V SA/Wa 462/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Andrzej Kania, Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Protokolant - specjalista Anna Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi C. F.I. i J. B.A. - wspólników spółki cywilnej A. C. F. I. J. B. A. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz C. F.I. i J. B.A. - wspólników spółki cywilnej A. C. F. I. J. B. A. kwotę 2817 zł (dwa tysiące osiemset siedemnaście) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Zaskarżoną do Sądu decyzją z [...] grudnia 2011r., wydaną w wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wniesionego przez C.F.I i J.B.A., działających jako spółka cywilna A. P., dalej: "skarżący", Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, dalej "organ", utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2011 r. ustalającą kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach zagospodarowania (ONW). Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. W dniu [...] maja 2008 r. skarżący złożyli w Biurze Powiatu D.ARiMR w Z. wniosek o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na 2008 rok. Decyzją z dnia [...] lutego 2009r. organ I instancji przyznał skarżącym pomoc finansową z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2008 r. do powierzchni [...] ha w wysokości 19.244,29 zł. W dniu [...] maja 2009 r. skarżący wnieśli do Biura Powiatowego ARiMR w Z. wniosek o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2009 rok do upraw o areale [...] ha do wymienionych we wniosku działek ewidencyjnych. Skarżący nie otrzymali płatności za 2009 r., ponieważ w wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego ustalono, że części działek wymienionych we wniosku była użytkowana przez osobę trzecią. We wniosku o przyznanie płatności za 2010 r. skarżący zadeklarowali powierzchnię [...] ha i do takiej powierzchni otrzymali pomoc finansową. W związku z wykrytymi nieprawidłowościami zaistniała konieczność wszczęcia postępowania i ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) za 2008 rok. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. skarżącym ustalono wysokość nienależnie pobranych płatności w kwocie [...] zł. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, skarżący wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz umorzenie postępowania I instancji w sprawie ustalenia nienależnie pobranych płatności z tytułu ONW w całości. Ponadto wniesiono o przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów oraz dopuszczenie dowodu z akt sprawy dotyczącej wniosku o przyznanie płatności na rok 2009 na okoliczność złożenia przez K.P. wniosku o przyznanie dopłat na 2009 rok. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, Prezes ARiMR utrzymał w mocy decyzję wydaną w I instancji. W jej uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 68, poz. 448, z późn. zm.) beneficjent zobowiązany był do prowadzenia działalności rolniczej na obszarze o powierzchni co najmniej 1 ha, znajdującym się w mniej korzystnej sytuacji, przez przynajmniej pięć lat, od pierwszej wypłaty dodatku wyrównawczego. W przypadku zaniechania przez producenta rolnego działalności rolniczej na części powierzchni objętej zobowiązaniem ONW, zgodnie z § 9 ust 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 40, poz. 329, z późn. zm.), jeżeli rolnik zaniechał prowadzenia działalności rolniczej na działkach rolnych lub ich częściach położonych na obszarach ONW w okresie objętym zobowiązaniem (..) to zwraca część płatności ONW, która została przyznana do powierzchni tych działek rolnych lub ich części położonych na obszarach ONW, na których zaniechał prowadzenia tej działalności za cały okres jej pobierania, gdy łączna powierzchnia działek rolnych lub ich części położonych na obszarach ONW, na których nadal jest prowadzona działalność rolnicza wynosi przynajmniej 1 ha. Skarżący zaprzestali prowadzenia działalności rolniczej na powierzchni [...] ha, ponieważ taki był skutek utraty posiadania gruntów na rzecz K.P.. Stosownie do art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634), dalej "ustawa", Prezes ARiMR ustala, w drodze decyzji administracyjnej, kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych: 1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej; 2) krajowych, przeznaczonych na: współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej. Wypłacone nienależnie skarżącym środki z tytułu wspierania działalności rolniczej położonej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, pochodziły ze środków z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej oraz ze środków krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie tj. z funduszy, o których mowa w art. 29 ust. i pkt 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. W związku z powyższym, Prezes ARiMR był zobligowany, do ustalenia, w drodze decyzji administracyjnej, kwoty nienależnie pobranych środków publicznych. Od decyzji tej wnioskodawca złożył skargę, w której wniósł o uchylenie decyzji w całości oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r., wyrażenie przez Sąd oceny prawnej i wskazań co dalszego postępowania polegających na przyjęciu takiej wykładni obowiązujących przepisów, jak wynika ze stanowiska skarżących wynikającego z uzasadnienia niniejszej skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonej decyzji Prezesa zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego, przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że zaszły przesłanki do ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) podczas, gdy zaszły okoliczności wyłączające obowiązek zwrotu płatności ONW, a mianowicie: - art. 44 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) w związku z § 9 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich (PROW) na lata 2007-2013; - art. 47 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW), art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 1a pkt 2 i 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64. poz. 427, z późn. zm.) w związku z § 9 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego PROW na lata 2007-2013. W skardze podniesiono również zarzuty naruszenia przepisów postępowania, w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: - art. 6 w związku z art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98. poz. 1071, z późn. zm.); dalej: "k.p.a." poprzez fakt powołania w podstawie prawnej niewłaściwych przepisów; - art. 6, 7. 8 i 9 k.p.a. poprzez błędne ustalenie przez organ kwoty nienależnie pobranych płatności w wyniku zastosowania niewłaściwej metody uśredniania pobranych w całości płatności do 1 hektara zgłoszonych gruntów; - art. 11 w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne uzasadnienie prawne decyzji w wyniku braku wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa, w szczególności niewskazanie podstawy prawnej do ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności; - art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie; - art. 77 § 4 k.p.a. poprzez niezakomunikowanie stronie o faktach znanych organom z urzędu co uniemożliwiło jej wypowiedzenie się o tych faktach. W dalszej części skargi szeroko uzasadniono podniesione zarzuty. W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie podtrzymując motywy zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.); dalej: "p.p.s.a.", w którym wskazano, iż sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią – bez wątpienia – sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną polegającą na zbadaniu, czy organ administracji publicznej nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi jego uchylenie. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w powyższym zakresie, Sąd dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący zasadnie wskazali, iż organ błędnie ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności w wyniku zastosowania niewłaściwej metody uśredniania pobranych w całości płatności do 1 ha zgłoszonych gruntów. Należy zauważyć, iż organ w aktach administracyjnych nie wyeksponował żadnych dokumentów, które pozwoliłyby na proste, a zarazem precyzyjne określenie, na jakich działkach rolnych (na które składają się konkretne działki ewidencyjne), skarżący zaniechali prowadzenia działalności rolniczej. Powyższy brak jest po części powodowany przekonaniem, iż orzekając o zwrocie nienależnie pobranych płatności uwzględnia się jedynie średnią stawkę przyznanej w danym roku płatności, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, iż wystarczające jest ustalenie ogólnej powierzchni, na której zaniechano prowadzenia działalności rolniczej. W ocenie Sądu, elementem koniecznym postępowania w zakresie zwrotu nienależnie pobranych płatności jest, co do zasady, dokładne ustalenie (wskazanie), na jakich działkach ewidencyjnych (bądź w na jakiej ich powierzchni), producent rolny zaniechał prowadzenia działalności rolniczej. Przepisem ogólnie określającym podstawę zwrotu jest § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. Z ogólnej regulacji zawartej w ust. 1 § 9 wynika więc, iż zwrot nienależnie pobranych płatności następuje w sytuacji zaniechania przez producenta rolnego działalności rolniczej na działkach rolnych położonych na obszarze ONW w okresie objętym zobowiązaniem. W § 9 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia uregulowano częściowy zwrot płatności ONW, która została przyznana do powierzchni tych działek rolnych lub ich części położonych na obszarach ONW, na których rolnik zaniechał prowadzenia działalności rolniczej, za cały okres jej pobierania, jeżeli łączna powierzchnia działek rolnych, na których nadal jest prowadzona działalność rolnicza, wynosi co najmniej 1 hektar. Z treści powołanego przepisu jednoznacznie wynika, iż zaprzestanie prowadzenia działalności rolniczej musi nastąpić na konkretnych działkach, o czym świadczą użyte przez prawodawcę zwroty "tych działek", "na których zaniechał". Organ miał zatem obowiązek precyzyjnie ustalić działki, na których skarżący zaniechali prowadzenia działalności rolniczej, a nie powoływać się na ich ogólną powierzchnię. W odróżnieniu od procedury przyznawania płatności, procedura jej zwrotu nie została precyzyjnie uregulowana. W związku z powyższym należy odpowiednio zaadaptować wytyczne jakie stosowane są przy przyznawaniu płatności (w swoisty odwrócony sposób). Wsparcie z tytułu gospodarowania na ONW następuje przy uwzględnieniu stawki płatności na hektar gruntu rolnego oraz deklarowanej przez producenta rolnego powierzchni działek rolnych. Stawka płatności określana jest w zależności od obszaru, na którym położona jest dana działka rolna (wyróżnia się cztery obszary: nizinny w strefie nizinnej I, nizinny w strefie nizinnej II, ze specyficznymi utrudnieniami oraz górski). Wysokość płatności uzależniona jest dodatkowo od powierzchni działek rolnych zgłoszonych przez producenta rolnego, tj. ▪ dla działek o powierzchni do 50 ha - płatność wynosi 100%, ▪ dla działek o powierzchni z przedziału 50,01 ha do 100 ha - płatność wynosi 50%, ▪ dla działek o powierzchni z przedziału 100,01 ha do 300 ha - płatność wynosi 25%, ▪ dla działek o powierzchni z przedziału powyżej 300 ha - płatność nie przysługuje. W ocenie Sądu, jeszcze raz podkreślenia wymaga, iż ustalając obowiązek zwrotu nienależnie przyznanych płatności, organy administracyjne zobowiązane są do precyzyjnego wskazania działek rolnych, na których zaprzestano prowadzenia działalności rolniczej. Wiedza w tym zakresie musi być nadto skonfrontowana z wiedzą co do uprzedniego zakwalifikowania tych konkretnych działek do płatności ONW (pod względem strefy oraz przedziału powierzchni, od którego zależy procentowa wysokość płatności). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać trzeba, iż skarżący zgłosili do płatności działki położone w jednej strefie, tj. nizinnej I. W związku z tym, pomimo braku precyzyjnego wskazania przez organ, na których konkretnie działkach rolnych doszło do zaniechania prowadzenia produkcji rolnej (podano jedynie ogólną powierzchnię), możliwe jest określenie należności przypadającej do zwrotu, tym bardziej, że skarżący nie kwestionują powierzchni, na której zaprzestali prowadzenia działalności rolniczej, tj. nie dotrzymali zobowiązania zaciągniętego w ramach płatności z tytułu ONW. W konsekwencji w sprawie tej nie występuje problem z rozliczeniem zwrotu przyznanych wcześniej płatności, bowiem wobec zgłoszenia wszystkich działek w ramach jednej strefy (o najniższej stawce płatności - 179 zł), nie jest konieczne przeprowadzanie szczegółowego rozliczenia, które z nich i w jakiej kolejności były przyjmowane do poszczególnych przedziałów powierzchniowych, od których zależy wysokość wsparcia z tytułu ONW. Zwrócić zatem należy uwagę, iż średnia stawka płatności za dany rok, wedle której obliczono kwotę podlegającą zwrotowi, nie mogła znaleźć zastosowania. Stawka ta dyskryminuje skarżących, nakazując im zwrot płatności w kwocie większej niż faktycznie otrzymana do danej powierzchni działek rolnych. Istotne jest to, iż wszystkie działki znajdują się w jednej strefie, zatem podstawa wyliczenia wysokości płatności jest jednakowa (179 zł). Istotne jest również to, że skarżący nadal prowadzą działalność na powierzchni [...] ha (por. wyrok NSA z 25 stycznia 2012 r. sygn. akt II GSK 1263/11, publik.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 44 ust. 1 rozporządzenia nr 1974/2006 w związku z § 9 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. z uwagi na nieuwzględnienie okoliczności wyłączających obowiązek zwrotu płatności ONW wobec przejęcia zobowiązania na pozostały okres przez podmiot przejmujący posiadanie spornych działek. Organ orzekający wyjaśnił bowiem, iż w zebranym materiale dowodowym brak dokumentów, które potwierdzałyby stanowisko skarżących, że część gruntów rolnych objętych zobowiązaniem ONW wraz z tym zobowiązaniem została przekazana i przejęta przez K.P., który wziął na siebie kontynuację zobowiązania skarżących. Również zarzut naruszenia art. 47 rozporządzenia nr 1974/2006 w związku z § 9 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. uznać należy za nieuprawniony. Zgodnie z § 9 ust. 5 pkt 1 powołanego rozporządzenia płatność ONW nie podlega zwrotowi, zgodnie z art. 47 rozporządzenia nr 1974/2006, jeżeli zaniechanie działalności rolniczej, o którym mowa w ust. 1, nastąpiło na skutek rozwiązania przez wydzierżawiającego umowy dzierżawy gruntów rolnych, na których są położone objęte zobowiązaniem działki rolne lub ich części w granicach obszarów ONW, z powodu zaistnienia okoliczności, za które dzierżawca nie ponosi odpowiedzialności. W art. 47 ust. 2 rozporządzenia nr 1974/2006 wskazano, iż przypadki siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności są zgłaszane przez beneficjenta lub przez upoważnioną przez niego osobę na piśmie właściwemu organowi, wraz z odpowiednimi dowodami wystarczającymi dla właściwych organów, w ciągu 10 dni roboczych od dnia, w którym beneficjent lub upoważniona przez niego osoba są w stanie dokonać tej czynności. Należy w powyższym kontekście zauważyć, iż skarżący nie dostarczyli do akt sprawy żadnych dowodów na potwierdzenie faktu wypowiedzenia przez właściciela – przedsiębiorstwo B. Sp. z o.o. w K. - umowy [...] użytkowania spornych gruntów z dniem [...] listopada 2008 r., która to data została wskazana przez skarżących we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Reasumując Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja została wydane z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. - w stopniu, który mógł mieć istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. W ponownym postępowaniu administracyjnym powinno zostać ustalone na jakich konkretnie działkach ewidencyjnych i w jakich rozmiarach skarżący zaprzestali prowadzenia działalności rolniczej. Ustalić również należy wysokość zwrotu nienależnie pobranych płatności z uwzględnieniem wyżej opisanych dyrektyw, pamiętając m.in. o tym, iż uzasadnienie decyzji winno odpowiadać rygorom określonym w art. 107 § 3 k.p.a., dając jasny obraz motywów rozstrzygnięcia. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.