II OSK 2173/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz po rozpoznaniu w dniu 28 września 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] w S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 537/12 odrzucającego skargę Stowarzyszenia [...] w S. na uchwałę Rady Miejskiej w Sianowie z dnia 31 sierpnia 2011 r. nr XII/98/11 w przedmiocie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Sianów dla obszaru położonego w obrębach ewidencyjnych Skibno i Sucha Koszalińska postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 537/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie odrzucił skargę Stowarzyszenia [...] w S. na uchwałę Rady Miejskiej w Sianowie z dnia 31 sierpnia 2011 r. nr XII/98/11 w przedmiocie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Sianów dla obszaru położonego w obrębach ewidencyjnych Skibno i Sucha Koszalińska. Sąd wskazał, że pismem z dnia 18 kwietnia 2012 r. Stowarzyszenie [...], reprezentowane przez pełnomocnika adwokat D. M., wniosło skargę na w/w uchwałę Rady Miejskiej w Sianowie z dnia 31 sierpnia 2011 r., nr XII/98/11. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, ewentualnie odrzucenie. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi, organ wskazał, iż skarga została wniesiona w imieniu samego Stowarzyszenia [...], a nie w imieniu grupy mieszkańców. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził, że skarga podlega odrzuceniu. Sąd wskazał, że warunkiem wniesienia do sądu administracyjnego skargi na uchwałę organu gminy jest jej poprzedzenie wezwaniem organu gminy, który wydał kwestionowaną uchwałę, do usunięcia naruszenia prawa. Dopiero bezskuteczność takiego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia umożliwia zaskarżenie uchwały do sądu administracyjnego. W przedmiotowej sprawie powyższy warunek uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia nie został spełniony. Skarżący, którym w niniejszej sprawie jest Stowarzyszenie [...], w imieniu którego skargę do Sądu złożył pełnomocnik, nie poprzedziło skargi uprzednim wezwaniem Rady Miejskiej w Sianowie do usunięcia naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia. Z analizy załączonych akt sprawy wynika bowiem, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało wniesione przez Stowarzyszenie [...] działające w imieniu grupy mieszkańców gminy. Z akt sprawy nie wynika również, by Stowarzyszenie posiadało własny interes prawny do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę wywodzony z faktu bycia właścicielem bądź użytkownikiem wieczystym nieruchomości objętych regulacjami planu. Sąd wskazał, że w sytuacji, gdy skargę na uchwałę rady gminy składa podmiot, który nie powołuje się na własny interes prawny lub uprawnienie, ani nie działa w imieniu grupy mieszkańców, którzy wyrazili na to zgodę, a jedynie powołuje się na naruszenie przez uchwałę abstrakcyjnie pojętego dobra ogółu należy uznać, że skarga taka jest oczywiście bezzasadna jako niedopuszczalna (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2008 r., sygn. akt I OZ 318/08). Sąd zwrócił uwagę, że skarżące Stowarzyszenie nie wywodzi, by podstawą jego działania w niniejszej sprawie był art. 101 ust. 2a u.s.g., tj. w interesie mieszkańców gminy w oparciu o pisemną zgodę poszczególnych mieszkańców. W świetle powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), dalej p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyło Stowarzyszenie [...] w S., zaskarżając postanowienie w całości, zarzucając: 1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej u.s.g., poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że skarżący nie wykazał po swojej stronie istnienia interesu prawnego, który został naruszony uchwałą Rady Miasta i Gminy Sianów z dnia 31 sierpnia 2011 r. nr XII/98/11 w przedmiocie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Sianów dla obszaru położonego w obrębach ewidencyjnych Skibno i Sucha Koszalińska, podczas gdy zarówno w wezwaniu z dnia 23 lutego 2012 r., jak i skardze z dnia 18 kwietnia 2012 r. skarżący uzasadnił istnienie własnego interesu prawnego; 2. naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 52 § 1 i 4 p.p.s.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uznanie, że skarżący nie wyczerpał środków zaskarżenia i nie wystosował do Rady Gminy i Miasta Sianów uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia prawa w postaci podjęcia zaskarżonej uchwały. Mając na uwadze powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do merytorycznego rozpoznania oraz zasądzenie od organu, którego działanie jest przedmiotem skargi, kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Stosownie zaś do § 4 tego przepisu, w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Termin, o którym mowa w § 3, nie ma zastosowania. Wskazać należy, że zgodnie z art. 101 ust. 2a u.s.g., skargę na uchwałę można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy wyrażą na to pisemną zgodę. Przepis art. 101 ust. 2a u.s.g. określa szczególny sposób współuczestnictwa procesowego oraz reprezentacji skarżących w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Niniejszy przepis umożliwia wniesienie skargi na uchwałę grupie mieszkańców wymienionych z imienia i nazwiska, którzy są reprezentowani przez wskazany przez nich podmiot prawa. Wskazanie to przybiera formę pisemnej zgody. W takim przypadku podmiotem skarżącym jest grupa mieszkańców określonych z imienia i nazwiska, a nie podmiot reprezentujący tę grupę (chyba, że wnosi skargę również w imieniu własnym, to wówczas jest podmiotem skarżącym obok grupy mieszkańców). W rozpoznawanej sprawie skargę na wyżej wskazaną uchwałę wniosło Stowarzyszenie [...] w S., w imieniu którego działał pełnomocnik. Podmiotem skargi wobec tego jest niniejsze Stowarzyszenie. Treść skargi nie wskazuje natomiast, aby podmiotem skargi była grupa mieszkańców określonych z imienia i nazwiska. Prawidłowo zatem Sąd I instancji określił podmiot skarżący. Wobec tego trafnie Sąd stwierdził, że skarżące Stowarzyszenie nie wezwało organu gminy do usunięcia naruszenia własnego interesu prawnego. Należy zauważyć, że w obowiązujących przepisach prawa nie mieści się w kategoriach braków formalnych skargi zmiana podmiotu skargi (grupa mieszkańców, a nie Stowarzyszenie). W konsekwencji, nieuzasadniony jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 52 § 1 i 4 p.p.s.a. Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 101 ust. 1 u.s.g. wskazać należy, że również i ten zarzut nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Dla skutecznego wniesienia skargi Stowarzyszenie powinno bowiem wykazać związek między zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną sytuacją prawną, przy czym związek ten musi powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień lub nałożenia obowiązków w stosunku do tego konkretnego stowarzyszenia. Interes prawny podmiotu wnoszącego skargę na uchwałę organu gminy musi wynikać z prawa materialnego kształtującego sytuację prawną tego podmiotu. Do wykazania zaś naruszenia interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust.1 u.s.g. nie wystarczy powołanie się wyłącznie na własny cel statutowy, bowiem nie jest to wówczas działanie z uwagi na naruszenie własnego, indywidualnego interesu prawnego, ale w obronie interesu publicznego, a ten przesłanką zaskarżenia na podstawie powyższego przepisu być nie może. Zasadnie zatem Sąd I instancji uznał, że z akt sprawy nie wynika, aby Stowarzyszenie posiadało własny interes prawny do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę wywodzony z faktu bycia właścicielem bądź użytkownikiem wieczystym nieruchomości objętych regulacjami planu. Dopiero zaś naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia staje się przesłanką dopuszczalności drogi sądowej i daje możliwość merytorycznego rozpoznania skargi. Skoro skarga została wniesiona bez wyczerpania środków zaskarżenia, a ponadto przez podmiot, który nie posiada legitymacji skargowej, podlega ona odrzuceniu. Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.