II GSK 1602/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędziowie NSA Magdalena Bosakirska del WSA Dariusz Dudra (spr.) Protokolant Nina Szyller po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I SA/Ke 234/12 w sprawie ze skargi R. G. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. wyrokiem z dnia 21 czerwca 2012 r. oddalił skargę R. G. (zwanego dalej: skarżącym) na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności składkowych. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym: R. G. złożył wniosek o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy w łącznej kwocie 49.312,21 zł. Organ odmówił umorzenia tych należności podnosząc, że za odmową umorzenia należności przemawia fakt, że zobowiązany pracuje, uzyskując regularne dochody. Ponadto małżonkowie G. nie mają rozdzielności majątkowej, a żona skarżącego jest właścicielką nieruchomości. Po wniesieniu przez skarżącego skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. Sąd ten oddalił skargę wskazując, że organ zasadnie przyjął, iż w sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności opisanych w art. 28 ust. 3 pkt 1-6 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm. – zwanej dalej: u.s.u.s.). Sąd zaznaczył, również że organ przy rozpatrywaniu sprawy i wydaniu rozstrzygnięcia korzysta ze swobody uznania administracyjnego, a rozstrzygnięcie to nie może mieć charakteru dowolnego, lecz musi być wynikiem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, wszechstronnego zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, zaś decyzja winna spełniać wymogi określone w art. 107 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej: k.p.a.). Zdaniem Sądu, organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego odmawiając stronie umorzenia przedmiotowych należności. Po wniesieniu przez skarżącego skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2012 r. orzekł, że zasługuje ona na uwzględnienie, ponieważ wbrew twierdzeniom zarówno Sądu pierwszej instancji jak i organu, zaskarżona decyzja nie była rozstrzygnięciem, które wydano w granicach uznania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że ocena, czy zaistniały sytuacje opisane w art. 28 ust. 3 i 3a u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365 – dalej zwane: rozporządzeniem) nie ma nic wspólnego z konstrukcją uznania administracyjnego, czego nie dostrzegły ani organy administracyjne, ani też Sąd pierwszej instancji. Dopiero stwierdzenie wystąpienia określonej w powołanych wyżej przepisach prawa przesłanki skutkuje tym, że organ administracyjny przechodzi do etapu decyzyjnego, w którym to etapie ma miejsce podjęcie rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego. Z akt sprawy wynika, że nie stwierdzono wystąpienia którejkolwiek z przesłanek warunkujących zastosowanie preferencji w spłacie należności z tytułu przedmiotowych składek, dlatego Sąd pierwszej instancji nie mógł dojść do wniosku, że organy administracyjne nie przekroczyły granic uznania administracyjnego odmawiając stronie umorzenia należności z tytułu składek. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał także, że dokonując kontroli tzw. decyzji uznaniowych Sąd powinien dokonywać oceny stosowania przez organy art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia pod kątem prawidłowości ustalenia, czy zaistniały w sprawie zawarte w tych przepisach przesłanki zastosowania preferencji. Ocena wystąpienia tych przesłanek nie znajduje się jednak w sferze uznania administracyjnego. Następnie – ponownie rozpatrując sprawę – Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. oddalił skargę R. G., uznając, że skarga nie jest zasadna. Sąd – wypełniając wytyczne zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 kwietnia 2012 r. nakazujące dokonania oceny prawidłowości ustalenia przez organ zaistnienia w sprawie przesłanek z art. 28 ust. 3a oraz § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia – stwierdził, że w sprawie R. G. nie zaszła żadna z sytuacji opisanych w powyższych przepisach. Sąd uznał, że poprzedzające decyzję postępowanie dowodowe przeprowadzono prawidłowo, a organ wnikliwie i rzetelnie dokonał analizy sytuacji materialnej i rodzinnej R. G. I w tym zakresie wypełnił obowiązki wynikające z art. 7 K.p.a., a polegające na podejmowaniu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, oraz z art. 77 § 1 K.p.a., który nakazuje organowi administracji zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Zdaniem WSA organ w sposób szczegółowy przeanalizował sytuację majątkową, rodzinną i zdrowotną skarżącego, zwracając się do o informacje z Powiatowego Urzędu Pracy, z Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S., z Wydziału Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami Starostwa Powiatowego w K. oraz z Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców. WSA wyjaśnił również, że podstawą orzekania sądu jest materiał zgromadzony przez organ podatkowy w toku postępowania przez nim się toczącego i Sąd ten nie może oceniać podniesionej w toku postępowania sądowoadministracyjnego nowej okoliczności faktycznej, tj. rozwiązania umowy o pracę przez R. G. Okoliczność ta może natomiast stanowić podstawę do złożenia kolejnego wniosku o umorzenie należności składkowych. Sąd wskazał, że wobec stwierdzenia organu, że w sprawie nie zaszła żadna z przesłanek określonych w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, zbędnym było wskazywanie w uzasadnieniu decyzji na fakultatywny charakter instytucji umorzenia i uznaniowość decyzji w tym zakresie. W pierwszej bowiem kolejności organ administracyjny powinien ustalić, czy w stanie faktycznym zachodzą w ogóle okoliczności będące przesłankami do zastosowania preferencji w spłacie należności (tzw. kierunkowe dyrektywy wyboru). W art. 28 ust. 3 i 3a u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia posłużono się pojęciami nieostrymi ("uzasadnionych przypadkach", "zbyt ciężkie skutki", "niezbędne potrzeby życiowe"). Niemniej jednak ocena, czy zaistniały tak opisane sytuacje nie ma nic wspólnego z konstrukcją uznania administracyjnego. Dopiero stwierdzenie wystąpienia określonej w powołanych wyżej przepisach prawa przesłanki skutkuje tym, że organ administracyjny w pewnym sensie przechodzi do etapu decyzyjnego, w którym to etapie ma miejsce podjęcie rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego. Oznacza to, że dopiero po wystąpieniu wymienionej przesłanki umorzenia składek, organ administracyjny ma możliwość wyboru konsekwencji prawnych określonego stanu faktycznego w granicach uznania administracyjnego. A ponieważ uznano, że żadna z tych przesłanek nie została spełniona to organ został bezwzględnie zobowiązany do odmowy przyznania ulgi. WSA wskazał, jednocześnie że podnoszenie przez organ w decyzji zarówno argumentów mówiących o braku spełnienia przesłanek do umorzenia należności, jak i rozważań na temat fakultatywnego charakteru umorzenia należności świadczy o naruszeniu przez organ art. 7 i art. 8 K.p.a., co podkreślił również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 kwietnia 2012 r. Jednak w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K., nie miało to wpływu na samo rozstrzygnięcie, czyli odmowę umorzenia należności składkowych. W podsumowani Sąd uznał, że sytuacja R. G. została oceniona w sposób prawidłowy a wyciągnięte wnioski nie wychodziły poza granice zakreślone w art. 80 K.p.a. Ponadto organy zbadały sprawę wszechstronnie, w oparciu o należycie zgromadzony materiał dowodowy oraz odniosły się przy tym do wszystkich podnoszonych przez skarżącego argumentów. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł R. G. Wyrokowi temu zarzucił: 1. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., polegające na niedostrzeżeniu przez Sąd, iż organ administracji naruszył art. 7, 8, 11, 77, 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a.) oraz, w konsekwencji, oddaleniu skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie; b) art. 190 p.p.s.a., polegające na naruszeniu zasady związania sądu, któremu sprawa została przekazana, wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny; 2. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 3a u.s.u.s., stanowiącego, iż: "Należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności", a także § 3 ust. 1 pkt. 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. W związku z powyższymi naruszeniami skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz uchylenie w całości decyzji organu odwoławczego oraz poprzedzającej decyzji organu I instancji. Natomiast alternatywnie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. Jednocześnie wniósł o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej: p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336). Przy skorzystaniu w skardze kasacyjnej z podstawy określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zakres oceny Sądu jest ograniczony do badania, czy wskazane przepisy prawa materialnego zostały naruszone przez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i na czym to naruszenie polegało. Natomiast w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Sąd kontroluje, czy w trakcie orzekania przed sądem pierwszej instancji nie doszło do naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie może więc samodzielnie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować. Dodać należy, iż zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Skarga kasacyjna jest środkiem zaskarżenia znacząco sformalizowanym. Aby mogła odnieść skutek w postaci jej uwzględnienia niezbędne jest jej sporządzenie w sposób zgodny z regułami ją normującymi, w szczególności podstawy kasacyjne muszą być tak skonstruowane, ażeby była możliwość odniesienia się poprzez ich treść do zaskarżonego orzeczenia. Przechodząc do złożonego środka zaskarżenia stwierdzić należy, iż zarzuty kasacyjne skonstruowane przez skarżącego pozwalały na dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Wskazać wstępnie należy, w związku z ponownym rozpoznawaniem tej sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, że powtórne postępowanie jest zawężone do granic sprawy wytyczonych zakresem zaskarżenia poprzednią skargą kasacyjną. W myśl art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przez ocenę prawną, o której mowa w art. 190 p.p.s.a. należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, ciążący na sądzie, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Nawet w przypadku odmiennej interpretacji prawa lub możliwości niezgodności oceny sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wyrażone przez sąd mają moc wiążącą (por. wyrok NSA z 3 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1311/07, LEX nr 510043 oraz wyrok NSA z 17 stycznia 2017, sygn. akt I OSK 158/11, LEX nr 1145063). W innym orzeczeniu NSA stwierdził, że możliwość odstąpienia od wiążącej wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny istnieje, jeżeli po wydaniu tego wyroku, a przed ponownym jej rozpoznaniu przez sąd, któremu została sprawa przekazana do ponownego rozpoznania (art. 185 § 1 p.p.s.a.), miała miejsce zasadnicza zmiana stanu faktycznego sprawy, lub zmienił się stan prawny albo w tym czasie, w innej sprawie, została podjęta przez skład poszerzony NSA uchwała zawierająca odmienną wykładnię prawa, niż to dokonał NSA w swoim wyroku (por. wyrok NSA z dnia 12 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1023/11, LEX nr 1234032). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny, "granice sprawy", o których mowa w art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a., podlegają zawężeniu do granic, w jakich rozpoznał skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny i wydał orzeczenie na podstawie art. 185 § 1 tej ustawy (por. wyrok NSA z dnia 3 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1702/11, LEX nr 1149219; wyrok NSA z dnia 10 listopada 2011 r., sygn. akt I FSK 1690/10, LEX nr 1131413; wyrok NSA z dnia 10 listopada 2011 r., sygn. akt I FSK 1689/10, LEX nr 1131412; wyrok NSA z dnia 20 września 2006 r. sygn. akt II OSK 1117/05; wyrok NSA z dnia 20 września 2011 r., sygn. akt I FSK 1123/11 – orzeczenia dostępnie na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe odnosi się także do Naczelnego Sądu Administracyjnego ponownie rozpoznającego sprawę. Za nieuprawnione należy zatem uznać podnoszenie kwestii wykraczających poza zakres objęty pierwotną skargą kasacyjną. Za skutecznie postawione zarzuty naruszenia prawa należało uznać zarzuty odnoszące się do naruszenia prawa procesowego, a mianowicie: art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., polegające na niedostrzeżeniu przez Sąd, iż organ administracji naruszył art. 7, art. 8, art. 11, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. oraz w konsekwencji oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie. Skutecznym okazał się także zarzut naruszenia art. 190 p.p.s.a., polegający na naruszeniu zasady związania sądu, któremu sprawa została przekazana, wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd I instancji naruszając związanie oceną prawną dokonaną przez NSA, skoncentrował się na instytucji uznania administracyjnego. Nie w pełni przyjął jednak argumentację wynikającą z wyroku. Stwierdził, że mimo częściowo błędnego uzasadnienia zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Sąd przyjął, że organ przeprowadził postępowanie dowodowe w sposób prawidłowy, w którym dokonano wyczerpującej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Na tej podstawie organ wnikliwie i rzetelnie dokonał analizy sytuacji materialnej i rodzinnej skarżącego. Organ wypełnił obowiązki wynikające z art. 7 k.p.a. dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz z art. 77 k.p.a. zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy. Sąd I instancji podzielił stanowisko organów, że w sprawie nie zaszła żadna z przesłanek umorzenia. Sąd I instancji nie zauważył jednak, co słusznie podnosi w skardze kasacyjnej pełnomocnik skarżącego, że Sąd kasacyjny w swym orzeczeniu stwierdził naruszenie przez organy wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów art. 7, art. 11, art. 77 k.p.a., w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy, a konkretnie przesłanek umorzenia art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz § 3 pkt 1 rozporządzenia, zwane dalej rozporządzeniem, ze względu na zastosowanie do oceny istnienia przesłanek umorzenia instytucji uznania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny wprost skonstatował, że "Skoro organy administracyjne stwierdziły, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki określone w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, co argumentowano m.in. działaniem w ramach uznania administracyjnego, a Sąd I instancji to zaakceptował, to postępowanie takie wiązało się także z naruszeniem przepisów postępowania wskazanych w zarzutach skargi kasacyjnej". NSA w swym orzeczeniu zauważył także, że posłużenie się luzem decyzyjnym, który jest istotą uznania administracyjnego na etapie badania istnienia przesłanek doprowadziło także do naruszenia art. 8 kpa zobowiązującego organy do prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Tym samym doszło podczas ponownego rozpatrywania sprawy przez Sąd pierwszej instancji do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego art. 7, art. 8, art. 11, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 190 p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie związania oceną wyrażoną przez Sąd kasacyjny. Podjęcie decyzji odmawiającej umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, z uwzględnieniem uznania administracyjnego zastosowanego na etapie ustalania istnienia przesłanek umorzenia tych należności, może implikować sytuację, w której organ nie stwierdzi istnienia przesłanki umorzenia wynikającej z art. 28 u.s.u.s. lub z § 3 rozporządzenia wykonawczego, mimo obiektywnego jej zaistnienia, naruszając tym samym niezastosowany przepis prawa. Przypomnieć jeszcze raz należy – za pierwszym orzeczeniem NSA wydanym w tej sprawie – że uznanie administracyjne zachodzi po ustaleniu istnienia w sprawie przesłanek warunkujących przyznanie ulgi. Organ dopiero na tym etapie rozpatrywania sprawy umorzenia należności z tytułu składek, stosuje uznanie poprzez przyznanie lub odmowę umorzenia należności. Wadliwość orzeczenia Sądu pierwszej instancji ze względu na naruszenie art. 190 p.p.s.a., w związku z naruszeniem przez organy wskazanych przepisów procedury, a mianowicie art. 7, art. 8, art. 11, powiązanych na tle stanu faktycznego sprawy z konkretyzacją zarzutów zawartych w pierwotnej skardze kasacyjnej, skutkuje uwzględnieniem skargi kasacyjnej bowiem naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Prawidłowych ustaleń i ocen w zakresie istnienia przesłanek umorzenia winien dokonać organ administracji, a skontrolować to działanie, ewentualnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w przypadku wniesienia skargi na decyzję. Odnoszenie się zatem, w związku z naruszeniem przepisów procesowych, do zarzutów naruszenia prawa materialnego należało uznać za przedwczesne. W ponownym postępowaniu WSA zobowiązany będzie do rozstrzygnięcia sprawy z uwzględnieniem przedstawionej argumentacji. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W przedmiocie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu stosowne rozstrzygniecie na podstawie art. 224 p.p.s.a. zobowiązany będzie wydać Sąd pierwszej instancji.