I OSK 2871/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.) sędzia NSA Anna Lech sędzia del. WSA Robert Sawuła Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 639/12 w sprawie ze skargi J. M. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty świadczenia mieszkaniowego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 czerwca 2012r., sygn. akt II SA/Wa 639/12 oddalił skargę J. M. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty świadczenia mieszkaniowego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: J. M., żołnierz zawodowy służby stałej, wystąpiła do Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z wnioskiem o wypłatę świadczenia mieszkaniowego. A. M., mąż zainteresowanej, otrzymał ekwiwalent pieniężny za rezygnację z kwatery, zgodnie z umową nr [...] z dnia 3 listopada 2004 r. W dacie zawarcia umowy o wypłatę ekwiwalentu A. M. i J. M. nie byli małżeństwem - małżeństwo zawarli w dniu 17 czerwca 2009 r. Z powyższych przyczyn Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Warszawie zawiadomił J. M. o nieumieszczeniu na wykazie żołnierzy zawodowych do wypłaty świadczenia mieszkaniowego i następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. odmówił dokonania na jej rzecz wypłaty świadczenia mieszkaniowego. Zainteresowana odwołała się do Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, który decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż zgodnie z art. 21 ust. 6 pkt 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania (w tym do świadczenia mieszkaniowego) jeżeli on lub małżonek otrzymał ekwiwalent pieniężny w zamian za rezygnację z kwatery, wypłacony na podstawie przepisów ustawy obowiązujących do dnia 30 czerwca 2004 r. Przepis ten nie precyzuje żadnych innych okoliczności, w których doszło do wypłaty ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery takich jak czas wypłaty (przed zawarciem związku małżeńskiego lub po jego zawarciu) czy sposobu nabycia (do majątku wspólnego lub odrębnego). Jedynym kryterium określonym w cytowanym przepisie jest fakt uzyskania ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery przez małżonka. Ponieważ w dacie złożenia wniosku o wypłatę świadczenia mieszkaniowego J. M. pozostawała w związku małżeńskim z A. M. - osobą, której wypłacono ekwiwalent pieniężny w zamian za rezygnację z kwatery, na podstawie przepisów ustawy obowiązujących do dnia 30 czerwca 2004 r. to została spełniona przesłanka wynikająca z art. 21 ust. 6 pkt 1 ustawy o zakwaterowaniu (...). Odnosząc się do zarzutów odwołania, Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej wskazał, iż gdyby zamierzeniem ustawodawcy było wyłączenie ze stosowania tego przepisu takich przypadków jak otrzymanie ekwiwalentu w zamian za rezygnację z kwatery do majątku odrębnego małżonka lub wypłata ekwiwalentu przed zawarciem małżeństwa, znalazłoby to bezpośredni wyraz w zapisach ustawy, tak jak ma to miejsce w przypadku wyłączenia określonego w art. 21 ust. 10 ustawy o zakwaterowaniu (...). J. M. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się zmiany decyzji i przyznania jej prawa do świadczenia mieszkaniowego, przysługującego w oparciu o ustawę z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę podzielił stanowisko organów, że jedynym kryterium określonym w art. 21 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej jest fakt uzyskania ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery przez małżonka. W chwili rozstrzygania sprawy skarżąca pozostawała w związku małżeńskim z żołnierzem, który uprzednio skorzystał ze świadczenia mieszkaniowego, co spowodowało wystąpienie po stronie skarżącej negatywnej przesłanki wskazanej w art. 21 ust. 6 pkt 1 ustawy, skutkującej niemożnością przyznania jej tego uprawnienia. Zdaniem Sądu I instancji istotnie, z punktu widzenia przepisów Prawa rodzinnego (Kodeks rodzinny i opiekuńczy) nabycie prawa do świadczenia mieszkaniowego i jego wypłata na rzecz żołnierza zawodowego A. M. w 2004 r. w żaden sposób nie ma przeniesienia na wspólność majątkową obecnych małżonków M. (zawarcie małżeństwa w 2009 r.), jednakże konkluzja ta nie ma żadnego znaczenia przy interpretacji przepisu art. 21 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. Omawiana norma nie odnosi się bowiem do stosunków majątkowych między małżonkami, ale do zakreślenia zasady wyłączenia takiej sytuacji aby żołnierz zawodowy mógł otrzymać świadczenie mieszkaniowe, gdy uprzednio otrzymał je współmałżonek, niezależnie od daty otrzymania świadczenia, jego wysokości, czy daty zawarcia związku małżeńskiego. Ustawodawca konstruując tę normę negatywną, objął nią wszelkie stany faktyczne, niezależnie od czasu pobrania świadczenia mieszkaniowego, jego wysokości, czy daty zawarcia związku małżeńskiego przez żołnierza zawodowego. Gdyby podzielić stanowisko skarżącej, wówczas w drodze wykładni prawa, spowodowano by zmianę treści tego przepisu, wprowadzając do niego pojęcia i zasady sprzeczne z jego istotą i przez to wypaczające jego sens. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła J. M., domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i uwzględnienia skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 21 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych RP, polegającą na mylnym uznaniu, iż otrzymane przez A. M., zgodnie z umową z dnia 3 listopada 2004 r., ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery, w czasie gdy nie pozostawał on w związku małżeńskim ze skarżącą, stanowi wskazaną w cytowanym przepisie przesłankę do odmowy dokonania na jej rzecz wypłaty świadczenia mieszkaniowego, przysługującego jej z tytułu pełnienia zawodowej służby wojskowej, co skutkowało faktycznym wygaśnięciem prawa skarżącej do zakwaterowania (w tym do wypłaty świadczenia mieszkaniowego) przed rozpoczęciem pełnienia przez nią służby wojskowej, a co za tym idzie – oddaleniem skargi. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej wniósł o jej oddalenie, podzielając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania. Z tego względu, przy rozpoznawaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne. Na wstępie należy zauważyć, że rozważania skargi kasacyjnej koncentrują się przede wszystkim na wykazaniu, iż świadczenie mieszkaniowe przyznawane żołnierzom zawodowym na podstawie art. 21 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (Dz. U. z 2010 r. Nr 206, poz. 1367 ze zm.), jest świadczeniem, które ma charakter dodatku do uposażenia i powinno być przyznawane żołnierzowi zawodowemu, gdy ten nie otrzymał mieszkania służbowego albo też gdy żołnierz ten, bądź jego małżonek w okresie trwania małżeństwa, nie skorzystali pomocy, o której mowa w art. 21 ust. 6 powołanej ustawy. Zdaniem skarżącej dodatek mieszkaniowy stanowi swego rodzaju odrębne świadczenie, niezależne do kwestii zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych, a głównym wyznacznikiem prawa do lokalu powinien być moment, w którym żołnierz zawodowy skorzystał ze wsparcia przewidzianego w art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Ponadto przepisy ustawy o zakwaterowaniu powinny być interpretowane w oparciu o przepisy Kodeku rodzinnego i opiekuńczego. Podkreślić należy, że takie rozumowanie jest błędne, ponieważ nie uwzględnia ono charakteru służby wojskowej oraz celu, dla którego żołnierzom zawodowym jest przyznawane mieszkanie służbowe. Stosunek służbowy żołnierzy zawodowych jest stosunkiem administracyjnoprawnym, określanym przez przepisy ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U z 2010 r. nr 90, poz. 593, ze zm.). Podstawowymi elementami stosunku służbowego żołnierzy zawodowych jest obowiązek bezwzględnego podporządkowania się wymogom służby i dyspozycyjność, co oznacza także konieczność zmiany, w zależności do potrzeb Sił Zbrojnych, miejsca pełnienia służby oraz obowiązek natychmiastowego stawiennictwa w miejscu pełnienia służby. Dotyczy to w szczególności sytuacji nadzwyczajnych. Państwo, wiążąc żołnierza zawodowego wymogiem dyspozycyjności, zapewnia mu lokal mieszkalny, a w sytuacji, gdy nie może takiego prawa zapewnić – prawo do świadczenia rekompensującego brak lokalu mieszkalnego, którym jest, wskazane w art. 21 ust. 2 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, świadczenie mieszkaniowe. Podkreślenia wymaga więc fakt, że prawo do lokalu mieszkalnego i - będące jego pochodną – prawo do świadczenia mieszkaniowego żołnierza zawodowego, wynika z treści i charakteru stosunku prawnego wiążącego go z Siłami Zbrojnymi. Świadczenie mieszkaniowe jest sposobem, za pomocą którego Państwo zapewnia dyspozycyjność osób, które dobrowolnie podjęły się służby wojskowej i mają obowiązek podporządkować się jej rygorom. Prawo do lokalu nie ma charakteru pomocy dla rodziny żołnierza, ale ma zapewnić prawidłowe wykonywanie przez niego obowiązków wynikających ze stosunku służbowego, dlatego też argumenty skargi kasacyjnej, odnoszące się do kwestii ochrony rodziny skarżącej, należy uznać za chybione, ponieważ świadczenie mieszkaniowe w żaden sposób nie odnosi się do tej kwestii. Wskazać także należy, że "świadczenie mieszkaniowe będzie wypłacane żołnierzowi co miesiąc i ma stanowić formę pomocy mieszkaniowej skierowanej dla żołnierzy, którzy zaspokajają we własnym zakresie potrzeby mieszkaniowe" (Uzasadnienie do projektu ustawy o Zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, Sejm VI kadencji, druk nr 1945). Z treści uzasadnienia projektu ustawy, która wprowadziła prawo do świadczenia mieszkaniowego dla żołnierzy zawodowych, wynika, że świadczenie mieszkaniowe ma jedynie charakter uzupełniający w sytuacji, w której żołnierz zawodowy nie ma zapewnionego prawa do lokalu mieszkalnego. Podstawowym sposobem zapewnienia prawa do lokalu mieszkalnego jest przydział kwatery stałej, ale prawo to może być również zabezpieczone w inny sposób określony w art. 21 ust. 6 ustawy. W przedmiotowej sprawie bezspornym jest, że przed zawarciem związku małżeńskiego A. M. – małżonkowi wnoszącej skargę kasacyjną w 2004 r. wypłacono ekwiwalent pieniężny w zamian za rezygnację z kwatery. Oznacza to, że spełniona została przesłanka określona w art. 21 ust. 6 pkt 1 powołanej ustawy, ponieważ skorzystał on ze świadczenia mieszkaniowego. Fakt skorzystania z tego świadczenia przez męża J. M. przed zawarciem związku małżeńskiego nie ma w tym przypadku znaczenia, ponieważ liczy się sam fakt udzielenia pomocy i zapewnienia pomocy w taki sposób, aby zapewnić prawidłowe wykonywanie obowiązków służbowych. Ustawa nie określa momentu, w który prawo to zostało zrealizowane, jeśli więc jeden z małżonków zrealizował otrzymał ekwiwalent pieniężny w zamian za rezygnację z kwatery przed zawarciem małżeństwa, to drugi, z chwilą zawarcia związku małżeńskiego, nie ma prawa do świadczeń określonych w ustawie o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Stanowiska odmiennego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie sposób zaakceptować. W takiej sytuacji żołnierz zawodowy korzystałby jednocześnie z prawa do dwóch świadczeń z tego samego tytułu. Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na fakt, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.