V SA/Wa 2603/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński (spr.), Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura, Sędzia WSA - Barbara Mleczko-Jabłońska, Protokolant - ref. staż. Justyna Gadzialska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2013 r. sprawy ze skargi D. Sp. jawna w P. na postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. z dnia ... grudnia 2011 r., nr ... w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych; oddala skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w T. wszczął ... września 2010 r. postępowanie kontrolne w "D. spółka jawna w P. ... listopada 2011 r. płatnik składek wniósł sprzeciw, wskazując na naruszenie przez organ kontrolny art. 83 ust. 1 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 ze zm., dalej: u.s.d.g.) poprzez przekroczenie okresu kontroli w jednym roku kalendarzowym. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w T. postanowieniem z ... listopada 2011 r. wydanym na podstawie art. 68 ust. 1 pkt 6 oraz art. 92a i art. 123 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm., u.s.u.s.) oraz art. 84c ust. 9 u.s.s.g. orzekł o kontynuowaniu czynności kontrolnych. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż płatnik jest małym przedsiębiorcą. Jednocześnie wskazał, iż wykorzystano jedynie 7 dni na kontrolę (od 9 września 2010 r. do 15 września 2010 r.) oraz dni 22 września 2010 r. i 20 grudnia 2010 r. Od 21 grudnia 2010 r. czynności kontrolne nie były prowadzone z uwagi na toczące się w tym czasie postępowanie sądowe oraz odmowę okazania przez płatnika dokumentów. Od ww. postanowienia Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w T. zażalenie wniosła skarżąca spółka. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych postanowieniem z ... grudnia 2011 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Na ww. postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli wspólnicy spółki jawnej D., domagając się uchylenia tego aktu oraz postanowienia go poprzedzającego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 11 lipca 2012 r., sygn. akt VII SA/WA 434/12, odrzucił skargę. W uzasadnieniu Sąd I instancji zwrócił uwagę, że w kręgu spraw określonych w art. 3 § 2 i § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) nie mieści się postanowienie zaskarżone w niniejszej sprawie, w szczególności zaś-nie podlega ono kontroli sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 i 4 p.p.s.a. W konsekwencji więc, w przekonaniu Sądu I instancji na postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych wydane na podstawie art. 84c ust. 9 u.s.d.g. skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że przedmiotem postępowania w trybie procedury kontrolnej jest wyłącznie ustalenie stanu faktycznego. Ma ono odrębny charakter od postępowania administracyjnego. Dotyczy to zarówno postępowania kontrolnego prowadzonego na podstawie u.s.u.s., jak i u.s.d.g., które regulowały postępowanie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w niniejszej sprawie. W konsekwencji, w przekonaniu Sądu I instancji zawarte w art. 84c ust. 16 u.s.d.g. odesłanie do stosowania w zakresie nieuregulowanym w postępowaniach kontrolnych przepisów ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego nie daje podstaw do nadania im charakteru prawnego postępowania administracyjnego. A zatem-przedmiotowe postanowienie nie podlega zaskarżeniu na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. W ocenie sądu I instancji postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie może zostać uznane także za "inne czynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy p.p.s.a. nie stanowi ono "czynności", ponieważ te muszą dotyczyć obowiązków lub uprawnień wynikających z przepisów prawa, a jednocześnie powinny ustalać, stwierdzić potwierdzać uprawnienia lub obowiązki określone przepisami prawa. W przekonaniu Sądu analizowane postanowienie nie kreuje w stosunku do płatnika składek żadnych uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W następstwie rozpoznania skargi kasacyjnej od postanowienia opisanego powyżej, Naczelny Sąd Administracyjny orzeczeniem z dnia 14 listopada 2012 r. wydanym w sprawie o sygn. akt II GSK 1808/12 uchylił to postanowienie. W uzasadnieniu własnego rozstrzygnięcia sąd II instancji podniósł m.in., że postępowanie kontrolne, w którym podjęto postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych, jest postępowaniem odrębnym od postępowania administracyjnego. Wynikające z art. 84c ust. 16 u.s.d.g odesłanie do stosowania w zakresie nieuregulowanym w powołanej ustawie przepisów k.p.a. w żadnym razie nie może być rozumiane jako nadanie postępowaniu kontrolnemu charakteru postępowania administracyjnego. W związku z tym zaskarżone postanowienie nie jest postanowieniem podjętym w postępowaniu administracyjnym. Należy także wykluczyć możliwość przyjęcia, że ma ono charakter postanowienia wydanego w postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym. Zadania Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zostały określone w art. 68 u.s.u.s. Wśród nich wymieniono kontrolę wykonywania przez płatnika składek i przez ubezpieczonych obowiązków w zakresie ubezpieczeń społecznych oraz innych zadań zleconych Zakładowi (art. 66 ust. 1 pkt 6 u.s.u.s.). Zakres kontroli, jej przedmiot, obowiązki kontrolowanego podmiotu i uprawnienia inspektorów kontroli Zakładu uregulowano w Rozdziale 10 "Kontrola wykonywania zadań z zakresu ubezpieczeń społecznych". Zgodnie z art. 92a u.s.u.s. do kontroli płatnika składek będącego przedsiębiorcą stosuje się przepisy rozdziału 5 u.s.d.g. W związku z tym podjęcie przez organ kontroli czynności, o których mowa w art. 84c ust. 9 i 10 u.s.d.g., jest działaniem z zakresu administracji publicznej mieszczącym się w kompetencjach Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. NSA wskazał, że zgodnie z art. 84c ust. 9 u.s.d.g. wydanie postanowienia po rozpatrzeniu sprzeciwu wniesionego przez przedsiębiorcę należy do organu kontroli. Ustawa nie określa jednak organu właściwego do orzekania w sprawie zażalenia. Do postępowań, o których mowa w art. 84c ust. 9 i 10 u.s.d.g., w zakresie nieuregulowanym stosuje się przepisy k.p.a. (art. 84c ust. 16 u.s.d.g.). Postępowanie kontrolne prowadzone przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych należy zatem do spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych w rozumieniu art. 180 § 2 k.p.a., co oznacza, że organy odwoławcze właściwe w tych sprawach określają przepisy odrębne (art. 181 k.p.a.). Organem wyższego stopnia, właściwym do orzekania na skutek zażalenia wniesionego od postanowienia Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o kontynuowaniu czynności kontrolnych na podstawie art. 66 ust. 5 u.s.u.s. jest Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. NSA przypomniał, że postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych i zaskarżone postanowienie zostały skierowane do konkretnego, indywidualnego podmiotu D. spółka jawna w P., który w żadnym zakresie nie jest podporządkowany organizacyjnie organom wydającym postanowienia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżone postanowienie spełnia także przesłankę związku z wynikającym z przepisów prawa obowiązkiem lub uprawnieniem. Chodzi tu zarówno o uprawnienie przedsiębiorcy do żądania od organu odstąpienia od podjęcia i prowadzenia kontroli w sposób sprzeczny z dyspozycją art. 82 ust. 1 u.s.d.g., jak i jego obowiązki określone w ustawie, które aktualizują się w przypadku podjęcia postanowienia o kontynuowaniu kontroli. Postanowienie o kontynuowaniu kontroli stanowi dla inspektora kontroli podstawę do realizacji uprawnień wynikających z art. 87 u.s.u.s., czemu po stronie kontrolowanego odpowiada obowiązek respektowania tych uprawnień (np. udostępniania składników majątku celem przeprowadzenia oględzin i sporządzenia ich spisu art. 87 ust. 1 pkt 1a u.s.u.s.). Ponadto w art. 88 u.s.u.s. określone zostały obowiązki płatnika składek polegające na nieodpłatnym: 1) udostępnianiu wszelkich ksiąg, dokumentów i innych nośników informacji związanych z zakresem kontroli, które są przechowywane u płatnika oraz u osób trzecich w związku z powierzeniem tym osobom niektórych czynności na podstawie odrębnych umów; 2) udostępnianiu do oględzin składników majątku, których badanie wchodzi w zakres kontroli, jeżeli zalegają z opłatą należności z tytułu składek; 3) sporządzaniu i wydawaniu kopii dokumentów związanych z zakresem kontroli i określonych przez inspektora kontroli Zakładu; 4) zapewnianiu niezbędnych warunków do przeprowadzenia czynności kontrolnych, w tym udostępnianiu środków łączności, z wyjątkiem środków transportowych, oraz innych niezbędnych środków technicznych do wykonania czynności kontrolnych, którymi dysponuje płatnik; 5) udzielaniu wyjaśnień kontrolującemu; 6) przedstawianiu tłumaczeń na język polski sporządzonej w języku obcym dokumentacji finansowo-księgowej i osobowej przedłożonej przez płatnika składek. W sprawach objętych zakresem kontroli podmiot kontrolowany ma obowiązek, w wyznaczonym terminie, dostarczyć także inspektorowi kontroli Zakładu żądane dokumenty. W związku z tak ukształtowanymi ustawowo obowiązkami kontrolowanego (płatnika składek) NSA stwierdził, że postanowienie o kontynuowaniu kontroli sprawia, że wymienione obowiązki aktualizują się w odniesieniu do konkretnej kontroli, której podjęcie i prowadzenie zostało zakwestionowane. W konsekwencji w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji błędnie uznał, że zaskarżone postanowienie nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Postanowienie to charakteryzuje się bowiem wszystkimi cechami właściwymi dla aktów, o których w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Nie ma ono charakteru decyzji lub postanowienia podjętych w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, zostało podjęte w sprawie indywidualnej, natomiast ma charakter publicznoprawny oraz dotyczy obowiązków skarżącej wynikających z przepisów prawa. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęcie, że postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych podlega ocenie zgodności z prawem w postępowaniu sądowoadministracyjnym, uczyni ochronę przedsiębiorcy, przewidzianą art. 84c u.s.d.g., pełną i realną. Rozpatrując sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do treści art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) sąd któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny związany jest zatem wykładnią prawa zawartą w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2012 r., sygn. akt II GSK 1808/12. Oznacza to, iż skargę złożoną w przedmiotowej sprawie uznać należy za prawnie dopuszczalną co w konsekwencji prowadzi do konieczności rozpoznania i oceny zarzutów w niej podniesionych. W tym miejscu przypomnieć należy że skarżąca spółka zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu Prezesa ZUS: 1. naruszenie prawa materialnego tj. - art. 83 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej poprzez przyjęcie, że czas kontroli w danym roku kalendarzowym nie został przekroczony; - art. 83a ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej poprzez bezpodstawne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie organ kontroli zastosował instytucje przerwy w kontroli; - art. 83a ust. 3 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej poprzez nie wpisanie do książki kontroli uzasadnienia czasu trwania przerwy; 2. naruszenie prawa proceduralnego tj. art. 6 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez naruszenie zasady, z której wynika, iż organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa; 3. z ostrożności procesowej naruszenie prawa materialnego tj. art. 84c pkt 10 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. W ocenie sądu żaden z powyższych zarzutów nie jest trafny. Na wstępie podkreślić jednak należy, że stosownie do art. 77 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. nr 220 z 2010 r., poz. 1447 tekst. jedn.) kontrola działalności gospodarczej przedsiębiorców przeprowadzana jest na zasadach określonych w tejże ustawie, chyba że zasady i tryb kontroli wynikają z bezpośrednio stosowanych przepisów powszechnie obowiązującego prawa wspólnotowego albo z ratyfikowanych umów międzynarodowych (ust.1). Co nie mniej istotne w zakresie nieuregulowanym w przywołanej ustawie stosuje się przepisy ustaw szczególnych (ust. 2). Te przepisy szczególne które znajdują zastosowanie w przedmiotowej sprawie ze względu na przedmiot kontroli oraz podmiot który został poddany kontroli to przepisy art. 86-97 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. nr 205 z 2009 r., poz. 1585 tekst jedn.), oraz przepisy Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu przeprowadzania kontroli płatników składek (Dz. U. nr 164 z 1998 r., poz 1165). Skarżący podnosi iż jego zdaniem organ kontroli dopuścił się naruszenia art. 83 ust. 1 pkt 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej albowiem przekroczył limit czasowy określony w tym przepisie. W związku z tym zarzutem podnieść należy, iż ww. przepis stanowi że czas trwania wszystkich kontroli organu u przedsiębiorcy w jednym roku kalendarzowym nie może przekraczać w odniesieniu do małych przedsiębiorstw (a więc takich jak skarżąca spółka) 18 dni roboczych. Nie można jednak uznać, iż kontrola trwa także wówczas gdy kontrolowany skutecznie ją uniemożliwia. Taki stan rzeczy ma miejsce m.in. wtedy kiedy kontrolowany odmawia okazania żądanych dokumentów. Analiza akt sprawy uzasadnia stwierdzenie, iż taki stan rzeczy miał miejsce w sprawie niniejszej. Organ podnosi przecież, że skarżąca odmówiła okazania inspektorowi kontroli umów o dzieło z lat 2007-2009. Mało tego okoliczność ta została stosownymi dokumentami wykazana. Nie może więc budzić wątpliwości, że skarżąca nie zastosowała się do obowiązku wynikającego z art. 88 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Przepis ten nakłada bowiem na płatników składek obowiązek udostępniania wszelkich ksiąg, dokumentów i innych nośników informacji związanych z zakresem kontroli (...). Zachowanie wspólników spółki było więc okolicznością przewidzianą w art. 98 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy. Przywoływany przepis stanowi że ten kto jako płatnik składek albo osoba obowiązana do działania w imieniu płatnika udaremnia lub utrudnia przeprowadzenie kontroli podlega karze grzywny do 5000 zł. Z akt sprawy wynika, że w dniu 14 stycznia 2011 r. skierowane zostały do Sądu Rejonowego w P. wnioski o ukaranie wspólników spółki na podstawie ww. przepisu. Konsekwencją powyższego było uznanie winy oraz ukaranie wspólników karami .... w wysokości ... co potwierdzają wyroki Sądu Rejonowego w P. z dnia ... lutego 2011 r. Co istotne apelacje wniesione przez wspólników spółki nie doprowadziły do ich oczyszczenia z postawionych zarzutów. Sąd II instancji utrzymał bowiem w mocy wyrok wydany w sprawie W. M., natomiast w przypadku A. K. wyrok sądu I instancji został zmieniony w ten sposób że odstąpiono od wymierzenia kary ww. Ten ostatni wyrok wskazuje jednak na uznanie winy także i tego wspólnika. Zdaniem sądu w niniejszej sprawie nie doszło również do naruszenia art. 83a ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Przepis ten stanowi że organ kontroli może po pisemnym zawiadomieniu przedsiębiorcy przerwać kontrolę na czas niezbędny do przeprowadzenia badań próbki produktu lub próbki kontrolnej, jeżeli jedyną czynnością kontrolną po otrzymaniu badania próbki będzie sporządzenie protokołu kontroli. Naruszenie powyższego przepisu nie było możliwe chociażby dlatego, że w trakcie kontroli nie uznano za konieczne przeprowadzenie jakichkolwiek badań próbek o których wyżej mowa. Bezzasadny jest także zarzut naruszenia art. 83a ust. 3 ww. ustawy. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie czasu trwania przerwy w kontroli, organ kontroli obowiązany jest wpisać do książki kontroli przedsiębiorcy. Jeśli jednak dokonanie takiego wpisu uniemożliwia kontrolowany to trudno uznać, iż doszło do naruszenia cytowanego przepisu z winy kontrolującego. Z notatki służbowej sporządzonej przez inspektora kontroli w dniu ... listopada 2011 r. wynika, iż taka właśnie sytuacja zaistniała w sprawie niniejszej. Bezpodstawny jest również zarzut naruszenia przez organ art. 84c pkt 10 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Przepis ten stanowi, że na postanowienie o rozpatrzeniu sprzeciwu przedsiębiorcy przysługuje zażalenie w terminie 3 dni od dnia otrzymania postanowienia. Natomiast rozstrzygnięcie zażalenia następuje w drodze postanowienia nie później niż w terminie 7 dni od dnia jego wniesienia. Termin wynikający w powyższego przepisu został mimo wątpliwości skarżącej zachowany albowiem jej zażalenie z dnia 1 grudnia 2011 r. wpłynęło w dniu 5 grudnia 2011 r., natomiast zaskarżone postanowienie Prezesa ZUS nadano w urzędzie pocztowym w dniu 12 grudnia 2011 r. Nie budzi wątpliwości sądu także podnoszona w uzasadnieniu skargi kwestia umocowania Głównego Inspektora Kontroli Zakładu do reprezentowania Prezesa ZUS. Otóż tenże inspektor (I. K.) posiadał stosowne upoważnienie wynikające z pełnomocnictwa z dnia 7 lipca 2009 r. (nr ...). Mając powyższe na względzie sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 ppsa.