II OSK 183/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędzia del. WSA Mirosława Pindelska Protokolant asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej F.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 czerwca 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 436/12 w sprawie ze skargi F.M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2011 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz F.M. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 26 czerwca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 436/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę F.M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2011 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania F.M., utrzymał w mocy decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2011 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] grudnia 2008 r. nakazującej L. i Z. R. zaniechanie dalszych robót budowlanych dot. wycięcia i montażu okien połaciowych w dachu budynku mieszkalnego na dz. nr [...], przy ul. [...] w Z. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że decyzją z dnia [...] października 2011 r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności opisanej wyżej decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu wojewódzkiego, że ww. decyzja nie jest obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Następnie przedstawił zasady obowiązujące w postępowaniu nieważnościowym i powołując się na orzecznictwo wyjaśnił pojęcie rażącego naruszenia prawa. Organ podniósł, że roboty budowlane, z wyjątkiem okien w dachu od podwórza, wykonywano na podstawie i zgodnie z dokonanymi zgłoszeniami oraz pozwoleniem na budowę, udzielonym decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. Nadto stwierdził, że taka sytuacja wyklucza podjęcie działań w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z przepisami. Według organu roboty budowlane polegające na wycięciu i montażu okien połaciowych stanowiły przebudowę (art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane) oraz jako niewymienione wśród robót wymagających zgłoszenia, zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, wymagały pozwolenia na budowę. Wobec tego, że inwestor nie dokonał zgłoszenia, ani nie uzyskał pozwolenia na budowę zastosowanie miały przepisy art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. Dalej organ wskazał, że prawidłowość wykonanych robót zweryfikowano w opinii technicznej z września 2008 r. inż. bud. A.B., posiadającego odpowiednie uprawnienia budowlane. Inwestycję zaakceptował również Wielkopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków (pismo z dnia 29 lipca 2008 r.). Roboty nie naruszają również przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (pismo UG Z. z dnia 2 września 2008 r.). W tej sytuacji nakazanie zaniechania dalszych robót budowlanych na mocy art. 51 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy organ uznał za nienaruszające rażąco prawa. Podkreślił, powołując się na orzecznictwo, że użyty w tym przepisie zwrot "nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych" dotyczy ewentualnego wykonywania robót budowlanych w przyszłości. Natomiast zastosowanie najbardziej restrykcyjnego środka, tj. rozbiórki powinno mieć miejsce tylko wtedy, jeżeli ze względów technicznych nie ma możliwość doprowadzenia robót do stanu zgodnego prawem. Organ podał, że z akt sprawy wynika, iż sporne okna leżą w odległości większej niż 4 m od granicy sąsiednich działek, czyli zgodnej z § 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), z którego wynika, iż budynki na działce sytuuje się od granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości nie mniejszej niż 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, a także w przypadku lokalizacji otworów okiennych umieszczonych w połaci dachowej. Zgodnie z ust. 2 § 12 omawianego rozporządzenia, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, odległość od granicy, o której mowa w § 12 ust. 1 pkt 1, należało mierzyć w poziomie od najbliższej krawędzi zewnętrznej otworu drzwiowego lub okiennego ściany lub w połaci dachowej budynku zwróconej w stronę tej granicy lub od najbliższej krawędzi otworu okiennego umieszczonego w dachu. Nadto organ stwierdził, że okna zamontowano w połaci dachu prostopadłej do granicy z działką skarżącego, nie chodziło zatem o otwór okienny zwrócony w stronę granicy. W tym stanie rzeczy organ uznał, że nakazując zaniechanie dalszych robót budowlanych organ w ogóle nie naruszył przepisów, a tym bardziej w stopniu rażącym. Powtórzył, że zgodnie linią orzecznictwa nie można jako rażąco naruszającego prawo traktować rozstrzygnięcia wynikającego z odmiennej interpretacji przepisu, nawet jeżeli później zostanie ono uznane za nieprawidłowe. Nie można bowiem "podciągać" wypadków zwykłego naruszenia prawa pod naruszenie kwalifikowane, ani - tym bardziej - uznawać za naruszające prawo w sytuacji, w której nie jest wyjaśnione, czy do naruszenia prawa w ogóle doszło. Reasumując organ stwierdził, że kwestionowana decyzja nie jest również obarczona pozostałymi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 K.p.a. Odnosząc się do zarzutów odwołania wskazano, że kwestia naruszenia własności skarżącego może rodzić roszczenia o charakterze cywilnoprawnym, dochodzone w postępowaniu przed sądami powszechnymi. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł F.M. zarzucając mu naruszenie prawa procesowego, w szczególności art. 7 K.p.a. oraz prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Jednocześnie wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji. W uzasadnieniu skargi zawarł rozbudowaną argumentację na poparcie swoich twierdzeń. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że zgodnie z wnioskiem skarżącego z dnia 29 czerwca 2011 r. organy zobowiązane były do dokonania kontroli decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] grudnia 2008 r. Decyzja ta została wydana w ramach postępowania nadzorczego, którego przedmiotem - co wymaga szczególnego podkreślenia w świetle zarzutów skargi - było wykonanie otworów okiennych w dachu spornego budynku. Ze względu na zakres przedmiotowy tej decyzji, nie mogły być objęte oceną organów, ani Sądu w niniejszej sprawie, zarzuty dotyczące wysunięcia dachu o ok. 30 cm nad działkę skarżącego, błędnego zakwalifikowania jako remontu robót budowlanych dotyczących wykonania ocieplenia połaci dachowej, wykonania podbitki kartonowej, czy zmiany przeznaczenia poddasza na pomieszczenie mieszkalne, jak również niewniesienia sprzeciwu przez Starostę Średzkiego w 2007 r. po rozpatrzeniu takiego zgłoszenia. Nie jest przy tym zasadny zarzut, że organy w ogóle nie odniosły się do kwestii wysunięcia dachu poza granice nieruchomości, skoro organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśnił, że naruszenie własności skarżącego może rodzić roszczenia o charakterze cywilnoprawnym, a zatem może być egzekwowane w postępowaniu przed sądem powszechnym. Podobnie - wbrew zarzutom skargi - z uzasadnienia zaskarżonej decyzji jednoznacznie wynika, iż wykonanie okien połaciowych od podwórza nastąpiło w warunkach samowoli budowlanej. Wskazując na wykonanie jednego okna w 2007 r. organ odwoławczy podał jedynie, że inwestor wykonał je podczas - a nie w ramach - robót budowlanych prowadzonych w zakresie zgłoszonej w organie wymiany pokrycia dachowego (dot. zdjęcia eternitu i położenia blachodachówki – zgłoszenie z dnia 27 kwietnia 2007 r. nr [...]). Stanowisko organu potwierdza również treść protokołu z oględzin przeprowadzonych dnia 4 lipca 2008 r. i dnia 20 sierpnia 2008 r., na którą powołał się organ w zaskarżonej decyzji. W konsekwencji niezrozumiały jest również zarzut - że zarówno organ wojewódzki, jak i organ odwoławczy nie miały prawa traktować powyższych prac - w tym dotyczących okien połaciowych - jako remontu, lecz powinny dojść do wniosku, że pod pretekstem prac remontowych zostały one zrealizowane w warunkach samowoli budowlanej "wykonawczej", o której mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, a więc jako inny niż określony w art. 48 ust. 1 i art. 49b ust. 1 tej ustawy przypadek prowadzenia robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę - skoro takie właśnie stanowisko zostało przestawione przez organy w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu, jak słusznie wyjaśnił Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego oceniając prawidłowość trybu zastosowanego w postępowaniu zwyczajnym, samowolne wykonanie otworów okiennych w połaci dachu polega na wykonaniu robót budowlanych stanowiących przebudowę, o której mowa w art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane. Zaś w związku z tym, że przebudowa nie jest budową, to nie miał zastosowania w postępowaniu zwyczajnym art. 48 i 49b ustawy Prawo budowlane, choć na wykonanie okien połaciowych inwestorzy winni byli uzyskać pozwolenie na budowę. W takiej sytuacji prawidłowo Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. do legalizacji wykonanych robót budowlanych zastosował tryb o którym mowa w art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane, a organ pierwszej instancji w niniejszej sprawie zasadnie sprecyzował, że chodziło o przypadek wymieniony w art. 50 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Zgodnie bowiem z art. 50 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. W konsekwencji do zakończenia postępowania naprawczego mógł mieć zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 51 ust. 7 tej ustawy, skoro roboty budowlane zostały już zrealizowane. Jak słusznie zauważył organ wojewódzki stanowisko sądów administracyjnych odnośnie zakończenia postępowania naprawczego w omawianym przypadku nie jest jednolite, bowiem prezentuje się co najmniej trzy poglądy: bądź to wydanie decyzji umarzającej postępowanie, bądź odmawiającej nałożenia obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, jak też decyzji nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych. W związku z powyższym zakończenie postępowania legalizacyjnego przez organ powiatowy poprzez wydanie decyzji nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych na postawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane nie mogło być ocenione jako wadliwe, a tym bardziej jako rażąco naruszające prawo. Wobec przedstawionej argumentacji, w ocenie Sądu, nie mógł mieć zastosowania w postępowaniu zwyczajnym tryb określony w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, jak tego domagał się skarżący, skoro organ powiatowy dysponował materiałem dowodowym wystarczającym do dokonania oceny prawidłowości wykonanych okien dachowych. W aktach sprawy znajduje się bowiem oprócz zaświadczenia Wójta Gminy Zaniemyśl o zgodności ww. robót z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu z dnia [...] września 2008 r. oraz oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, opinia techniczna z dnia 17 września 2008 r. sporządzona przez inż. bud. A.B. potwierdzająca, że roboty wykonano zgodnie ze sztuką budowlaną oraz zgoda Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 29 lipca 2008 r. Dalej Sąd zaznaczył, że w postępowaniu zwyczajnym organ powiatowy wszczął i prowadził postępowanie nadzorcze odnośnie wszystkich okien połaciowych w dachu spornego budynku (zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia 8 sierpnia 2008 r.) przyjmując, że okna usytuowane od frontu wykonano na podstawie decyzji Starosty Średzkiego z dnia [...] lipca 2007 r. udzielającej pozwolenia na przebudowę elewacji frontowej spornego budynku. Stanowisko to podzieliły organy orzekające w niniejszej sprawie, pomimo że z akt sprawy nie wynika jednoznacznie, czy projekt zatwierdzony decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. obejmował także okna dachowe od strony frontowej. Tym niemniej uchybienie to, nawet przy ustaleniu, że również okna od frontu powstały samowolnie - w świetle przedstawionej wyżej argumentacji - nie miało wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Sąd miał również na uwadze, że w dacie wydania badanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji kwestie odległości otworów okiennych i drzwiowych regulował § 12 ust. 1 pkt 1 warunków technicznych dopuszczający sytuowanie budynków na działce budowlanej zwróconych w stronę granicy z działką sąsiednią budowlaną w odległości nie mniejszej niż 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, a także w przypadku lokalizacji otworów okiennych umieszczonych w połaci dachowej. Ustęp 2 § 12 ww. rozporządzenia określał sposób mierzenia odległości od granicy, o której mowa w § 12 ust. 1 pkt 1, wskazując, że odległość tę należy mierzyć w poziomie od najbliższej krawędzi zewnętrznej otworu drzwiowego lub okiennego ściany lub w połaci dachowej budynku zwróconej w stronę tej granicy lub od najbliższej krawędzi otworu okiennego umieszczonego w dachu. Przepis ten - w ocenie Sądu - nie był przepisem jednoznacznym w zestawieniu z brzmieniem pkt 1 ust. 1 § 12 warunków technicznych, o czym świadczy nie tylko stanowisko organów przedstawione w niniejszej sprawie, ale również wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 2010 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 1373/09. W orzeczeniu tym dokonano bowiem wykładni powołanego przepisu i dopiero na jej podstawie przyjęto, że fragment § 12 ust. 2 ww. rozporządzenia obejmujący zwrot: "...lub od najbliższej krawędzi otworu okiennego umieszczonego w dachu" nie określa alternatywnej, ani "konkurencyjnej" metody mierzenia odległości, lecz wymóg odmienny niż sytuacja określona w początkowym jego fragmencie, ponieważ metody te mają znaleźć zastosowanie do odmiennych sytuacji. Pierwsza, gdy otwory drzwiowe lub okienne w budowanym lub modernizowanym obiekcie mają się znaleźć w ścianie lub w połaci dachowej, zwróconych w stronę granicy z nieruchomością sąsiednią. Druga, gdy otwory okienne mają się znaleźć w dachu, bez względu na jego geometrię. Nieoczywistość przytoczonego przepisu wyłączała zatem uznanie usytuowania okien połaciowych w spornym budynku w odległości 1,70 m (front) i 1, 50 (podwórze) od granicy z działką skarżącego za rażące naruszenie ww. przepisu rozporządzenia, bowiem jak wskazano już na wstępie, w sytuacji gdy brzmienie przepisu nasuwa jakiekolwiek wątpliwości interpretacyjne, bądź jego wykładnia jest kształtowana przez orzecznictwo sądowe, nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Taka wada, zdaniem Sądu, nie może być uznana za wadę "rażącą" również z tego względu, że w przedstawionych okolicznościach sprawy zakończonej weryfikowaną decyzją, nie koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji. Odnosząc się na koniec do zarzutu naruszenia art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 127) zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a." wobec zignorowania przez organy oceny prawnej wyrażonej w ww. wyroku z dnia 8 września 2010 r. wyjaśniono, że wyrok ów zapadł w konsekwencji rozpatrzenia skargi kasacyjnej skarżącego złożonej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 14 maja 2009 r. (II SA/Po 1064/08) kontrolującego decyzję z dnia Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2008 r. wydaną w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego (z odwołania skarżącego od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. dnia [...] sierpnia 2008 r.), a zatem w innej sprawie. Następnie zaznaczono, iż w postępowaniu nieważnościowym obowiązkiem organów było zbadanie decyzji pod kątem występowania wad kwalifikowanych w dacie jej wydania tj. na dzień [...] grudnia 2008 r. W tym stanie rzeczy Sąd pierwszej instancji oddalił wniesioną skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł F.M. zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o orzeczenie o kosztach postępowania, z uwzględnieniem aktualnych kosztów, które należy ponieść, by stawić się na rozprawie przed NSA, zważywszy, że zarówno strona jak i jej pełnomocnik muszą przybyć na rozprawę z P. Zakwestionowanemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1/ art. 1 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną ich interpretację, 2/ art. 4 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędne zastosowanie polegające na niczym nieuzasadnionej odmowie jego zastosowania, 3/ art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane przez błędne jego zastosowanie polegające na niczym nieuzasadnionej odmowie jego zastosowania, 4/ art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane przez niewłaściwego jego zastosowanie, oraz 5/ art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne jego zastosowanie polegające na niczym nieuzasadnionej odmowie jego zastosowania; oraz naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1/ art. 141 § 1 pkt 4 P.p.s.a. poprzez zaniechanie ustalenia stanu faktycznego sprawy z uwzględnieniem okoliczności utrwalonych w aktach sprawy, a tym samym: 2/ art. 133 § 1 zd. 1 P.p.s.a. poprzez zaniechanie obowiązku orzekania na podstawie akt sprawy, 3/ art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez zaniechanie obowiązku rozstrzygania w granicach danej sprawy, 4/ art. 153 P.p.s.a. przez zignorowanie ocen prawnych wyrażonych w wyroku NSA z dnia 8 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1373/09. Argumentując zarzut naruszenia art. 1 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane skarżący podniósł, iż skoro przeprowadzona przebudowa poddasza na nieruchomości sąsiedniej dokonana została w warunkach samowoli budowlanej i skutkowała naruszeniem uprawnień właścicielskich, to drogą likwidacji naruszenia tych uprawnień jest tryb z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez nakazanie doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Nadto, w ocenie skarżącego, inwestorzy naruszyli zasadę wynikającą z art. 4 ustawy Prawo budowlane, albowiem dokonując przebudowy poddasza wysunęli jego konstrukcję i poszycie poza granice swojej nieruchomości i wtargnęli w przestrzeń nad nieruchomością skarżącego. Powyższe zostało dokonane za aprobatą organów administracji. Zaś odsyłanie skarżącego na drogę postępowania cywilnego w celu dochodzenia naruszonego prawa własności stanowi o obrazie art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane. W ocenie skarżącego wydanie decyzji nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych, a także traktowanie jej za odpowiadającą prawu, w sytuacji gdy wykonane wcześniej roboty były przeprowadzone w warunkach samowoli budowlanej, stanowiło naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Bowiem nakazanie zaniechania dalszych robót oznacza akceptację zaistniałego stanu rzeczy, a prawo budowlane nie pozwala na akceptację samowoli budowlanej o charakterze materialnym ani bezprawnego naruszenia praw osób trzecich, lecz nakazuje likwidację takich skutków. Skarżący wskazał także, że skoro roboty budowlane zostały już wykonane z naruszeniem prawa, to w świetle art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nie można nakazać ich zaniechania, lecz należy nakazać wykonanie takich czynności, które pozwolą na doprowadzenie tych robót do stanu zgodnego z prawem. I decyzję o takiej treści winien wydać Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. A skoro tego nie uczynił, to powyższego nie można traktować jako działania organu władzy publicznej w praworządnym państwie. W ocenie skarżącego przepis art. 141 § 1 pkt 4 P.p.s.a. został przez Sąd naruszony, albowiem ustalając stan faktyczny sprawy Sąd ten pominął treść decyzji Wójta Gminy Zaniemyśl o warunkach zabudowy dotyczącej zezwolenia na przebudowę elewacji frontowej polegającej na powiększeniu dwóch otworów okiennych, w tym na zmianie jednego otworu na drzwiowy. Ponadto w sprawie sporny nie jest budynek, a jego dach przebudowany bez pozwolenia na budowę i z naruszeniem interesu prawnego skarżącego. Nadto zdaniem skarżącego Sąd naruszył przepis art. 133 § 1 zd. 1 P.p.s.a., albowiem z jednej strony ustalenia dokonane przez Sąd wychodzą poza akta sprawy, a z drugiej nie uwzględniają treści akt sprawy. Zarzut dotyczy twierdzenia, że okna usytuowane od frontu zostały wykonane na podstawie decyzji Starosty Średzkiego z dnia [...] lipca 2007 r. W ocenie skarżącego z akt sprawy nic takiego nie wynika. Wprost przeciwnie wynika z nich, że inwestorzy dokonali zgłoszenia remontu poddasza i w jego ramach dokonali jego przebudowy oraz że pozwolenie na budowę otrzymali wyłącznie na zmianę elewacji frontowej polegającej na powiększeniu dwóch otworów okiennych. Dalej wskazano, że Sąd naruszył przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. odmawiając skarżącemu ochrony prawnej i odsyłając go na drogę postępowania przed sądem powszechnym. W ocenie skarżącego Sąd naruszył przepis art. 153 P.p.s.a., albowiem ocena prawna istotna dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy zawarta jest w wyroku NSA z dnia 8 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1373/08, zaś Sąd stwierdził, że wyrok ten dotyczył innej sprawy. Jednakże, zdaniem skarżącego, zarówno przywołany wyrok NSA jak i zaskarżony wyrok dotyczą w sensie materialnym tej samej sprawy i z tego względu oceny i wskazania wyrażone w tym wyroku były dla Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wiążące. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia enumeratywnie wymienionych w § 2 tego przepisu przesłanek nieważności, zatem przedmiotową skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna, w okolicznościach przedmiotowej sprawy, zasługiwała na uwzględnienie, a to z poniższych względów. Przystępując do wyjaśnienia przesłanek uwzględnienia skargi kasacyjnej podnieść należy, iż uzasadniony jest zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, a to art. 134 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a., jak też zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 51 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Dokonując kontroli legalności zaskarżonego aktu Sąd pierwszej instancji winien mieć na uwadze, że – stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. – Sąd ten rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że Sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Z tych też przyczyn Sąd obciąża powinność wykazania, iż przeprowadził w sposób pełny i wnikliwy kontrolę legalności zaskarżonej decyzji. Z powyższych względów szczególne znaczenie przypisuje się uzasadnieniu wyroku, które winno odpowiadać wymogom art. 141 § 4 P.p.s.a., albowiem to ono stanowi odzwierciedlenie dokonania przez sąd administracyjny oceny zgodności z prawem rozstrzygnięcia organu administracji publicznej. Treść uzasadnienia wyroku winna potwierdzać proces badania przez sąd legalności zaskarżonego do sądu rozstrzygnięcia organu. Wbrew powyższemu obowiązkowi uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia tych wymogów. Sąd pierwszej instancji zgodził się w istocie z poglądem organu odwoławczego powtarzając niemal w całości argumentację organu, iż w rozpoznawanej sprawie prowadzonej w trybie postępowania nieważnościowego decyzja organu nadzoru budowlanego z dnia [...] grudnia 2008 r. nakazująca inwestorom L. i Z.R., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, zaniechanie dalszych robót budowlanych dotyczących samowolnego wycięcia i montażu okien połaciowych w dachu ich budynku mieszkalnego, kończy postępowanie legalizacyjne i jako taka nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Nie podzielono jednak w motywach zaskarżonego wyroku stanowiska organów nadzoru budowlanego o zachowaniu odległości większej niż 4 m przedmiotowych okien połaciowych od granicy sąsiednich działek, co wykluczyło zdaniem organu zaistnienie naruszenia § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Sąd pierwszej instancji kwestionując to stanowisko w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy podkreślił, iż usytuowanie okien połaciowych narusza uregulowania ww. § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., gdyż przepis ten w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] grudnia 2008 r. przewidywał zachowanie odległości 4 m od granicy działki, zaś okna połaciowe umieszczono w dachu w odległości 1,70 m (front) i 1,50 m (podwórze) – patrz str. 10 uzasadnienia. Mimo zakwestionowania podstawowego ustalenia organu, które przecież legło u podstaw wydania decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, a które to zostało następnie powtórzone w postępowaniu nieważnościowym, Sąd pierwszej instancji nie dokonał oceny prawidłowości zastosowania w tej sprawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, w ramach art. 156 § 1 K.p.a., mając na uwadze ten fakt, a jedynie przyjął tezę, iż norma wskazanego § 12 rozporządzenia wymagała dokonania interpretacji, a to wyklucza stwierdzenie nieważności wskazywanej decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r. Stanowiska tego nie można podzielić. Niewątpliwie zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia w tej sprawie ma to czy była podstawa do wydania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r. o zaniechaniu dalszych robót budowlanych w niespornym stanie faktycznym i czy decyzja taka dotknięta jest wadą kwalifikowaną (art. 156 § 1 K.p.a.). Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że decyzja ta była konsekwencją rozstrzygnięcia Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2008 r. stwierdzającego nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2008 r. nakazującej inwestorom, którzy wycięli i zamontowali okna połaciowe w dachu budynku mieszkalnego, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, wykonanie w wyznaczonym terminie określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych samowolnie prac do stanu zgodnego z prawem. Pomijając ocenę prawidłowości stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2008 r., to w ramach tego postępowania ustalono, iż w odniesieniu do 7 (siedmiu) okien wykonanych w połaci dachu budynku mieszkalnego położonego na działce nr [...] w Z. przy ul. [...], trzy okna połaciowe od strony frontowej budynku wykonano w sierpniu 2007 r. w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lipca 2007 r., natomiast z czterech okien połaciowych od strony podwórza tylko jedno powstało w czerwcu 2007 r. na podstawie zgłoszenia, a pozostałe trzy okna połaciowe zostały wykonane pod koniec maja 2008 r. podczas wykonywania prac remontowych. Tym samym uznano, że skoro na wykonanie otworów okiennych w połaci dachu wymagane było pozwolenie na budowę, a inwestorzy takim nie dysponowali, to okna połaciowe wykonane od podwórza zrealizowano w warunkach samowoli budowlanej. Prace budowlane związane z przedmiotowymi oknami połaciowymi zostały wykonane w całości w 2008 r. (opinia techniczna wykonanych robót budowlanych złożona we wrześniu 2008 r.). Takie ustalenia przyjęto również w niniejszej sprawie, odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r. o zaniechaniu dalszych robót budowlanych, wydanej w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, co wyraźnie wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku - str. 7-8). Dlatego też w tej sprawie wdrożono postępowanie naprawcze, a zakończyło się ono, w ocenie organu, po wykonaniu zgodnie z prawem (w tym zgodnie z § 12 rozporządzenia w sprawę warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie) wszelkich prac związanych z montażem spornych okien połaciowych, wydaniem decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r. w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Norma art. 51 ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy stanowi, że przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Z zastosowaniem tego przepisu (art. 51 ust. 1 pkt 1 in principio) mamy do czynienia wówczas, jeżeli w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego okaże się, że nastąpiło nie dające się usunąć naruszenie prawa. Wówczas właściwy organ jest obowiązany wydać zgodnie z tym przepisem nakaz zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Ponadto nakaz zaniechania dalszych robót budowlanych, jaki zastosowano w decyzji będącej przedmiotem postępowania nieważnościowego, przede wszystkim może dotyczyć określonych sytuacji na początku procesu inwestycyjnego. Tylko wówczas w sytuacji kiedy nie ma jeszcze zrealizowanej inwestycji, a roboty budowlane zostały już rozpoczęte, zaniechanie dalszych robót budowlanych będzie uzasadnione prawnie. Nakaz ten, wbrew stanowisku organów nadzoru budowlanego wyrażonego w tej sprawie, a potwierdzonego zaskarżonym wyrokiem, nie znajduje zastosowania do robót zakończonych, co przecież miało miejsce w niniejszej sprawie, a już na pewno nie może być wyrazem zalegalizowania samowoli budowlanej. Pogląd powyższy jest utrwalony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, co potwierdza wyrok NSA z dnia 7 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 1877/11, publ. w zbiorze LEX nr 1358441, gdzie stwierdzono, że decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, nakazujące zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, wydaje właściwy organ nadzoru budowlanego w sytuacjach, gdy nie ma możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonywanych bądź już wykonanych robót budowlanych, o czym mowa w pkt 2 i 3 ust. 1 art. 51 ustawy Prawo budowlane. Innymi słowy, gdy brak jest technicznej i prawnej możliwości doprowadzenia danego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem w drodze decyzji, o których mowa w pkt 2 i 3 ust. 1 art. 51 ustawy Prawo budowlane. Taką możliwość doprowadzenia wykonanych robót, w wyżej oznaczonym zakresie, do stanu zgodnego z prawem w tej sprawie podjęto wydając decyzję z dnia [...] sierpnia 2008 r. w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Jednakże decyzja ta została wyeliminowana z obrotu prawnego powołanym wyżej rozstrzygnięciem Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2008 r. o stwierdzeniu jej nieważności. Prawidłowość tej decyzji pozostaje poza zakresem badania legalności w niniejszym postępowaniu. Natomiast podjęta decyzja z dnia [...] grudnia 2008 r., na podstawie art. 51 ust.1 pkt 1 in principio cytowanej ustawy, nie legalizuje samowoli budowlanej i nie załatwia sprawy samowoli. Odmiennego zastosowania wskazanego przepisu nie uzasadnia norma art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Przyjęcie zatem, w okolicznościach przedmiotowej sprawy, stanowiska organu nadzoru budowlanego za prawidłowe przez Sąd pierwszej instancji należy ocenić jako naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, co słusznie podniesiono w skardze kasacyjnej. Do wniosku tego prowadzi również stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym wyroku, kwestionujące zasadniczy pogląd organu administracji o braku naruszenia § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Sąd pierwszej instancji w sposób właściwy wskazał na takie naruszenie, choć ocenił je jako nienaruszające rażąco prawo, to jednak powoduje to, że wydanie decyzji o zaniechaniu dalszych robót budowlanych przy ujawnionym naruszeniu warunków technicznych w tym zakresie nie znajduje uzasadnienia. Brak zachowania prawidłowej odległości spornych okien połaciowych od granicy z działką sąsiednią nie pozwalał na wydanie decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Co najwyżej uzasadniało to zastosowanie konstrukcji prawnej z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, co właściwie zauważono w skardze kasacyjnej. Poza tym na marginesie zauważyć należy, że decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. nakazano zaniechanie dalszych robót budowlanych w odniesieniu do wszystkich siedmiu okien połaciowych, a więc i tych wykonanych od frontu budynku w 2007 r. na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] lipca 2007 r. Natomiast do osadzonych trzech (3) okien połaciowych od frontu budynku, jak bezsporne przyjęły to organy, wykonanych w oparciu o wydane pozwolenie na budowę (co poddane zostało w wątpliwość przez Sąd pierwszej instancji – str. 9 uzasadnienia) nie znajduje uzasadnienia prawnego podjęcie decyzji nakazującej zaniechanie robót budowlanych, która to – jak podniesiono – kończy postępowanie legalizacyjne. Powyższe rozważania nie pozwalają na przyjęcie poglądu, iż Sąd pierwszej instancji przeprowadził prawidłową kontrolę legalności zaskarżonej decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] grudnia 2008 r. Co do zasady trafnie Sąd pierwszej instancji podkreślił, iż niniejsze postępowanie prowadzone było w trybie postępowania nieważnościowego. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawiono niezbędne rozważania co do prawidłowe rozumienia instytucji stwierdzenia nieważności decyzji, które są niemalże w całości podzielane przez skład orzekający w niniejszej sprawie. Niemniej jednak Sąd pierwszej instancji rozpoznając tę sprawę podzielił pogląd organów administracji, iż istnieją rozbieżne stanowiska w orzecznictwie sądów administracyjnych odnośnie zakończenia postępowania naprawczego przed organami nadzoru budowlanego, a jednym z nich jest nakaz zaniechania dalszych robót budowlanych. Niezależnie od tego, iż Sąd pierwszej instancji nie wskazał precyzyjnie na istniejące rozbieżne stanowiska w tym zakresie powołując się na konkretne orzeczenia, to jednak wątpliwości związane z formą zakończenia postępowania naprawczego nie mogą przesądzać o niemożliwości stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, która podejmowana jest zawsze w określonym stanie faktycznym. W postępowaniu nieważnościowym ocenia się występowanie wad kwalifikowanych w odniesieniu do konkretnie oznaczonej decyzji, z uwzględnieniem stanu faktycznego w oparciu o który została ona wydana. Organ nie gromadzi nowego materiału dowodowego, który prowadziłby do nowych ustaleń. Przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu w odniesieniu do określonego stanu faktycznego sprawy w którym powstało niedające się usunąć naruszenie prawa, skutkiem czego należy zaniechać dalszych robót budowlanych. Natomiast ten stan faktyczny jaki jest w niniejszej sprawie, nie pozwalał przyjąć by wykonane prace związane z osadzeniem 7 (siedmiu) okien połaciowych, wykonanych w ramach i pozwolenia na budowę (3 okna) i bez wymaganego prawem pozwolenia (4 okna od podwórza) i do tego z naruszeniem przepisów technicznych powodowały stan w którym powstało niedające się usunąć naruszenie prawa skutkiem czego należy zaniechać dalszych robót budowlanych. Natomiast w takiej sytuacji niezbędne było wdrożenie i prowadzenie postępowania legalizacyjnego, a efektem tego postępowania nie może być przecież decyzja o zaniechaniu dalszych robót budowlanych. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że stosowanie sankcji nieważności jest ograniczone do kardynalnych naruszeń prawa. Do takiego rodzaju naruszeń prawa zalicza się naruszenie przepisów, które wyłączają dopuszczalność działania lub treść danego działania organu administracji publicznej. Do naruszenia przepisu prawa jako rażącego należy zaliczyć zatem naruszenie przepisu prawa, który wyłącza dopuszczalność podjęcia działania określonej treści – porównaj wyrok NSA z dnia 6 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2052/11, publikowany w zbiorze LEX nr 1358496. Zatem oceniając, w stanie faktycznym tej sprawy, możliwość podjęcia decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane stwierdzić należy, że norma ta nie zezwalała na orzeczenie zaniechania dalszych robót budowlanych do prac już wykonanych, a więc nakazu powstrzymania się od działań czy zrezygnowania z dalszych prac, a do tego w sytuacji kiedy zaistniało naruszenie przepisów warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie odległości od granicy z działką sąsiednią spornych okien połaciowych, co powinno skutkować wydaniem decyzji nakazującej wykonanie określonych prac mających na celu doprowadzenie tak wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Generalnie Sąd pierwszej instancji podzielając stanowisko organów nadzoru budowlanego o braku podstaw do zastosowania konstrukcji rażącego naruszenia prawa w odniesieniu do decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r. wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane powołuje się przede wszystkim na to, iż przepis ten wymaga wykładni, podobnie jak i § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., natomiast samo takie twierdzenie nie może być przesądzające, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, jako uzasadnienie do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Generalnie stwierdzić należy, że każdy przepis wymaga wykładni. Zaznaczyć trzeba, iż w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który ma być stosowany w bezpośrednim rozumieniu. Sankcja w postaci stwierdzenia nieważności decyzji nie jest zatem możliwa do zastosowania, gdy decyzja wymaga złożonego procesu wykładni i której wynik jest sporny w judykaturze (zob. glosa B. Adamiak do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2006 r., sygn. akt I FSK 439/05, opubl. OSP z 2007 r., z. 9, str. 100). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę norma art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane nie wymaga złożonego procesu wykładni, podobnie jak wskazywany przez Sąd pierwszej instancji § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., a wynik tej wykładni nie jest sporny w judykaturze. Nawet powoływanie się na pojedyncze określone orzeczenia sądów administracyjnych nie świadczy o występowaniu sporów w judykaturze. Spór występuje wówczas gdy rysują się zasadniczo rozbieżne stanowiska w zakresie interpretacji konkretnej normy prawnej wymagającej złożonego procesu wykładni. Dlatego też należało z powołaniem się na wyżej wskazane przesłanki uwzględnić podniesione w skardze kasacyjnej, a przywołane w wstępnej części tego uzasadnienia, zarzuty naruszenia prawa materialnego i procesowego. Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie, w szczególności chybiony jest zarzut naruszenia art. 153 P.p.s.a. przez zignorowanie ocen prawnych wyrażonych w wyroku NSA z dnia 8 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1373/09. Trafnie Sąd pierwszej instancji odnosząc się do tego zarzutu wskazał na jedną z podstawowych zasad obowiązujących przy orzekaniu w ramach postępowania nieważnościowego, a więc czynienia tego w oparciu o stan prawny i faktyczny z daty wydania rozstrzygnięcia objętego tym postępowaniem. W tej sprawie niniejszym postępowaniem objęto decyzję z dnia [...] grudnia 2008 r., zaś przywoływany wyrok NSA wydany został 8 września 2010 r. i dotyczył, jak prawidłowo podniesiono w motywach zaskarżonego wyroku, innego postępowania. Zatem nie można w okolicznościach rozpoznawanej sprawy uznać powyższego zarzutu naruszenia art. 153 P.p.s.a. za usprawiedliwiony. Tym samym mając na uwadze dotychczasowe rozważania, należało zaskarżony wyrok uchylić i przekazać sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, aby przeprowadził ponowną kontrolę legalności zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem uwag zamieszczonych w niniejszym uzasadnieniu. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 185 § 1 i art. 203 pkt 1 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.