II SA/Po 166/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Kwiecińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant St. sekretarz sądowy Katarzyna Sierszeńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie zasiłku celowego; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia (...) Nr (...), II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia (...) sierpnia 2011 r. znak (...) Prezydent Miasta P. (działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie) odmówił A. G. przyznania pomocy finansowej na uregulowanie zaległości czynszowych za styczeń, luty, marzec, kwiecień i maj 2011 r., w łącznej kwocie (...) zł. W podstawie prawnej decyzji organ powołał art. 2 ust. 1, art. 4, art. 8, 11 ust. 2, art. 39, art. 41 pkt 1 i 2 oraz art. 106 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej oraz art. 104 kpa. Z uzasadnienia decyzji wynika, co następuje. Rozstrzygnięcie zostało wydane w odniesieniu do wniosku zainteresowanej z dnia (...) lipca 2011 r. o przyznanie pomocy finansowej między innymi na uregulowanie zaległości czynszowych za okres od stycznia do maja 2011 r. w kwocie (...) zł, która to potrzeba została potwierdzona podczas wywiadu środowiskowego w dniu (...) lipca 2011 r. Wnioskodawca zamieszkuje sam i prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Dochód w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku wyniósł (...) zł (czerwiec 2011 r.) i stanowi go renta z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Dochód ten przekracza o (...) zł ustawowe kryterium dochodowe określone w art. 8 ust. 1 pkt 2 na kwotę (...) zł dla jednoosobowego gospodarstwa domowego. Wobec tego organ stwierdził brak podstaw do przyznania zasiłku celowego z art. 39 ustawy o pomocy społecznej, lecz z uwagi na sytuację materialną wnioskodawcy rozważył przyznanie pomocy na podstawie art. 41 pkt 1 tej ustawy. W miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku zainteresowany poniósł wydatki związane z eksploatacją mieszkania: opłacił rachunek za gaz (...) zł ((...) zł miesięcznie) oraz zakupił leki za (...) zł. Czynsz winien opłacać w wysokości (...) zł miesięcznie. Rachunek za energię w kwocie (...) zł oraz część czynszu wynosząca (...) zł zostały uregulowane przez organ (decyzja z dnia (...) czerwca 2011 r. znak (...)). Zainteresowany nie przedstawił rachunków z apteki potwierdzających wydatki na leki w czerwcu ani potwierdzenia opłaty rachunku za gaz i dopłaty do czynszu, stąd trudno jednoznacznie stwierdzić czy poniósł te wydatki. W 2011 r. zainteresowany otrzymał pomoc na opłacenie czynszu w formie specjalnych zasiłków celowych w łącznej kwocie (...) zł (po (...) zł miesięcznie kolejnymi decyzjami z dnia (...) stycznia, (...) lutego, (...) marca, (...) maja, (...) czerwca i (...) sierpnia 2011 r. Ponadto w 2011 r. otrzymał zasiłki celowe na zakup żywności: od stycznia do marca po (...) zł, od kwietnia do września po (...) zł miesięcznie oraz pomocna opłacenie rachunków za energię: w lutym i kwietniu 2011 r. po (...) zł, a w czerwcu (...) zł. Organ uznał, że z uwagi na miesięczny dochód zainteresowanego oraz wysokość udzielanej mu pomocy jest on w stanie samodzielnie regulować różnicę między wysokością czynszu a otrzymywanymi zasiłkami na czynsz. Nie ma podstaw do przyznania mu pomocy na uregulowanie zaległości czynszowych. Spełnienie oczekiwań zainteresowanego co do zaspokojenia potrzeb objętych wnioskiem spowodowałoby faktyczne przeniesienie na ośrodek pomocy społecznej ciężaru utrzymania zainteresowanego. Nadto wyjaśnił, że zainteresowany nie korzysta z dodatku mieszkaniowego z uwagi na nadmetraż zajmowanego mieszkania. Przy tym nie wykorzystał możliwości poprawy swojej sytuacji poprzez skorzystanie z pomocy skierowanych do zainteresowanego pracowników socjalnych (odmowa współpracy i niewpuszczenie pracownika socjalnego do mieszkania) w celu udzielenia mu wsparcia w sprawach mieszkaniowych i podjęcia próby zamiany mieszkania na mniejsze. Tego rodzaju postawa skarżącego świadczy o braku współdziałania przez zainteresowanego w rozwiązaniu trudnej sytuacji życiowej (art. 4 i art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej). W odwołaniu od powyższej decyzji zainteresowany podniósł, że wcześniej ustalił z pracownikami ośrodka pomocy społecznej, iż za energię elektryczną oraz czynsz będzie płacił MOPR, a on sam miał opłacać gaz, zakup leków, rachunki za telefon i środki czystości i bieżącego utrzymania, ubioru itp. Porozumienia tego organ przestał przestrzegać w styczniu 2011 r. Nie zgodził się też z przedstawieniem przez organ w uzasadnieniu decyzji jego postawy w zakresie współdziałania z ośrodkiem pomocy społecznej, sformułował szereg zarzutów osobistych pod adresem pracowników wskazanych w odwołaniu. Podkreślił, że jedynym jego dochodem jest renta w wysokości (...) zł, a jest całkowicie niezdolny do pracy zarobkowej. Ponadto podejmował próby zamiany mieszkania od 1994 r., ale właściciel mieszkania nie zgadzał się na utrzymanie dotychczasowego poziomy czynszu dla przyszłego najemcy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia (...) grudnia 2011 r. (...) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy potwierdził prawidłowość ustaleń organu I instancji w zakresie stanu faktycznego sprawy, jak i rozstrzygnięcia sprawy. Powołując się na art. 2, art. 3 i art. 4 ustawy o pomocy społecznej Kolegium podkreśliło, że orzekanie w przedmiocie zasiłków celowych następuje w warunkach uznania administracyjnego, a spełnienie kryteriów ustawowych nie powoduje automatycznie przyznania wnioskowanych świadczeń. Dlatego też konieczne jest wszechstronne rozważenie okoliczności sprawy, w tym zbadanie, czy nie zachodzą przesłanki uzasadniające odmowę udzielenia pomocy. W ocenie Kolegium zainteresowany mimo uzyskiwania stałego dochodu ma trudności z regulowaniem rachunków oraz ponoszeniem kosztów bieżącego utrzymania i z tego względu przyznano mu w 2011 r. pomoc na opłacenie czynszu za okres od stycznia do sierpnia, a nadto pomoc na zakup żywności w okresie od stycznia do września oraz pomoc na opłacenie rachunków za gaz w lutym, kwietniu i czerwcu. Zdaniem organu oznacza to, że kwota zaległości czynszowych (...) zł powstała z uwagi na niedokonanie przez zainteresowanego dopłat do czynszu, do czego był zobowiązany. Kolegium stwierdziło również, ze kwota obciążająca zainteresowanego [z tytułu dopłat do czynszu] nie była wygórowana (ok. (...) zł) i mieściła się w jego możliwościach finansowych, zwłaszcza, że równocześnie otrzymywał pomoc na inne cele (opłaty na rachunki, zakup żywności), co odciążało jego budżet domowy. Organ zwrócił także uwagę na to, że zainteresowany mógł polepszyć swoją sytuację finansową przy wykorzystaniu własnych możliwości, ale nie skorzystał z zaoferowanej mu pomocy w celu w prowadzeniu spraw mieszkaniowych zamiany mieszkania na mniejsze, jednak odmówił w tym zakresie współpracy. To zaś zgodnie z art. 11 ustawy o pomocy społecznej stanowiło wystarczająca podstawę do odmowy przyznania pomocy na wnioskowany cel. W ocenie organu zainteresowany mając możliwość polepszenia swojej sytuacji i zmniejszenia zobowiązań czynszowych, ale nie przejawia chęci podjęcia jakichkolwiek działań w tym zakresie. W tym stanie rzeczy Kolegium za organem I instancji przyjęło, że w sprawie nie występują żadne okoliczności pozwalające na uznanie sytuacji finansowej i materialnej zainteresowanego za szczególnie trudną i niemożliwą do przezwyciężenia przy wykorzystaniu własnych możliwości. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zainteresowany przedstawił argumentację wcześniej sformułowaną w odwołaniu. Skarżący podniósł, że wywiązuje się z ustaleń pomiędzy nim a MOPR i opłaca z renty rachunki za gaz, telefon, leki, środki czystości itp., natomiast MOPR miał opłacać czynsz i rachunki za energię. Zaprzeczył, iżby ośrodek pomocy społecznej kiedykolwiek opłacał jego rachunki za gaz. Ponadto podniósł, że podejmował starania o zamianę mieszkania, a MOPR nie uczynił nic, by mu w tym pomóc. Skarżący załączył również kopię odwołania z dnia (...) października 2011 r. od decyzji organu I instancji z dnia (...) października 2011 r. znak (...), wydanej w sprawie z jego wniosku z dnia 1 września 2011 r. o udzielenie pomocy na opłacanie czynszu za sierpień 2011 r. w kwocie (...) zł i na uregulowanie zaległości za okres od stycznia do lipca 2011 r. w kwocie (...) zł. Strona podniosła, że jego zadłużenie czynszowe na dzień (...) stycznia 2012 r. wzrosło do kwoty ponad (...) tys. zł przez celowe działanie MOPR. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. W ocenie organu nie można uznać, że skarżący podejmuje we własnym zakresie działania zmierzające do zamiany mieszkania, skoro jedynym dokumentem potwierdzającym tę okoliczność jest list właściciela zajmowanego prze niego lokalu, datowany na dzień (...) grudnia 1998 r., w którym wyrażono zgodę na zamianę mieszkania, jednakże z zastrzeżeniem, ze nowi lokatorzy nie będą mogli korzystać uprzywilejowania w postaci czynszu na poziomie czynszu regulowanego. Kolegium podniosło, że wzięło również pod uwagę przyznanie zainteresowanemu we wnioskowanym pomocy na opłacanie bieżącego czynszu w kwocie (...) zł. Ponadto zwróciło uwagę na oczywistą omyłkę w określeniu wysokości dochodu skarżącego z tytułu renty ((...) zł zamiast (...) zł), jak również w stwierdzeniu, że w lutym, kwietniu i czerwcu uzyskał pomoc na opłacanie rachunków za gaz, podczas gdy we wskazanych miesiącach zainteresowanemu została przyznana pomoc w formie zasiłków na uregulowanie rachunków za energię elektryczną. Zdaniem organu wskazane omyłki pozostają bez znaczenia dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Na rozprawie w dniu (...) czerwca 2012 r. skarżący wyjaśnił, że z uwagi na stan zdrowia i niską rentę nie jest w stanie opłacić czynszu i kosztów utrzymania, co jest organowi dobrze wiadome. Uzgodnienia ustne z pracownikami MOPR z końca 2010 r. obejmowały zobowiązanie MOPR, że będzie opłacał czynsz, a skarżący będzie pokrywał zakup leków i, gazu, żywności i środków czystości. Za część 2011 r. otrzymał zasiłek celowy na pokrycie kosztów czynszu, potem jednak organ przestał uwzględniać wnioski skarżącego. Skarżący nie wie dlaczego tak się stało, bowiem jego sytuacja uległa pogorszeniu, zwłaszcza stan zdrowia i stąd też powstały zaległości. Ponownie w marcu i maju 2012 r. (decyzja z dnia (...) marca 2012 r. nr (...) i decyzja z dnia (...) maja 2012 r. nr (...)) przyznano skarżącemu zasiłek celowy w kwocie (...) zł, w każdym przypadku celem pokrycia kosztów czynszu; na uzasadnienie tego faktu strona okazała Sądowi przedmiotowe decyzje. Ponadto skarżący okazał faktury z dnia (...) czerwca 2012 r. ((...) i nr (...)) za leki stosowane w leczeniu układu krążenia: pierwsza na kwotę (...) zł, druga na kwotę (...)zł. Przedłożył również informację z poradni okulistycznej i neurologicznej, wskazujące na pogarszający się stan zdrowia, wymagających dalszego leczenia w poradni specjalistycznej. Okazane dokumenty zwrócono stronie. Na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270) przeprowadził dowód z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy o sygn. II SA/Po 186/12: wniosku skarżącego z dnia (...) sierpnia 2011 r., decyzji Prezydenta Miasta z dnia (...) sierpnia 2011 r. nr (...) oraz decyzji Kolegium z dnia (...) grudnia 2011 r. nr (...). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja Kolegium oraz decyzja organu I instancji ją poprzedzająca naruszają prawo. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362, z późn. zm.) pomoc społeczna jest instytucją polityki państwa, która ma na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Stosownie do art. 3 ust. 3 i 4 powołanej ustawy, rodzaj, forma i rozmiar pomocy powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających jej udzielenie. Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Pomoc społeczna pełni rolę subsydiarną (posiłkową, wspierającą) wobec aktywności samych zainteresowanych w staraniach o poprawę swojej sytuacji bytowej i służy zapewnieniu zaspokojenia koniecznych (niezbędnych) potrzeb. Przepisy art. 2 i art. 3 przywołanej ustawy określają zatem istotę i cele pomocy społecznej oraz podmioty działające w tej dziedzinie. Z kolei art. 4 tej ustawy wskazuje na obowiązek osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Przepisy te nie mogły zatem stanowić samodzielnej podstawy przyznania skarżącemu pomocy finansowej na spłatę zaległości z tytułu czynszu, niemniej jednak kontrola działania organów administracyjnych w niniejszej sprawie powinna uwzględniać, czy stosując określone przepisy szczególne w sprawie organy zrealizowały istotę pomocy społecznej, jak i zmierzały do osiągnięcia jej celów. W świetle art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. W ust. 2 tego artykułu wymieniono w sposób przykładowy, używając zwrotu "w szczególności", cele, na które może być on przyznany. Wśród nich wprawdzie nie wymieniono zaległości w opłacie czynszu, jednak co do zasady zaspokojenie tego rodzaju żądania może mieścić się w kategorii niezbędnej potrzeby życiowej. Niespłacone zadłużenie czynszowe może bowiem w konsekwencji prowadzić do utraty prawa do zajmowanego lokalu, w ten sposób do niemożności zaspokojenia potrzeby mieszkaniowej. Innymi słowy, konieczność pokrycia zaległości w opłatach za mieszkanie mieści się w pojęciu niezbędnej potrzeby bytowej (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2007 r. sygn. akt I OSK 45/07 LEX nr 328485 oraz z dnia 8 maja 2008 r. sygn. akt I OSK 1174/07 LEX nr 499750). Możliwość ubiegania się o przyznanie pomocy finansowej w formie zasiłku celowego z art. 39 powołanej ustawy uzależnione jest od spełnienia kryterium dochodowego. Jednakże powołana ustawa o pomocy społecznej przewiduje w art. 41 pkt 1, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie lub rodzinie, mimo niespełniania kryterium, o którym mowa w art. 8 ust. 1 tej ustawy, może być przyznany specjalny zasiłek celowy, nakierowany analogicznie jak "zwykły" zasiłek celowy z art. 39 tej ustawy na zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej (życiowej). Analiza art. 39 i art. 41 omawianej ustawy prowadzi do wniosku, że rozstrzygnięcie w przedmiocie zasiłku celowego (tak "zwykłego", o które mogą ubiegać się osoby spełniające kryterium dochodowe, jak i "specjalnego", o który mogą ubiegać się osoby przekraczające kryterium dochodowe) jest podejmowane przez organ w ramach uznania administracyjnego. Zasiłek celowy należy bowiem do fakultatywnej formy pomocy społecznej, co w odróżnieniu od formy obligatoryjnej oznacza, że organ może, ale nie musi go przyznać w przypadku ustalenia, że wystąpiły przesłanki wymienione w przywołanych przepisach ustawy o pomocy społecznej. Wprawdzie przyznanie tego zasiłku ma charakter uznaniowy (pozostawione jest swobodnemu uznaniu organu pomocy społecznej), jednak uznanie administracyjne nie może mieć dowolnego charakteru. Obejmuje ono zarówno ocenę warunków uzasadniających przyznanie tego świadczenia, jaki również kwestie jego wysokości. Organ przyznający zasiłek celowy nie jest zatem zobowiązany do spełnienia wszelkich żądań strony, lecz ma obowiązek realistycznie ocenić, czy zaspokojenie potrzeby bytowej zainteresowanego jest w świetle jego sytuacji życiowej rzeczywiście niezbędne oraz czy nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych środków finansowych. Decyzja wydana w oparciu o uznanie administracyjne podlega kontroli sądowej sprowadzającej się do oceny, czy organ administracji uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych mających znaczenie w sprawie i czy w ramach swego uznania nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów. Innymi słowy, dotyczy prawidłowości postępowania organu administracji przed rozstrzygnięciem sprawy. Sąd w szczególności bada, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy zgodnie z obowiązkami nałożonymi na organy przepisami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 kpa. Oceniając przeprowadzone postępowanie administracyjne Sąd ma również na uwadze, czy jego przebieg potwierdza, że organy swoje działanie w konkretnej sprawie nakierowały na osiągnięcie celów pomocy społecznej, jak i czy nie uchybiły jej istocie. W ocenie Sądu organom obydwu instancji w niniejszej sprawie można zasadnie zarzucić naruszenie obowiązujących przepisów procedury administracyjnej przy rozstrzyganiu wniosku skarżącego o przyznanie zasiłku celowego (specjalnego). W konsekwencji uprawniony jest wniosek, że organy w tej sprawie przekroczyły granice uznania administracyjnego. Postępowanie administracyjne w tej sprawie zostało przeprowadzone w sposób prowadzący do wniosku, że rozstrzygnięcie uznane być musi w tych warunkach za sprzeczne z istotą pomocy społecznej. Bezspornie dochód miesięczny skarżącego nieznacznie przekracza ustawowe kryterium ubiegania się o przyznanie pomocy finansowej w formie zasiłku celowego z art. 39 ustawy o pomocy społecznej, którego przyznanie uzależnione jest do spełnienia kryterium dochodowego. Dlatego też trafnie organy przystąpiły do rozważenia zgłoszonej przez skarżącego potrzeby pod kątem przyznania zainteresowanemu pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego z art. 41 pkt 1 powołanej ustawy. Sposób przeprowadzenia postępowania w tym przedmiocie w obydwu instancjach nasuwa jednakże szereg poważnych zastrzeżeń, skutkujących stwierdzeniem poniżej wymienionych uchybień. W pierwszej kolejności Sąd zauważa, że w sprawie nie zostały ustalone wszystkie niezbędne okoliczności konieczne dla jej należytego rozpatrzenia. Skarżący w toku postępowania administracyjnego i przed tutejszym Sądem konsekwentnie powoływał się na rodzaj porozumienia [z końca 2010 r., jak wyjaśnił na rozprawie] z organem co do zakresu pomocy, jakiej miałby udzielać mu MOPR, a w jakim zakresie powinien samodzielnie finansować część podstawowych kosztów bieżącego utrzymania. Wobec tego przed rozstrzygnięciem w przedmiocie zgłoszonej potrzeby w zakresie udzielenia pomocy finansowej na pokrycie zaległości czynszowych za okres od stycznia do maja 2011 r. w łącznej kwocie (...) zł organ obowiązany był ustalić przyczyny powstania zaległości. Mogło to bowiem być jedną z okoliczności rzutujących na uznanie celowości udzielenia zainteresowanemu tego rodzaju pomocy. Ponadto organy niedostatecznie wzięły pod uwagę fakt, że sytuacja finansowa zainteresowanego mieści się na progu kryterium dochodowego (przekracza go raptem o około (...) zł) i wespół z innymi okolicznościami jednoznacznie wskazuje, że skarżący znajduje się w wyjątkowej, szczególnej sytuacji. Jest osobą w starszym wieku, samotną, niepełnosprawną, schorowaną, całkowicie niezdolną do pracy zarobkowej, która w ramach własnych uprawnień, zasobów i możliwości nie jest w stanie przezwyciężyć swojej trudnej sytuacji życiowej. Stan taki trwa od lat, na co jednoznacznie wskazują informacje zawarte w aktach sprawy - zapisy w Karcie Zgłoszenia Środowiska do Specjalistycznego Zespołu ds. Osób Wymagających Wsparcia Zdrowia Psychicznego z dnia (...) grudnia 2010 r. i Kwestionariusza Rodzinnego Wywiadu Środowiskowego z dnia (...) sierpnia 2006 r. (k. 1 i 8 akt adm. I inst.). Na aktualność takiego stanu rzeczy wskazują także ustalenia poczynione podczas wywiadu środowiskowego w dniu (...) lipca 2011 r. (k. 12 akt ad. I inst.) Z dokumentów tych wynika także, że skarżący nie utrzymuje kontaktów z najbliższą rodziną (siostrą), co też przekłada się na ocenę, czy może uzyskać wsparcie ze strony rodziny. Dodać należy, że rodzaj stwierdzonych u zainteresowanego dolegliwości natury neurologiczno - psychiatrycznej, jak i dotyczących układu krążenia (a także okulistycznych) powoduje, że organ powinien w przedmiotowym postępowaniu w sposób szczególny przestrzegać zasady wyrażonej w art. 100 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. To jest prowadzić postępowanie i rozstrzygać w sprawie kierując się przede wszystkim dobrem osoby korzystającej z pomocy społecznej i ochroną jej dóbr osobistych. Organ I instancji wprawdzie prowadził postępowanie w kierunku ustalenia powyższych okoliczności, jednakże poczynił w sprawie wybiórcze ustalenia, w szczególności co do sytuacji zdrowotnej skarżącego, która w sposób zasadniczy rzutuje na jego aktualną sytuację osobistą i finansową. Ponadto za całkowicie chybione trzeba uznać zarzuty stawiane skarżącemu co do domniemanego braku współpracy z ośrodkiem pomocy społecznej co do poprawy sytuacji mieszkaniowej poprzez czynienie starań o zamianę lokalu na mniejszy, co miałoby znaleźć przełożenie na niższe opłaty czynszowe i eksploatacyjne. Jak wynika z materiału procesowego, kontakt z zainteresowanym jest utrudniony w dużej mierze z uwagi na jego schorzenia, wobec czego trudno niektóre aspekty jego zachowania traktować jako intencjonalną odmowę współpracy z pracownikami ośrodka pomocy społecznej. Warto wspomnieć, że w 2010 r. skarżący zgłosił zamiar zamiany aktualnie zajmowanego mieszkania na mniejsze, cieplejsze. Przy czym, odnotowując ten fakt w Karcie Zgłoszenia Środowiska (k. 8 akt adm. I inst.), pracownicy ośrodka pomocy społecznej odnotowali problem zainteresowanego w komunikacji i to, że wymaga on wsparcia. Nie sposób zatem - niezależnie od faktu, że pracownikom socjalnym nie udało się nawiązać ze skarżącym porozumienia co do sposobu poprawy jego sytuacji mieszkaniowej - zarzucać skarżącemu w tym zakresie braku współpracy z ośrodkiem, a w konsekwencji niewykorzystanie własnych możliwości w zakresie poprawy sytuacji mieszkaniowej. Pewne utrudnienia w prowadzeniu własnych spraw życiowych, obiektywnie związane z stanem zdrowia zainteresowanego i jego sytuacją osobistą nie mogą być interpretowane na niekorzyść beneficjenta pomocy społecznej. Niejednoznaczność i brak konsekwencji w działaniu organu pomocy społecznej wyjątkowo jaskrawo jawi się w sytuacji, w której organ za pewne okresy udzielił skarżącemu pomocy finansowej (zasiłków celowych) na opłacenie (bieżącego) czynszu: za miesiące od stycznia do czerwca i za sierpień 2011 r., jak i pomocy na dożywianie za miesiące od stycznia do września 2011 r. oraz na opłacenie rachunków za energię elektryczną w lutym, kwietniu i czerwcu 2011 r. W tych sytuacjach bowiem organ udzielając przedmiotowych świadczeń tym samym uznał, że zachodzą "szczególnie uzasadnione przypadki" do przyznania zainteresowanemu specjalnego zasiłku celowego. Wobec tego z uzasadnienia decyzji odmawiającej przyznania pomocy na spłatę zadłużenia czynszowego za okres, na który przyznano skarżącemu zasiłki celowe na sfinansowanie kosztów innych podstawowych potrzeb (na czynsz, żywność i rachunki za energię elektryczną). Sama tylko wysokość udzielonej skarżącemu pomocy na te cele - bez odniesienia się do szczególnej sytuacji zdrowotnej, osobistej i finansowej zainteresowanego w okresie objętym pomocą finansową na zaspokojenie innych niezbędnych potrzeb życiowych (z przeznaczeniem na inne cele) - nie może stanowić przekonującego, umotywowanego powodu odmowy przyznania stronie wnioskowanej pomocy. Zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca nie wyjaśniają należycie, dlaczego uzasadnione jest zróżnicowanie sytuacji zainteresowanego, mimo że stan zdrowia i inne okoliczności (materialne, osobiste) nie ulegają poprawie od lat, a w ostatnim czasie jego sytuacja zdrowotna wręcz uległa pogorszeniu. Skoro organy obydwu instancji podały uznały, że nie zachodził szczególnie uzasadniony przypadek (szczególne okoliczności), o którym mowa w art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, to obowiązane były w uzasadnieniach wydanych decyzji przekonująco wyjaśnić dlaczego sytuacji zainteresowanego za taki przypadek nie uznają, mimo że w swej istocie na podstawie tych samych okoliczności (i przesłanek) przyznają mu w przedmiotowym okresie zasiłki celowe na zaspokojenie zgłaszanych potrzeb bytowych. W tych warunkach rozpoznanie wniosku skarżącego i rozpatrzenie zgłoszonej potrzeby uznać należy za pobieżne, przy tym działania te zostały podjęte bez odpowiedniego panowania nad materiałem sprawy i całościowego rozpoznania sytuacji życiowej zainteresowanego. O braku odpowiedniego ogarnięcia materiału procesowego świadczy również fakt, że organy pomocy społecznej w sprawie z wniosku zainteresowanego z dnia (...) sierpnia 2011 r. częściowo orzekły co do żądania, które wcześniej zostało rozpatrzone decyzją organu I instancji z dnia (...) sierpnia 2011 r. Prezydent Miasta P. decyzją z dnia (...) sierpnia 2011 r. nr (...) odmówił bowiem zainteresowanemu pomocy finansowej między innymi na opłacenie zaległości czynszowych od stycznia do czerwca 2011 r. w kwocie (...) zł (decyzji tej dotyczy rozstrzygnięcie Kolegium z dnia (...) grudnia 2011 r. nr (...)), podczas gdy w niniejszej sprawie wcześniej organ I instancji orzekł o odmowie przyznania wnioskowanej pomocy na spłatę zaległości czynszowych za okres od stycznia do maja 2011 r. Reasumując dotychczasowe rozważania Sąd stwierdza, że w niniejszej sprawie niezbędne jest kompleksowe ustalenie, zbadanie i rozważenie całokształtu sytuacji skarżącego, to jest wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Dopiero w takiej sytuacji organ będzie mógł wydać rozstrzygnięcie w ramach uznania administracyjnego. Jak już to wyżej wskazano rodzaj, forma i rozmiar pomocy powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających jej udzielenie, a potrzeby korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej). Przy tym pamiętać należy, że zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, to jest trudnych sytuacji życiowych, których beneficjenci pomocy społecznej nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 3 ust.1). Oznacza to, że podejmując decyzję w przedmiocie przyznania zasiłku celowego (specjalnego zasiłku celowego) organ powinien uwzględnić wszystkie okoliczności sprawy. Wobec tego nie może zawężać oceny sytuacji osoby domagającej się wsparcia z pomocy społecznej tylko do rozmiaru i przeznaczenia pomocy społecznej już świadczonej w danym okresie w formie zasiłków celowych albo w innych formach. Ponadto z uzasadnienia decyzji odmownej powinno wynikać (nawet jeżeli nie zostanie to wprost wyartykułowane), że odmowa udzielenia wnioskowanej pomocy nie stoi w sprzeczności z zasadą zapobiegania, o której mowa w art. 3 ust. 1 powołanej ustawy. Skoro przy wydawaniu uznaniowych decyzji w postępowaniu administracyjnym w obydwu instancjach zabrakło pełnego ustalenia okoliczności faktycznych i kompleksowego zbadania sytuacji osobistej, zdrowotnej, finansowej i materialnej skarżącego, to uprawniony jest wniosek co do naruszenia przez organy rozstrzygające sprawę przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 kpa. Uchybienia przepisom postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skoro rzutowały na rozstrzygnięcie oparte na uznaniu administracyjnym, które wymaga tego rodzaju uzasadnienia, aby kontrola decyzji administracyjnej pozwalała na ocenę, czy swoboda uznania organu nie przerodziła się w dowolność, całkowitą arbitralność abstrahującą od okoliczności konkretnej sprawy. Ponownie rozpatrując sprawę organy winny dokonać niezbędnych ustaleń i uzupełnień materiału dowodowego, które następnie poddane zostaną wszechstronnemu rozważeniu w ramach uznania administracyjnego, co znajdzie swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, rozstrzygającej o żądaniu zainteresowanego. Wszystko to z uwzględnieniem uwag, ocen i wytycznych wyrażonych w uzasadnieniu niniejszego wyroku. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 przywołanej ustawy Sąd orzekł jak w punkcie II sentencji.