I OSK 2358/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Paweł Tarno, Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.), Sędzia del. NSA Jacek Hyla, Protokolant asystent sędziego Dorota Chromicka, po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Stare Juchy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 26 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Ol 391/12 w sprawie ze skargi Gminy Stare Juchy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 6 kwietnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie likwidacji szkoły podstawowej i utworzenia filii szkoły podstawowej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, wyrokiem z dnia 26 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Ol 391/12 oddalił skargę Gminy Stare Juchy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 6 kwietnia 2012 r., Nr [...]w przedmiocie likwidacji szkoły podstawowej i utworzenia filii szkoły podstawowej. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 6 kwietnia 2012r., nr [...]Wojewoda Warmińsko-Mazurski stwierdził nieważność uchwały Nr XVI.94.2012 Rady Gminy Stare Juchy z dnia 27 lutego 2012r. w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej w Skomacku Wielkim i utworzenia Filii Szkoły Podstawowej w Starych Juchach. Wojewoda podniósł, że w przedmiotowej sprawie Wójt Gminy Stare Juchy zrealizował obowiązek wynikający z art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych, kierując do Komisji Międzyzakładowej NSZZ "Solidarność" Pracowników Oświaty w Ełku oraz do Oddziału Powiatowego Związku Nauczycielstwa Polskiego w Ełku stosowne pisma z dnia 8 grudnia 2011r.. Związki zawodowe negatywnie zaopiniowały likwidację Szkoły Podstawowej w Skomacku Wielkim (pismo z dnia 7 stycznia 2012r. Przewodniczącego Komisji Międzyzakładowej NSZZ "Solidarność" Pracowników Oświaty w Ełku, pismo z dnia 10 stycznia 2012r. znak ZNP/O Ełk/243/1/12 Prezesa Oddziału Związku Nauczycielstwa Polskiego w Ełku). Następnie projekt uchwały o likwidacji szkoły został skierowany pod obrady Rady, która w dniu 27 lutego 2012r. podjęła uchwałę Nr XVI.94.2012, o treści odpowiadającej przedstawionej do zaopiniowania związkom zawodowym uchwale intencyjnej. Natomiast w myśl art. 19 ust. 3 ustawy o związkach zawodowych, w razie odrzucenia w całości lub w części stanowiska związku, organ samorządu terytorialnego informuje o tym związek na piśmie, podając uzasadnienie swojego stanowiska. Tymczasem z wyjaśnień Wójta Gminy Stare Juchy oraz dokumentów przedłożonych organowi nadzoru w dniu 4 kwietnia 2012r. wynika, iż nie została wyczerpana procedura z art. 19 ust. 3 ustawy o związkach zawodowych, tzn. Wójt nie poinformował związków zawodowych o odrzuceniu ich stanowiska. Biorąc zaś pod uwagę to, że udział związków zawodowych w procesie legislacyjnym jest regulowany ustawowo, sytuacja kiedy nie poinformowano związku na piśmie o nieuwzględnieniu jego stanowiska i tym samym uniemożliwiono związkowi obronę jego stanowiska na posiedzeniu organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, w ocenie organu nadzoru nie może być potraktowana inaczej, jak tylko jako istotne naruszenie prawa. Stanowi to podstawę do stwierdzenia nieważności kwestionowanej uchwały. Wojewoda podkreślił, że prawidłowa pod względem prawnym uchwała musi spełniać niezbędne wymagania zarówno w aspekcie materialnym jak i formalnym. Oznacza to, że treść uchwały musi być zgodna z przepisami prawa, a ponadto tryb podjęcia uchwały musi odpowiadać określonym procedurom. Skargę na ww. rozstrzygnięcie nadzorcze wywiodła Gmina Stare Juchy, wnosząc o jego uchylenie. Strona skarżąca zarzuciła naruszenie: - art. 91 ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w związku z art. 19 ust 3 ustawy o związkach zawodowych przez jego niewłaściwe zastosowanie, skutkujące przyjęciem, iż uchwała Rady Gminy Stare Juchy jest sprzeczna z prawem i - w konsekwencji - stwierdzeniem jej nieważności w związku z nadaniem nadmiernego znaczenia czynności proceduralnej, jaką jest formalny brak informacji o nieuwzględnieniu stanowiska związków zawodowych w dalszej procedurze podejmowania uchwały, jak też w związku z faktem, że strona skarżąca nie była zobowiązana do wypełnienia dyspozycji art. 19 ust. 3 ustawy o związkach zawodowych, - art. 91 ust 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, poprzez jego niezastosowanie - prowadzące w rezultacie do nie uznania, iż w niniejszej sprawie doszło do nieistotnego naruszenia prawa, - art. 10 § 1 oraz art. 61 § 4 k.p.a. w związku z art. 91 ust 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, poprzez pozbawienie strony skarżącej czynnego udziału w postępowaniu nadzorczym z uwagi na uniemożliwienie Gminie w odpowiednim czasie złożenia koniecznych wyjaśnień, przedstawienia wniosków i zarzutów, jak również dowodów na ich poparcie, - art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 91 ust 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, poprzez niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego, wyrażające się w nie rozpatrzeniu całości materiału dowodowego, w tym wszystkich uwag i wniosków strony skarżącej, podniesionych w piśmie Przewodniczącego Gminy Stare Juchy z dnia 2 kwietnia 2012, a dotyczących prawnych podstaw braku obowiązku prowadzenia dalszych konsultacji projektu uchwały ze związkami zawodowymi w przedmiotowej sprawie, - art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 91 ust 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez nie ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów strony skarżącej i niepodanie przyczyn, z powodu których argumentom strony skarżącej odmówiono wiarygodności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Sąd I instancji uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności Sąd I instancji podniósł, że zgodnie z art. 19 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. 2001r., Nr 79, poz. 854), organizacja związkowa, reprezentatywna w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz.U. Nr 100, poz. 1080), ma prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Nie dotyczy to założeń projektu budżetu państwa oraz projektu ustawy budżetowej, których opiniowanie regulują odrębne przepisy. Organy władzy i administracji rządowej oraz organy samorządu terytorialnego kierują założenia albo projekty aktów prawnych, o których mowa w ust. 1, do odpowiednich władz statutowych związku, określając termin przedstawienia opinii nie krótszy jednak niż 30 dni. Nie przedstawienie opinii w wyznaczonym terminie uważa się za rezygnację z prawa jej wyrażenia (art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych). Natomiast w razie odrzucenia w całości lub w części stanowiska reprezentatywnej organizacji związkowej wyrażonego w opinii, właściwy organ administracji rządowej lub samorządu terytorialnego informuje o tym związek na piśmie, podając uzasadnienie swego stanowiska. W razie rozbieżności stanowisk związek ten może przedstawić swoją opinię na posiedzeniu właściwej komisji sejmowej, senackiej lub samorządu terytorialnego (art. 19 ust. 3 ustawy o związkach zawodowych). Sad podał, iż w niniejszej sprawie Wójt Gminy Stare Juchy wystosował do Komisji Międzyzakładowej NSZZ "Solidarność" Pracowników Oświaty w Ełku oraz do Oddziału Powiatowego Związku Nauczycielstwa Polskiego w Ełku pisma z dnia 8 grudnia 2011r. oznaczone jako znak SW.OŚ.4424.2.30.2011, z prośbą o zaopiniowanie uchwały intencyjnej o likwidacji Szkoły Podstawowej w Skomacku Wielkim i utworzeniu Filii Szkoły Podstawowej w Starych Juchach. Związki zawodowe negatywnie zaopiniowały likwidację Szkoły Podstawowej w Skomacku Wielkim (pismo z dnia 7 stycznia 2012 r. Przewodniczącego Komisji Międzyzakładowej NSZZ "Solidarność" Pracowników Oświaty w Ełku, pismo z dnia 10 stycznia 2012 r. znak ZNP/O Ełk/243/1/12 Prezesa Oddziału Związku Nauczycielstwa Polskiego w Ełku). Następnie projekt uchwały o likwidacji szkoły został skierowany pod obrady Rady, która w dniu 27 lutego 2012r. podjęła uchwałę Nr XVI.94.2012, o treści odpowiadającej przedstawionej do zaopiniowania związkom zawodowym uchwale intencyjnej. Rada Gminy Stare Juchy nie uwzględniła więc zgłoszonych przez związki zawodowe uwag, nie poinformowała jednak o tym fakcie związków zawodowych w formie pisemnej i tym samym nie zapewniła możliwości obrony stanowiska zaprezentowanego przez te związki zawodowe. Sąd I instancji wyjaśnił, że w razie odrzucenia w całości lub w części stanowiska reprezentatywnej organizacji związkowej wyrażonego w opinii, właściwy organ administracji rządowej lub samorządu terytorialnego informuje o tym związek na piśmie, podając uzasadnienie swojego stanowiska. W razie rozbieżności stanowisk związek ten może przedstawić swoją opinię na posiedzeniu właściwej komisji sejmowej, senackiej lub samorządu terytorialnego. Przedstawiony mechanizm ma charakter obligatoryjny. (Krzysztof W. Baran, Komentarz do art. 19 ustawy o związkach zawodowych). Istotę ogólnych uprawnień opiniodawczych związków zawodowych stanowi prawo do wypowiadania się we wszystkich istotnych sprawach społecznych i gospodarczych pozostających w zakresie ich ustawowo określonych zadań. Uprawnienia te są zabezpieczone poprzez ustawowe określenie terminu na przedstawienie opinii i zastrzeżenie, że tylko ważny interes publiczny może prowadzić do jego skrócenia, a także poprzez ustawowy wymóg – w razie odrzucenia w całości lub części stanowiska związku – uzasadnienia przez właściwy organ samorządu terytorialnego na piśmie zajętego stanowiska. Ponadto w razie rozbieżności stanowisk związek może przedstawić swoją opinię na posiedzeniu właściwej komisji samorządu terytorialnego, a także może ją przedstawiać w środkach masowego przekazu. Istota uprawnień związków zawodowych polega więc na przedstawieniu opinii związków w określonej sprawie, (...) (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie 7 sędziów NSA z dnia 29 listopada 2010r., I OPS 2/10). Zdaniem Sądu, mając na uwadze, że udział związków zawodowych w procesie legislacyjnym jest regulowany ustawowo, sytuacja kiedy nie poinformowano związku na piśmie o nieuwzględnieniu jego stanowiska i tym samym uniemożliwiono związkowi obronę jego stanowiska na posiedzeniu właściwej komisji sejmowej, senackiej lub samorządu terytorialnego, nie może być potraktowana inaczej jak tylko jako istotne naruszenie prawa. Stanowi to podstawę do stwierdzenia nieważności kwestionowanej uchwały. Sąd I instancji podkreślił, że prawidłowa pod względem prawnym uchwała musi spełniać niezbędne wymagania zarówno w aspekcie materialnym jak i formalnym. Oznacza to, że treść uchwały musi być zgodna z przepisami prawa, a ponadto tryb podjęcia uchwały musi odpowiadać określonym procedurom. WSA w Olsztynie dodał, że skoro ustawodawca przewidział w ustawie procedurę konsultacji ze związkami zawodowymi to nie może być tak, że taka procedura będzie nie przestrzegana bądź zostanie ona wypełniona tylko częściowo. Przyzwolenie na takie działanie niweczyłoby sens takiej procedury i jej rację bytu. Odnosząc się do zarzutu strony skarżącej, że osoby sporządzające opinię w imieniu NSZZ "Solidarność" nie posiadały do tego umocowania ani na podstawie statutu, ani też odrębnego pełnomocnictwa, a w stosunku do ZNP nie została spełniona przesłanka z art. 19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych o tzw. reprezentatywności związku zawodowego, Sąd I instancji stwierdził, że nie są one zasadne. W ocenie Sądu, przywołane zarzuty są niezrozumiałe, zwłaszcza w sytuacji gdy Wójt Gminy Stare Juchy zwrócił się pismami z dnia 8 grudnia 2011r. do Komisji Międzyzakładowej NSZZ "Solidarność" Pracowników Oświaty w Ełku oraz do Oddziału Powiatowego Związku Nauczycielstwa Polskiego w Ełku o zaopiniowanie uchwały intencyjnej Rady Gminy Stare Juchy dotyczącej likwidacji Szkoły Podstawowej w Skomacku Wielkim i utworzenia Filii Szkoły Podstawowej w Starych Juchach. Organ gminy zwrócił się więc do określonych podmiotów związkowych z prośbą o stosowną opinię, a następnie po jej otrzymaniu zakwestionował reprezentatywność podmiotów je wydających. Jeśli gmina miała w tym zakresie jakieś wątpliwości to powinna już na etapie zwrócenia się o opinię (ewentualnie po otrzymaniu opinii) wystąpić również o wyjaśnienie czy dany podmiot związkowy jest organem uprawnionym do jej wydania. Możliwe było zobowiązanie takiego organu do wskazania podstawy prawnej upoważniającej do sporządzenia przedmiotowej opinii i ewentualnie zobligowanie takiego podmiotu do przekazania sprawy właściwemu organowi związkowemu. Brak choćby próby podjęcia ustalenia przez organ gminy, czy określony podmiot związkowy jest uprawniony do wydania opinii w sprawie i pominięcie z tego powodu obowiązków nałożonych na organ samorządu terytorialnego na podstawie art. 19 ust. 3 ustawy o związkach zawodowych, należy uznać za naruszenie prawa przy sporządzeniu aktu prawnego objętego obowiązkiem opiniowania przez odpowiednie władze statutowe związku zawodowego. W ocenie Sądu Komisja Międzyzakładowa NSZZ "Solidarność" Pracowników Oświaty w Ełku jest podmiotem reprezentatywnym, upoważnionym do wydania rzeczonej opinii. Sąd I instancji nie podzielił również poglądu strony skarżącej jakoby została ona pozbawiona czynnego udziału w postępowaniu nadzorczym z uwagi na uniemożliwienie gminie w odpowiednim czasie złożenia koniecznych wyjaśnień, przedstawienia wniosków i zarzutów, jak również dowodów na ich poparcie. Wprawdzie od zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego do wydania samego rozstrzygnięcia nadzorczego minęło tylko kilka dni, jednakże Przewodniczący Gminy Stare Juchy zdążył w swoim obszernym piśmie z dnia 2 kwietnia 2012r. ustosunkować się do sprawy oraz przedstawić swoje stanowisko i argumenty. Ponadto trzeba mieć na uwadze, że organ nadzoru ograniczony jest również terminem (30 dni od doręczenia mu uchwały – art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym) do stwierdzenia nieważności danej uchwały. Podobnie bezpodstawne jest wskazanie na naruszenie w sprawie przepisów postępowania administracyjnego w postaci art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 91 ust 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Ustalony stan faktyczny istotny dla rozstrzygnięcia sprawy nie budzi bowiem żadnych wątpliwości, podobnie jak zakres stwierdzonych naruszeń prawa. Wprawdzie organ nadzoru w wydanym rozstrzygnięciu nadzorczym nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów strony skarżącej zgłoszonych w postępowaniu nadzorczym, ale w ocenie Sądu to uchybienie procesowe nie mogło stanowić samoistnej podstawy do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Stare Juchy, zaskarżając go w całości zarzuciła mu naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj: 1) art. 1 § 1 i 2 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych z dnia 25 lipca 2002 r. (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, dalej "P.u.s.a.") , art. 3 § 2 pkt. 7 P.p.s.a., art. 148 P.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 i 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym poprzez nienależyte wykonanie kontroli rozstrzygnięcia nadzorczego organu, skutkujące oddaleniem skargi i nieuwzględnieniem wniosku skarżącej o uchylenie aktu, który - zważywszy na ważną uchwałę Rady Gminy z dnia 27 lutego 2012 r. - został podjęty wbrew procedurze opisanej w ustawie samorządowej; 2) art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt. 7 P.p.s.a. w zw. z art. 148 P.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia w toku postępowania przed organem zasady czynnego udziału strony w postępowaniu nadzorczym (uchybienie przez organ II instancji art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 61 § 4 k.p.a.), jak również mimo braku wszechstronnego rozważenia przez organ materiału dowodowego, w tym wszystkich uwag i wniosków skarżącej, co doprowadziło do pozostawienia przez Sąd w porządku prawnym aktu nadzorczego naruszającego art. 7, 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a.; 3) art. 3 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez wybiórcze przedstawienie sprawy przez Sąd, nieodniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, jak również uchylenie się od dokonania szczegółowej analizy prawnej zagadnienia "istotności" naruszenia prawa przez skarżącą w związku z brakiem dochowania formalnej procedury konsultacyjnej organów jednostek samorządu terytorialnego ze związkami zawodowymi. Ponadto skarżąca gmina zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego tj. 1) art. 19 ust. 3 zd. 1 w związku z art. 19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych z dnia 23 maja 1991 r. poprzez niewłaściwe zastosowanie, skutkujące uznaniem przez Wojewódzki Sad Administracyjny w Olsztynie, iż w niniejszej sprawie skarżąca zobowiązana była do pisemnego poinformowania związków zawodowych o okoliczności odrzucenia ich stanowiska dotyczącego projektu uchwały o likwidacji Szkoły Podstawowej w Skomacku Wielkim, podczas gdy należało przyjąć, iż w przypadku związku zawodowego - Oddziału Powiatowego Związku Nauczycielstwa Polskiego w Ełku, z uwagi na brak jego reprezentatywności, obowiązek taki nigdy nie powstał, jeśli zaś chodzi o opinię Komisji Międzyzakładowej NSZZ "SOLIDARNOŚĆ" Pracowników Oświaty w Ełku - nie sposób jej uznać za należyte zajęcie stanowiska przez związek zawodowy w rozumieniu art. 19 ust. 1 w/w ustawy; 2) art. 91 ust. 1 zd. 1, art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. w związku z art. 19 ust 3 ustawy o związkach zawodowych poprzez błędną wykładnię, wedle której Sąd przyjął, iż brak pisemnego poinformowania przez skarżącą o odrzuceniu stanowiska związków zawodowych stanowi istotne naruszenie prawa, gdy tymczasem uchybienie takie może w przedmiotowej sprawie stanowić najwyżej nieistotne naruszenie prawa. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m. in., iż Przewodniczący Komisji Międzyzakładowej NSZZ "SOLIDARNOŚĆ" Pracowników Oświaty w Ełku, przedstawiając negatywną opinię w sprawie likwidacji szkoły, nie przedłożył Gminie Stare Juchy aktu prawnego upoważniającego go do opiniowania projektów aktów prawnych wydawanych przez samorządy gminne i powiatowe, a nadto nie uprawdopodobnił, by treść tej opinii została skonsultowana z Prezydium Zarządu Regionu. Co istotne, Gmina nie była w stanie sama ustalić, który organ jest właściwy do wydania opinii, jako że problemy ze wskazaniem takowego organu ma sama organizacja związkowa. Zważywszy na fakt, że niemożliwe stało się ustalenie właściwego organu NSZZ "Solidarność", projekt opinii został skierowany do w/w Przewodniczącego, którego zadaniem było następnie przekazanie wniosku o sporządzenie opinii do odpowiednich władz organizacji związkowej. Okoliczność przygotowania opinii przez organ nieuprawniony zgodnie ze statutem związku nie może zatem obciążać Skarżącej, jako że Gmina nie była władna do rozstrzygania sporów kompetencyjnych pomiędzy poszczególnymi władzami związku. Skarżąca podkreśliła ponadto, że ustawa o związkach zawodowych nakazuje organom samorządu terytorialnego konsultowanie się przy projektowaniu aktów prawnych wyłącznie ze związkami zawodowymi reprezentatywnymi w rozumieniu ustawy w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego. Nie ulega wątpliwości, że charakter taki przysługuje Związkowi Zawodowemu NSZZ "Solidarność". Natomiast przymiot reprezentatywności nie przysługuje Związkowi Nauczycielstwa Polskiego. Z powyższego faktu można wywieść bezsprzecznie wniosek, że Gmina Stare Juchy nie była obowiązana do konsultowania się ze związkiem zawodowym ZNP z uwagi na niespełnienie przesłanki reprezentatywności. Skarżąca kasacyjnie gmina dodała, że uchybienie proceduralne w postaci niedopełnienia obowiązku z art. 19 ust. 3 ustawy o związkach zawodowych jawi się bezsprzecznie jako nieistotne naruszenie prawa, które nie daje organowi nadzorczemu możliwości stwierdzenia nieważności uchwały. Podstawą do tego przyjęcia jest uznanie, iż nie można tego braku uznać za wadę kwalifikowaną, której zaistnienie prowadziłoby do skutków trudnych do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa. Co więcej, nie sposób przyjąć, iż uchybienie to mogło mieć wpływ na materialne ukształtowanie treści aktu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zatem zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach wyznaczonych przez zarzuty stanowiące podstawy skargi kasacyjnej. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co oznacza że kontrola zaskarżonego wyroku nastąpiła w zakresie określonym złożoną skargą kasacyjną. Skarga kasacyjna nie mogła zostać uwzględniona, albowiem zaskarżony nią wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie odpowiada prawu. Nieuzasadnione są wszystkie zarzuty dotyczące naruszenia zaskarżonym wyrokiem przepisów postępowania .Należy zgodzić się z Sądem I instancji, że uchwała Rady Gminy Stare Juchy z dnia 27 lutego 2012r. Nr. XVI. 94. 2012 została podjęta z istotnym naruszeniem prawa, co uzasadniało stwierdzenie jej nieważności przez organ nadzoru na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001r. Nr. 142, poz. 1591 ze zm. ). Zgodnie z wymienionym przepisem uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Wbrew stanowisku zaprezentowanemu w skardze kasacyjnej Wojewoda Warmińsko-Mazurski nie naruszył art. 7, art. 10 § 1 , art. 61 § 4, art. 107 § 3 Kpa. Jak wynika z akt sprawy Rada Gminy Stare Juchy została zawiadomiona o wszczęciu postępowania nadzorczego w stosunku do uchwały z dnia 27 lutego 2012r. Złożyła też w tej sprawie obszerne wyjaśnienia w piśmie z dnia 2 kwietnia 2012r. Skarżąca do czasu wydania rozstrzygnięcia miała 4 dni na ustosunkowanie się do stawianych zarzutów. Z uwagi na fakt iż Gmina nie kwestionowała niewywiązania się przed podjęciem uchwały z obowiązku wynikającego z art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 23 maja o związkach zawodowych ( Dz. U. z 2001r. Nr. 79, poz. 854 ze zm.), poza przedstawieniem swojego stanowiska nie miała możliwości i potrzeby przedkładania jakichkolwiek dowodów w sprawie. W szczególności nie istniała uzasadniona potrzeba przedstawienia organowi nadzoru protokołu ze wspólnego posiedzenia wszystkich komisji Rady Gminy Stare Juchy z dnia 27 lutego 2012r., z którego miało wynikać, że radni zostali poinformowani o negatywnym stanowisku związków zawodowych. Dowód ten, z uwagi na przyczynę stwierdzenia nieważności uchwały z dnia 27 lutego 2012r. nie miał żadnego znaczenia w sprawie. Tym samym Sąd I instancji dokonał właściwej kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego , czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Nie można zgodzić się ze skargą kasacyjną w kwestii naruszenia przez Sąd art. 141 § 4 Ppsa, poprzez niepełne przedstawienie stanu sprawy i niedokonanie pogłębionej oceny prawnej zagadnienia " istotności " naruszenia prawa przez zakwestionowaną uchwalę. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala poznać motywy jakimi kierował się Sąd uznając, że organ nadzoru zasadnie skorzystał z uprawnienia wynikającego z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wskazując na znaczenie udziału związków zawodowych w procesie legislacyjnym, Sąd I instancji prawidłowo stanął na stanowisku, że pozbawienie związków ustawowego uprawnienia w tym zakresie stanowi istotne naruszenie prawa. W tym miejscu warto powołać wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 kwietnia 2012r. II GSK 357/11 Lex 1145520, w którym uznano że możliwość stwierdzenia nieistotnego naruszenia prawa, a w konsekwencji tego stanu rzeczy wskazanie, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, przysługuje tylko organowi nadzoru. Kontrolując uchwalę Sąd ocenia tylko czy zachodzą podstawy do stwierdzenia jej nieważności. Nietrafne są też wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia zaskarżonym wyrokiem przepisów prawa materialnego – art.19 ust. 1 i ust. 3 ustawy o związkach zawodowych oraz art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. W orzecznictwie sądowym zostało jednoznacznie przesądzone ( uchwała siedmiu sędziów NSA I OPS 2/10 z dnia 29 listopada 2010r. ), że uchwała o zamiarze likwidacji szkoły i uchwała o likwidacji szkoły, podjęte na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., Nr 256,poz. 2572 ze zm.), są aktami prawnymi podejmowanymi w sprawie objętej opiniowaniem przez odpowiednie władze statutowe związku zawodowego, stosownie do przepisu art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych, z tym że przedstawienie do zaopiniowania projektu jednej z nich oznacza dopełnienie obowiązku, o którym mowa w art. 19 ust. 2 tej ustawy. Skarżąca kasacyjnie stawiając zarzuty naruszenia prawa materialnego podnosi, że obowiązek o jakim mowa w art. 19 ust. 3 ustawy o związkach zawodowych nie powstał, gdyż Oddział Powiatowy ZNP w Ełku nie ma waloru reprezentatywności , zaś gdy chodzi o Komisję Międzyzakładową NSZZ Solidarność Pracowników Oświaty w Ełku to nie jest wiadome czy Przewodniczący tej Komisji, który zgłosił sprzeciw przeciwko proponowanej uchwale był do tego umocowany. Powyższe zdaniem skarżącej świadczy o braku po jej stronie zobowiązania do spełnienia obowiązku z art. 19 ust. 3 ustawy o związkach zawodowych. Należy w tym miejscu przypomnieć, że stosownie do przywołanego przepisu w razie odrzucenia w całości lub w części stanowiska związku, właściwy organ administracji rządowej lub samorządowej informuje o tym związek na piśmie, podając uzasadnienie swojego stanowiska. W razie rozbieżności stanowisk związek może przedstawić swoją opinię na posiedzeniu właściwej komisji sejmowej, senackiej lub samorządu terytorialnego. Uzasadnienie opisanych wyżej zarzutów jest nielogiczne i prowadzi do tego, że gdyby przyjąć argumentację skarżącej kasacyjnie to należałoby uznać, że uchwała Rady Gminy z dnia 27 lutego 2012r. w przedmiocie likwidacji szkoły została podjęta bez zasięgnięcia opinii odpowiednich władz statutowych związku. Takie postępowanie niewątpliwie narusza art. 19 ust. 1 i ust. 2 ustawy o związkach zawodowych. Nie do przyjęcia jest także stanowisko skarżącej kasacyjnie, że nie wie kto pełni funkcję władz statutowych NSZZ Solidarność. W sprawie jest bezsporne, że skarżąca uruchomiła procedurę konsultacji ze związkami zawodowymi. To na skarżącej spoczywał obowiązek zapewnienia aby prośba Wójta o zaopiniowanie uchwały intencyjnej została skierowana i dotarła do właściwego podmiotu. W przeciwnym bowiem razie nie można mówić o wypełnieniu przez skarżącą ciążącego na niej obowiązku, wynikającego z art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nieposiadanie przez skarżącą wiedzy na temat kto stanowi władzę statutową związku uprawnioną do wydania opinii, w żadnym razie nie zwalniało jej z wykonania ustawowego obowiązku zasięgnięcia opinii. Takie tłumaczenie świadczy jedynie o braku kompetencji pracowników Gminy odpowiedzialnych za przestrzeganie prawa. Trzeba zgodzić się w całej rozciągłości z Sądem I instancji, że w przypadku jakichkolwiek wątpliwości odnośnie umocowania Przewodniczącego NSZZ Solidarność do wyrażania w imieniu związku opinii w niniejszej sprawie, skarżąca przed podjęciem uchwały była zobowiązana do ich usunięcia, tak aby uzyskać pewność, że w sposób prawidłowy dopełniła obowiązek z art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych. W świetle powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie prawidłowo zastosował w sprawie art. 19 ustawy o związkach zawodowych oraz właściwie ocenił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko – Mazurskiego. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Ppsa i art. 204 pkt. 1 Ppsa orzekł jak w sentencji .