II GSK 1614/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędziowie NSA Magdalena Bosakirska (spr.) del WSA Dariusz Dudra Protokolant Nina Szyller po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Wojewody Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. z dnia 26 czerwca 2012 r. sygn. akt III SA/Łd 388/12 w sprawie ze skargi Wojewody Ł. na uchwałę Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia Miejskiego Programu Profilaktyki Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz Przeciwdziałaniu Narkomanii na rok 2012 oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. wyrokiem z dnia 26 czerwca 2012 r., sygn. akt III SA/Łd 388/12 oddalił skargę Wojewody Ł. na uchwałę Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] listopada 2011 r., Nr [...] w sprawie przyjęcia Miejskiego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz Przeciwdziałania Narkomanii na [...] r. I Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia. Wojewoda Ł. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. uchwałę Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] listopada 2011 r., Nr [...] w sprawie przyjęcia Miejskiego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz Przeciwdziałania Narkomanii na [...] r. wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Zarzucił naruszenie prawa materialnego tj. art. 41 ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 70, poz. 473 ze zm.), dalej: "u.w.t." i art. 10 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz. U. Nr 179, poz. 1485 ze zm.), dalej: "u.p.n." poprzez przyjęcie przez Radę Miejską w Ł. jednego programu realizującego zadania miasta zarówno w zakresie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, jak i w zakresie przeciwdziałania narkomanii. Wojewoda Ł. wskazał, że z powołanych przepisów wynika istnienie po stronie gminy obowiązku uchwalenia dwóch odrębnych programów: gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych oraz gminnego programu przeciwdziałania narkomanii. Wojewoda Ł. uznał, że nie ma podstaw prawnych do przyjęcia w omawianym zakresie jednego wspólnego programu. Dopuszczalne jest jedynie przyjęcie obu odrębnych programów jedną uchwałą. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Ł. wniosła o jej oddalenie podnosząc, że nie ma przepisu prawa zakazującego uchwalania jednego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych oraz przeciwdziałania narkomanii. Wyrokiem z dnia 26 czerwca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę. Sąd I instancji wskazał, że kwestią sporną stało się wyjaśnienie czy Rada Miejska w Ł. naruszyła art. 41 ust. 2 u.w.t. i art. 10 ust. 2 i 3 u.p.n. przyjmując jeden program realizujący zadania miasta w zakresie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych i w zakresie przeciwdziałania narkomanii. Wyjaśniając to zagadnienie Sąd przypomniał, że art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej: "u.s.g.", stanowi, iż do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do jej kompetencji. Zgodnie z art. 41 ust. 2 u.w.t. realizacja zadań własnych gminy, związanych z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych oraz integracji społecznej osób uzależnionych od alkoholu, jest prowadzona w postaci gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, stanowiącego część strategii rozwiązywania problemów społecznych, uchwalanego corocznie przez radę gminy. Program jest realizowany przez ośrodek pomocy społecznej, o którym mowa w przepisach o pomocy społecznej, lub inną jednostkę wskazaną w programie. W celu realizacji programu wójt (burmistrz, prezydent miasta) może powołać pełnomocnika. Przeciwdziałanie narkomanii też należy do zadań własnych gminy. Stosownie do treści art. 10 ust. 2 - 5 u.p.n. wójt (burmistrz, prezydent miasta) w celu ich realizacji, opracowuje projekt Gminnego Programu Przeciwdziałania Narkomanii, uwzględniając zadania określone w art. 2 ust. 1 pkt 1-3 oraz kierunki działań wynikające z Krajowego Programu. Gminny Program stanowi część gminnej strategii rozwiązywania problemów społecznych. Gminny Program uchwala rada gminy. Jest on realizowany przez jednostkę wskazaną w tym programie. W celu realizacji tych zadań może zostać powołany pełnomocnik. W ocenie Sądu I instancji z brzmienia powyższych przepisów wyprowadzić można wniosek, że katalog zadań wymienionych w art. 41 ust. 1 u.w.t. jest otwarty. Również otwarty katalog zadań zawiera w art. 2 ust. 1 u.p.n. Pozwala to przyjąć, że organy administracji publicznej mają możliwość wyboru środków i odpowiedniego stosowania ich w zależności od zaistniałych potrzeb i sytuacji. Podobny jest tryb realizacji zadań własnych gminy przewidzianych w obydwu powołanych ustawach, gdyż zarówno Gminny Program Przeciwdziałania Narkomanii, jak i gminny program profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych stanowią część gminnej strategii rozwiązywania problemów społecznych. Nie mają one przy tym waloru przepisów powszechnie obowiązujących. Są to akty prawne wiążące w zasadzie organy gminy, określające sposoby działania gminy. Programy te są w rzeczywistości planami działania gminy. Uchwalając program profilaktyki i przeciwdziałania alkoholizmowi rada gminy dostosowuje jego treść do potrzeb społecznych i lokalnych na swoim terenie i to w taki sposób, aby jak najskuteczniej zapobiegać niebezpiecznemu zjawisku. Mając na uwadze podobieństwo w zakresie przedmiotu tych zagadnień i stopień ich społecznej szkodliwości można wywnioskować, że to samo dotyczy uchwalania Gminnego Programu Przeciwdziałania Narkomanii. Zdaniem Sądu I instancji nie znajduje uzasadnienia twierdzenie Wojewody Ł., że brzmienie powołanych przepisów wskazuje na istniejący po stronie gminy obowiązek uchwalenia dwóch odrębnych programów dotyczących omawianej tematyki, nawet w jednej uchwale. Programy te są niewątpliwie konstrukcyjnie do siebie zbliżone, zaś uchwała jest typową formą wyrażania woli lub prezentowania merytorycznego stanowiska przez organ kolegialny administracji publicznej (takim organem jest rada gminy) w sprawach zastrzeżonych ustawowo do jego właściwości. W formie uchwały rada gminy może ustalać zarówno przepisy prawa miejscowego, jak i wydawać indywidualne akty administracyjne (decyzje lub postanowienia), jeżeli przepisy szczególne dają jej takie kompetencje a także uchwalać przypisane do jej zadań inne akty lub dokumenty o charakterze nienormatywnym. Ponadto w obowiązujących przepisach prawa nie znajduje oparcia argument, że gminny program profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych jest uchwalany przez radę gminy corocznie w przeciwieństwie do Gminnego Programu Przeciwdziałania Narkomanii. Sąd nie dopatrzył się, aby fakt ten rodził jakiekolwiek przeszkody w możliwości jednoczesnego uchwalenia obu programów. Skoro tak, to nie jest jasne z jakiej normy prawnej Wojewoda Ł. wyprowadza domniemaną wolę ustawodawcy w zakresie konieczności uchwalenia przez gminę dwóch odrębnych programów. Wola ta nie wynika z żadnych przepisów prawa. Za uchwaleniem jednego programu przemawia natomiast, że Gminny Program Przeciwdziałania Narkomanii jest zbliżony merytorycznie do gminnego programu rozwiązywania problemów alkoholowych i przewidziana w obydwu ustawach możliwość ustanowienia przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) pełnomocnika w celu realizacji zadań. Ustawą z dnia 7 grudnia 2006 r. o zmianie ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz. U. z 2007 r. Nr 7, poz. 48) ustawodawca zdecydował się bowiem rozszerzyć zakres zadań pełnomocników powoływanych na podstawie tej ustawy właśnie wzorem rozwiązań przewidzianych w u.w.t. Końcowo Wojewódzki Sąd Administracyjny wyraził pogląd by w przyszłości zmierzać do przyjmowania jednego programu przeciwdziałania uzależnieniom, a być może zapobiegania również innym zachowaniom stanowiącym problem. Planując działania profilaktyczne, skierowane na problemy związane z używaniem substancji psychoaktywnych, trzeba mieć na uwadze kontekst innych problemów. Nadmierna koncentracja na jednym zjawisku bez uwzględnienia innych może się rozmijać z oczekiwaniami społecznymi i uniemożliwiać optymalne wykorzystanie środków oraz energii społecznej. II Skargę kasacyjną złożył Wojewoda Ł. Wyrok zaskarżył w całości. Wniósł o jego uchylenie i stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] listopada 2011 r. lub o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz – w obu przypadkach – zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wnoszący skargę kasacyjną Wojewoda Ł. działając na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię: – art. 41 ust. 2 u.w.t. i art. 10 ust. 2 i 3 u.p.n. polegającą na przyjęciu, że z wymienionych przepisów nie wynika dla rady gminy obowiązek uchwalania dwóch odrębnych programów (o czym stanowią wymienione przepisy) i jednocześnie na przyjęciu, iż rada gminy może uchwalić jeden wspólny Program Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych i Przeciwdziałania Narkomanii na [...] r. Uzasadniając zarzuty wnoszący skargę kasacyjną stwierdził, że zaskarżony wyrok Sądu I instancji narusza prawo i powinien zostać uchylony, ponieważ ten Sąd błędnie uznał, że zgodne z prawem jest przyjęcie jedną uchwałą jednego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych oraz przeciwdziałania narkomani. Zdaniem Wojewody są to dwa odrębne programy, a wskazują na to odrębne przepisy prawa zawarte w dwóch różnych ustawach – u.w.t. i u.p.n. Zatem wola ustawodawcy była taka, aby obydwa programy były uchwalane odrębnie, a nie łącznie, choć nie ma przeszkód prawnych, żeby znajdowały się one w jednym akcie (uchwale). Naruszeniem prawa jest więc przyjęcie jednego programu regulującego obie, różne względem siebie kwestie łącznie. Rada Miejska w Ł. nie skorzystała z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy, zatem jako niezasadna podlega oddaleniu. Jedyny zarzut kasacyjny dotyczy błędnej wykładni dwóch przepisów prawa materialnego a mianowicie art. 41 ust. 2 u.w.t. i art. 10 ust. 2 i 3 u.p.n. ustanawiających obowiązek uchwalania przez radę gminy programów przeciwdziałania alkoholizmowi i narkomanii, które to programy stanowią część gminnej strategii rozwiązywania problemów społecznych. Błędna wykładnia przepisu prawa polega na błędnym jego rozumieniu. W ocenie Wojewody, Sąd I instancji błędnie zrozumiał, że z powołanych przepisów prawa nie wynika obowiązek uchwalania dwóch odrębnych programów przeciwdziałania uzależnieniom od alkoholu i narkotyków. Zatem, przyjąć należy, że w ocenie Wojewody z powołanych przepisów wynika obowiązek ustanowienia dwóch odrębnych programów, które mogą być następnie przyjęte jedną uchwałą. Tak postawiony zarzut kasacyjny jest nieusprawiedliwiony. Art. 41 ust. 2 u.w.t. stanowi, że realizacja zadań związanych z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych jest prowadzona w postaci uchwalanego corocznie przez radę gminy gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, stanowiącego część strategii rozwiązywania problemów społecznych. Art. 10 ust. 2 i 3 u.p.n. stanowi, że realizacja zadań związanych z przeciwdziałaniem narkomanii jest prowadzona w postaci uchwalanego przez radę gminy Gminnego Programu Przeciwdziałania Narkomanii stanowiącego część strategii rozwiązywania problemów społecznych. Jak wynika z powyższego zarówno alkoholizm, jak i narkomania stanowią problemy społeczne, których rozwiązywanie należy do gminy, zaś rada gminy jest zobowiązana opracować strategię ich rozwiązywania. Częściami tej strategii są programy opisane w obydwu ustawach. Te programy to w istocie plany działań gminy zmierzających do rozwiązywania problemów związanych z uzależnieniami opisanymi w obydwu ustawach. Nie ma żadnych wątpliwości, że materia związana z różnymi rodzajami uzależnień jest pokrewna, zaś organ powołany do uchwalania programów jest ten sam (rada gminy). W powołanych przepisach nie ma natomiast uregulowania, z którego wynikałby obowiązek uchwalania dwóch odrębnych programów jako dwóch odrębnych aktów rady gminy, albo też uregulowania, które zakazywałoby uchwalenia jednego wspólnego programu obejmującego programy – czyli plany działań związanych z rozwiązywaniem problemów uzależnień zarówno od alkoholu, jak i narkotyków. Z faktu, że program przeciwdziałania narkomanii nie musi być uchwalany corocznie nie wynika, iż nie może on być corocznie aktualizowany lub zmieniany w miarę potrzeb i możliwości gminy. Zatem brak jest argumentów przemawiających za poglądem, iż niedopuszczalne jest opracowanie jednego wspólnego programu dotyczącego obu materii, oczywiście pod warunkiem, że będzie on obejmował w sposób wyraźny zarówno problematykę profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, jak i problematykę przeciwdziałania narkomanii oraz będzie uwzględniał specyfikę obu materii. Uznać więc należy, że zarzut błędnej wykładni obu przepisów dotyczących uchwalania programów profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych oraz przeciwdziałania narkomanii musi być uznany za nieusprawiedliwiony, bowiem z powołanych przepisów nie wynika konieczność uchwalania dwóch odrębnych programów ani zakaz uchwalania jednego wspólnego programu obejmującego obie materie tj. przeciwdziałanie obydwu rodzajom uzależnień. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy i działając w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.