III SA/Łd 388/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski Sędziowie Sędzia NSA Janusz Furmanek (spr.) Sędzia NSA Irena Krzemieniewska Protokolant asystent sędziego Agata Brolik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przyjęcia Miejskiego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz Przeciwdziałaniu Narkomanii na rok 2012 oddala skargę WOJEWODA Ł. WNIÓSŁ DO WOJEWÓDZKIEGO SĄDU ADMINISTRACYJNEGO W ŁODZI SKARGĘ NA UCHWAŁĘ RADY MIEJSKIEJ W Ł. Z DNIA [...] R. NR [...] W SPRAWIE PRZYJĘCIA MIEJSKIEGO PROGRAMU PROFILAKTYKI I ROZWIĄZYWANIA PROBLEMÓW ALKOHOLOWYCH ORAZ PRZECIWDZIAŁANIA NARKOMANII NA ROK 2012. WOJEWODA ZASKARŻYŁ POWYŻSZĄ UCHWAŁĘ W CAŁOŚCI, ZARZUCAJĄC JEJ NARUSZENIE PRAWA MATERIALNEGO – ART. 4¹ UST. 2 USTAWY Z DNIA 26 PAŹDZIERNIKA 1982 R. O WYCHOWANIU W TRZEŹWOŚCI I PRZECIWDZIAŁANIU ALKOHOLIZMOWI (DZ. U. Z 2007 R. NR 70, POZ. 473 Z PÓŹN. ZM.) I ART. 10 UST. 2 I 3 USTAWY Z DNIA 29 LIPCA 2005 R. O PRZECIWDZIAŁANIU NARKOMANII (DZ. U. NR 179, POZ. 473 Z PÓŹN. ZM.) POPRZEZ PRZYJĘCIE PRZEZ RADĘ MIEJSKĄ W Ł. JEDNEGO PROGRAMU REALIZUJĄCEGO ZADANIA MIASTA Ł. W ZAKRESIE ZARÓWNO PROFILAKTYKI I ROZWIĄZYWANIA PROBLEMÓW ALKOHOLOWYCH, JAK I W ZAKRESIE PRZECIWDZIAŁANIA NARKOMANII. WOJEWODA Ł. WSKAZUJĄC NA POWYŻSZE WNIÓSŁ O STWIERDZENIE NIEWAŻNOŚCI WYMIENIONEJ UCHWAŁY ORAZ ZASĄDZENIE KOSZTÓW POSTĘPOWANIA. W UZASADNIENIU SKARGI WSKAZANO, ŻE PODSTAWAMI PRAWNYMI ZASKARŻONEJ UCHWAŁY OBOK W. W. PRZEPISÓW JEST ART. 18 UST. 2 PKT 15 USTAWY Z DNIA 8 MARCA 1990 R. O SAMORZĄDZIE GMINNYM (DZ. U. Z 2001 R., NR 142, POZ. 1591 T. J.). ZGODNIE Z ART. 4¹ UST. 2 USTAWY O WYCHOWANIU W TRZEŹWOŚCI I PRZECIWDZIAŁANIU ALKOHOLIZMOWI, REALIZACJA ZADAŃ, O KTÓRYCH MOWA W UST. 1, JEST PROWADZONA W POSTACI GMINNEGO PROGRAMU PROFILAKTYKI I ROZWIĄZYWANIA PROBLEMÓW ALKOHOLOWYCH, STANOWIĄCEGO CZĘŚĆ STRATEGII ROZWIĄZYWANIA PROBLEMÓW SPOŁECZNYCH, UCHWALANEGO COROCZNIE PRZEZ RADĘ GMINY. W PRZYPADKU ZADAŃ GMINY ZAKRESIE PRZECIWDZIAŁANIA NARKOMANII ICH REALIZACJA ODBYWA SIĘ W POSTACI GMINNEGO PROGRAMU PRZECIWDZIAŁANIA NARKOMANII, KTÓREGO PROJEKT OPRACOWUJE WÓJT GMINY (ART. 10 UST. 2 I UST. 3 USTAWY). W OCENIE WOJEWODY Ł.EGO POWOŁANE PRZEPISY WSKAZUJĄ NA ISTNIEJĄCY PO STRONIE GMINY OBOWIĄZEK UCHWALENIA DWÓCH ODRĘBNYCH PROGRAMÓW: GMINNEGO PROGRAMU PROFILAKTYKI I ROZWIĄZYWANIA PROBLEMÓW ALKOHOLOWYCH ORAZ GMINNEGO PROGRAMU PRZECIWDZIAŁANIA NARKOMANII. WOJEWODA UZNAŁ, IŻ BRAK JEST PODSTAW PRAWNYCH DO PRZYJĘCIA W OMAWIANYM ZAKRESIE JEDNEGO PROGRAMU, W KTÓRYM BYŁYBY PRZEDSTAWIONE ZADANIA GMINY WYNIKAJĄCE Z OMAWIANYCH USTAW. PONADTO ZGODNIE Z DYSPOZYCJĄ ART. 4¹ UST. 2 USTAWY, PROGRAM W TYM ZAKRESIE WINIEN BYĆ UCHWALANY COROCZNIE. W PRZYPADKU PRZECIWDZIAŁANIA NARKOMANII USTAWODAWCA NIE OKREŚLIŁ CZĘSTOTLIWOŚCI UCHWALANIA PROGRAMÓW GMINNYCH. W OCENIE ORGANU NADZORU WOLĄ USTAWODAWCY BYŁO ZOBLIGOWANIE GMIN DO UCHWALANIA DWÓCH ODRĘBNYCH AKTÓW, W KTÓRYCH BYŁYBY ZAWARTE ZADANIA GMINY W OZNACZONYM OKRESIE, ODRĘBNE W ZAKRESIE ZWALCZANIA ALKOHOLIZMU I ODRĘBNE W ZAKRESIE ZWALCZANIA NARKOMANII. DOPUSZCZALNE JEST JEDYNIE PRZYJĘCIE OBU ODRĘBNYCH PROGRAMÓW JEDNĄ UCHWAŁĄ. PONADTO WOJEWODA Ł. NADMIENIŁ, IŻ ZASKARŻONA UCHWAŁA WPŁYNĘŁA DO Ł. URZĘDU WOJEWÓDZKIEGO W Ł. W DNIU 30 LISTOPADA 2011 R. W SKIEROWANYM DO RADY MIEJSKIEJ W Ł. ZAWIADOMIENIU Z DNIA [...] R. O WSZCZĘCIU POSTĘPOWANIA NADZORCZEGO ORGAN NADZORU WSKAZAŁ M. IN. NA POWYŻSZE NIEPRAWIDŁOWOŚCI. W ODPOWIEDZI, PISMEM Z DNIA [...] R. PRZEWODNICZĄCY RADY MIEJSKIEJ W Ł. POWOŁAŁ SIĘ NA STANOWISKO KRAJOWEGO BIURA DO SPRAW PRZECIWDZIAŁANIA NARKOMANII I STANOWISKO DEPARTAMENTU FINANSÓW SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO MINISTERSTWA FINANSÓW, Z KTÓRYCH WYNIKA, IŻ DOPUSZCZALNE JEST UCHWALANIE WSPÓLNEGO PROGRAMU W ZAKRESIE ZWALCZANIA OBU OMAWIANYCH RODZAJÓW UZALEŻNIEŃ. WOJEWODA Ł. UZNAŁ, ŻE STANOWISKA W. W. INSTYTUCJI NIE SĄ ŹRÓDŁEM PRAWA, A ZAPREZENTOWANA W NICH OCENA WYNIKA Z KRYTERIUM CELOWOŚCIOWEGO. W PIŚMIE MINISTERSTWA FINANSÓW STWIERDZONO JEDYNIE, IŻ ZASADY KLASYFIKACJI BUDŻETOWEJ NIE STANOWIĄ PRZESZKODY W UCHWALANIU "WSPÓLNEGO PROGRAMU". W ODPOWIEDZI NA SKARGĘ RADA MIEJSKA W Ł. WNIOSŁA O JEJ ODDALENIE I ZASĄDZENIE KOSZTÓW POSTĘPOWANIA. NIE ZGODZONO SIĘ Z ARGUMENTACJĄ SKARGI STWIERDZAJĄC, ŻE ŻADEN Z PRZYTOCZONYCH PRZEZ ORGAN NADZORU PRZEPISÓW NIE ZAWIERA ZAKAZU UCHWALENIA JEDNEGO PROGRAMU W ZAKRESIE PRZECIWDZIAŁANIA ALKOHOLIZMOWI I PRZECIWDZIAŁANIU NARKOMANII. POWOŁUJĄC SIĘ NA ORZECZNICTWO SĄDÓW ADMINISTRACYJNYCH WSKAZANO, ŻE PRZEZ SPRZECZNOŚĆ Z PRAWEM NALEŻY ROZUMIEĆ NIEZGODNOŚĆ UCHWAŁY Z AKTAMI PRAWA POWSZECHNIE OBOWIĄZUJĄCEGO, A WIĘC Z KONSTYTUCJĄ RP, USTAWAMI, AKTAMI WYKONAWCZYMI ORAZ POWSZECHNIE OBOWIĄZUJĄCYMI AKTAMI PRAWA MIEJSCOWEGO. MUSI BYĆ ONA PONADTO OCZYWISTA I BEZPOŚREDNIA. NARUSZENIE PRAWA PRZEZ UCHWAŁĘ ORGANU STANOWIĄCEGO JEDNOSTKI SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO, PROWADZĄCE DO STWIERDZENIA NIEWAŻNOŚCI TEGO AKTU MUSI BYĆ ISTOTNE. ZA "ISTOTNE" NARUSZENIE PRAWA UZNAĆ NALEŻY UCHYBIENIE PROWADZĄCE DO SKUTKÓW KTÓRE NIE MOGĄ BYĆ TOLEROWANE W DEMOKRATYCZNYM PAŃSTWIE PRAWNYM. Z OKOLICZNOŚCI FAKTYCZNYCH SPRAWY WYNIKA, ŻE JEDNYM PROGRAMEM OBJĘTE SĄ ZADANIA REALIZOWANE NA PODSTAWIE USTAWY O WYCHOWANIU W TRZEŹWOŚCI I PRZECIWDZIAŁANIU ALKOHOLIZMOWI, JAKI U USTAWY O PRZECIWDZIAŁANIU NARKOMANII (CO OZNACZA, ŻE GMINA WYWIĄZUJE SIĘ Z OBOWIĄZKÓW NAŁOŻONYCH TYMI USTAWAMI) ORAZ W TYCH SAMYCH RAMACH CZASOWYCH – W 2012 R. DLATEGO ARGUMENTACJA, ŻE UCHWAŁA NARUSZA PRAWO, GDYŻ PROGRAM UCHWALANY JEST COROCZNIE, A PROGRAM O PRZECIWDZIAŁANIU NARKOMANII NIE MUSI BYĆ UCHWALANY COROCZNIE, NIE ZNAJDUJE W OCENIE ORGANU UZASADNIENIA. ŻADEN Z POWOŁANYCH PRZEZ ORGAN NADZORU PRZEPISÓW NIE ZAWIERA RÓWNIEŻ ZAKAZU UCHWALENIA JEDNEGO PROGRAMU W CELU REALIZACJI ZADAŃ WYNIKAJĄCYCH Z W. W. USTAW W OKRESIE JEDNEGO ROKU. WOJEWÓDZKI SĄD ADMINISTRACYJNY ZWAŻYŁ, CO NASTĘPUJE: SKARGA NIE ZASŁUGUJE NA UWZGLĘDNIENIE. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, nie są natomiast uprawnione do merytorycznego rozstrzygania o przedmiocie sprawy. Również w myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne kontrolują zaskarżone akty tylko w zakresie ich zgodności z prawem i nie mają uprawnień do merytorycznego rozstrzygania sprawy. Jednocześnie z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na sesji odbytej w dniu [...] roku Rada Miejska w Ł. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przyjęcia Miejskiego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz Przeciwdziałania Narkomanii na rok 2012. Zaskarżając powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, organ nadzoru – Wojewoda Ł. stwierdził, że Rada Miejska w Ł. naruszyła tym samym art. 4¹ ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi i art. 10 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii. Kwestią sporną w niniejszej sprawie stało się wyjaśnienie, czy Rada Miejska w Ł. faktycznie naruszyła powołane przepisy prawa materialnego, przyjmując jeden program realizujący zadania miasta Ł. w zakresie zarówno profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, jak i w zakresie przeciwdziałania narkomanii. Art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym mówi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do jej kompetencji. Zgodnie zaś z treścią 4¹ ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, realizacja zadań własnych gminy, związanych z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych oraz integracji społecznej osób uzależnionych od alkoholu, jest prowadzona w postaci gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, stanowiącego część strategii rozwiązywania problemów społecznych, uchwalanego corocznie przez radę gminy. Program jest realizowany przez ośrodek pomocy społecznej, o którym mowa w przepisach o pomocy społecznej, lub inną jednostkę wskazaną w programie. W celu realizacji programu wójt (burmistrz, prezydent miasta) może powołać pełnomocnika. Przeciwdziałanie narkomanii również należy do zadań własnych gminy. Zgodnie z art. 10 ust. 2, 3, 4 i 5 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii Wójt (burmistrz, prezydent miasta) w celu ich realizacji, opracowuje projekt Gminnego Programu Przeciwdziałania Narkomanii, uwzględniając zadania określone w art. 2 ust. 1 pkt 1-3 oraz kierunki działań wynikające z Krajowego Programu. Gminny Program stanowi część gminnej strategii rozwiązywania problemów społecznych. Gminny Program uchwala rada gminy. Jest on realizowany przez jednostkę wskazaną w tym programie. W celu realizacji tych zadań może zostać powołany pełnomocnik. Z BRZMIENIA POWYŻSZYCH PRZEPISÓW WYPROWADZIĆ MOŻNA WNIOSEK, IŻ PRZEDMIOT ZADAŃ WŁASNYCH, LEŻĄCYCH W KOMPETENCJI GMINY MOŻE BYĆ RÓŻNY. KATALOG ZADAŃ WYMIENIONYCH W ART. 4¹ UST. 1 USTAWY Z 1982 R. O WYCHOWANIU W TRZEŹWOŚCI I PRZECIWDZIAŁANIU ALKOHOLIZMOWI JEST KATALOGIEM OTWARTYM. RÓWNIEŻ OTWARTY KATALOG ZADAŃ ZAWIERA W ART. 2 UST. 1 USTAWA O PRZECIWDZIAŁANIU NARKOMANII. POZWALA TO PRZYJĄĆ, ŻE ORGANY ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ MAJĄ MOŻLIWOŚĆ WYBORU ŚRODKÓW I ODPOWIEDNIEGO STOSOWANIA ICH W ZALEŻNOŚCI OD ZAISTNIAŁYCH POTRZEB I SYTUACJI. Wskazać przy tym należy, że podobny jest tryb realizacji zadań własnych gminy przewidzianych w obydwu powołanych wyżej ustawach. Zarówno bowiem Gminny Program Przeciwdziałania Narkomanii jak i gminny program profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych stanowią część gminnej strategii rozwiązywania problemów społecznych. Nie mają one przy tym waloru przepisów powszechnie obowiązujących. Są to akty prawne wiążące w zasadzie organy gminy, określające sposoby działania gminy. Programy te są w rzeczywistości planami działania gminy (por. wyrok NSA w Poznaniu z 23 czerwca 2003 r. sygn. akt II SA/Po 502/03, Lubus.2003/77/1157). Rada gminy uchwalając program profilaktyki i przeciwdziałania alkoholizmowi dostosowuje jego treść do potrzeb społecznych i lokalnych na swoim terenie i to w taki sposób, aby jak najskuteczniej zapobiegać niebezpiecznemu zjawisku (wyrok WSA w Lublinie z dnia 29 maja 2008 r. sygn. akt III SA/Lu 175/08, LEX nr 499577). Biorąc pod uwagę podobieństwo w zakresie przedmiotu tych zagadnień i stopień ich społecznej szkodliwości można wywnioskować, że to samo tyczy się uchwalania Gminnego Programu Przeciwdziałania Narkomanii. Nie znajduje tym samym uzasadnienia twierdzenie Wojewody Ł., że brzmienie powyżej wskazanych przepisów wskazuje na istniejący po stronie gminy obowiązek uchwalenia dwóch odrębnych programów dotyczących powyższej tematyki, nawet w jednej uchwale. Programy te bowiem są niewątpliwie konstrukcyjnie do siebie zbliżone. Przy tym wskazać należy, że uchwała jest po prostu typową formą wyrażania woli lub prezentowania merytorycznego stanowiska przez organ kolegialny administracji publicznej - a takim organem jest niewątpliwie rada gminy - w sprawach zastrzeżonych ustawowo do jego właściwości. W formie uchwały rada gminy może więc ustalać zarówno przepisy prawa miejscowego, jak też wydawać indywidualne akty administracyjne (decyzje lub postanowienia), jeżeli przepisy szczególne dają jej takie kompetencje, może uchwalać przypisane do jej zadań inne akty lub dokumenty o charakterze nienormatywnym (wyrok NSA z 25 maja 2006 r. sygn. akt II GSK 39/06 LEX nr 236397) Nie znajduje również oparcia w obowiązujących przepisach argument, że gminny program profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych jest uchwalany przez radę gminy corocznie w przeciwieństwie do Gminnego Programu Przeciwdziałania Narkomanii. Sąd nie dopatrzył się bowiem, aby fakt ten rodził jakiekolwiek przeszkody w możliwości jednoczesnego uchwalenia obu programów. Tym samym nie jest jasne, z jakiej normy prawnej Wojewoda Ł. wyprowadza domniemaną wolę ustawodawcy w zakresie konieczności uchwalenia przez gminę dwóch odrębnych programów. Nie wynika ona bowiem z żadnych przepisów obowiązującego prawa. Wręcz za takim rozwiązaniem przemawia fakt, iż Gminny Program Przeciwdziałania Narkomanii zbliżony jest merytorycznie do gminnego programu rozwiązywania problemów alkoholowych, jak i przewidziana w obydwu ustawach możliwość ustanowienia przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) pełnomocnika w celu realizacji zadań. Ustawodawca bowiem zdecydował się rozszerzyć ustawą z dnia 7 grudnia 2006 r. o zmianie ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz. U. z 2007 r. Nr 7, poz. 48) zakres zadań pełnomocników powoływanych na podstawie tej ustawy właśnie wzorem rozwiązań przewidzianych w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Przy okazji tych rozważań należałoby również zastanowić się nad celowością utrzymywania odrębnych programów przeciwdziałania narkomanii i alkoholizmowi na szczeblu samorządu lokalnego. Problematyka alkoholowa i związana z narkotykami stanowi wąską specjalizację. Logicznym zatem wydaje się być pogląd, aby w przyszłości zmierzać do tego, aby był to jeden program przeciwdziałania uzależnieniom, a być może zapobiegania także innym zachowaniom stanowiącym problem. Planując działania profilaktyczne, skierowane na problemy związane z używaniem substancji psychoaktywnych, trzeba mieć bowiem także na uwadze kontekst innych problemów. Nadmierna koncentracja na jednym zjawisku bez uwzględnienia innych może bowiem rozmijać się z oczekiwaniami społecznymi i uniemożliwiać optymalne wykorzystanie środków oraz energii społecznej. W ramach obecnych regulacji prawnych można jedynie rekomendować opracowywanie przez samorządy lokalne jednego wspólnego programu obejmującego swoim zakresem zarówno problematykę przeciwdziałania narkomanii, jak i alkoholizmowi (Katarzyna Łucarz, Anna Muszyńska Komentarz do art. 10 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii stan prawny na dzień 1 grudnia 2007 r.). W tym stanie rzeczy Sąd badając legalność zaskarżonej uchwały nie stwierdził, by Rada gminy Ł. dopuściła się naruszenia przepisów prawa (materialnego bądź procesowego). WOBEC POWYŻSZEGO SĄD NA PODSTAWIE ART. 151 USTAWY Z DNIA 30 SIERPNIA 2002 ROKU - PRAWO O POSTĘPOWANIU PRZED SĄDAMI ADMINISTRACYJNYMI (DZ. U. NR 153, POZ. 1270 ZE ZM.) ORZEKŁ JAK W SENTENCJI WYROKU. A. B.