II SA/Gd 162/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant Starszy Sekretarz sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 27 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi G. S. i M. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia określonych obowiązków w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 października 2011 r. nr [...]; 2. określa, że wskazane w punkcie pierwszym wyroku decyzje nie mogą być wykonane; 3. zasądza od Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku solidarnie na rzecz G. S. i M. S. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 31 stycznia 2012 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 października 2011 r., nakazującą M. i G. S. doprowadzenie budynku garażowego, usytuowanego na terenie działek nr [...] i [...] przy ulicy T. we W., w terminie do dnia 15 czerwca 2012 r. poprzez wykonanie stropodachu zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym stanowiącym załącznik do decyzji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w przedmiotowej sprawie postępowanie administracyjne zostało wszczęte w maju 2003 r. Z ustalonego przy udziale stron stanu faktycznego wynika, że dobudowa garażu do budynku mieszkalno-usługowego nastąpiła na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 19 grudnia 2002 r., wydanej przez Burmistrza Miasta. Ustalono, że w stosunku do zatwierdzonego projektu zmieniono szerokość garażu z projektowanej 4,50 m na 4,60 m. Ponadto wewnątrz garażu została wykonana dodatkowo ścianka działowa. Powyższe zmiany organ nadzoru budowlanego uznał nieistotne odstępstwa od udzielonego pozwolenia na budowę i umorzył postępowanie. Wskutek skargi sąsiada inwestorów – Z. W., w sprawie zapadł wyrok WSA w Gdańsku z dnia 29 maja 2008 r., sygn. akt. II SA/Gd 117/08, w którym Sąd nie podzielił oceny organów nadzoru budowlanego, że dokonane odstępstwa są nieistotne. W ocenie Sądu zmiana przeznaczenia dachu garażu na taras stanowi istotne odstępstwo od warunków udzielonego pozwolenia na budowę. Sąd podkreślił, że przedłożony projekt budowlany wraz z decyzją o pozwoleniu na budowę nie przewidywał rozwiązań umożliwiających realizację garażu z tarasem. Dokonując powyższej oceny Sąd uwzględnił także fakt, że garaż inwestorów jest dobudowany do jednego z segmentów w istniejącej zabudowie szeregowej, która poza tym jednym garażem pozbawiona jest tego rodzaju obiektów. Sąd zobowiązał organ nadzoru budowlanego do zastosowania w sprawie procedury legalizacyjnej unormowanej przepisami art. 51 ust. 1- 3 Prawa budowlanego, zobowiązując do ustalenia zakresu czynności zmierzających do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem albo nakazu jego rozbiórki w przypadku niewykonania obowiązków. Jednocześnie Sąd podkreślił, że w postępowaniu winny być stosowane przepisy z daty wszczęcia postępowania. Wskutek skargi kasacyjnej sprawa była przedmiotem kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w oddalającym skargę wyroku z dnia 2 października 2009 r., sygn. akt. II OSK 1500/08, uznał, że dach przedmiotowego garażu od początku został wykonany w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu "... został pokryty terakotą a nie papą, zainstalowano wokół tarasu metalowe barierki, wstawiono okno balkonowe umożliwiające wejście na taras. Wszystkie te roboty budowlane zostały wykonane niezgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę,..". Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji przyjął, że doprowadzenie garażu do stanu zgodnego z prawem polegać powinno na doprowadzeniu go do stanu zgodnego z pozwoleniem na budowę. Organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji sprecyzował że za warunki zgodne z zatwierdzonym projektem budowlanym i pozwoleniem na budowę należy rozumieć zastosowanie się do podanych rzędnych oraz wysokości przedstawionych w projekcie budowy garażu, doprowadzenie murków ogniowych do stanu zgodnego z projektem, zdemontowanie wykonanych niezgodne z projektem barierek metalowych oraz wykonanie projektowanego w warstwie zewnętrznej pokrycia dachu papą. W konsekwencji organ I instancji nakazał inwestorom wykonanie stropodachu zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym (wg rysunku nr 4 przegroda budowlana "a") stanowiącym załącznik do udzielonego pozwolenia na budowę garażu. Organ odwoławczy powyższe rozstrzygnięcie uznał za prawidłowe. Skargę na powyższą decyzje wnieśli M. i G. S. domagając się uchylenia rozstrzygnięć wydanych przez organy obu instancji. Skarżący zarzucili obrazę przepisów prawa materialnego przez niewłaściwą interpretację i błędne zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego oraz błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia polegający na uznaniu, że zmiana pokrycia garażu z papy asfaltowej na płytki ceramiczne jest samowolą budowlaną. Skarżący wskazali, że przebudowy stropodachu poprzez pokrycie płytkami ceramicznymi dokonali w 2007 r. w oparciu o skutecznie dokonane zgłoszenie. Tym samym niemożliwe jest prowadzenie postępowania w sprawie samowoli budowlanej związanej zmianą pokrycia dachu garażu. Wyrok WSA w Gdańsku dotyczył stanu prawnego i stanu faktycznego zaistniałego przed dniem 18 marca 2007 r. i nie powinien dotyczyć przebudowy stropodachu dokonanej w 2007 r. Skarżący zakwestionowali uznanie, że dach garażu zmienił jego przeznaczenie na taras. za niecelową uznali także zmianę pokrycia z płytek na trującą papę. Wskazali, że barierki i murki mogą spełniać role zabezpieczenia przed upadkiem podczas usuwania śniegu. Zaś jednostronna kwalifikacja zmiany przeznaczenia dachu na taras jest w ocenie skarżących nadużyciem ze strony organów nadzoru. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej P.p.s.a. (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego obowiązujących w dacie wydania zaskarżonego aktu. Wady postępowania administracyjnego, skutkujące koniecznością: uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 P.p.s.a. Natomiast w wypadku nieuwzględnienia skargi sąd w myśl art. 151 P.p.s.a. skargę oddala. W sprawie niniejszej należy także wskazać treść art. 153 P.p.s.a. zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Związanie sądu oceną prawną oznacza, że orzeczenie sądu wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Ocena prawna wynika nie tylko z sentencji orzeczenia, ale również z jego uzasadnienia (wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2004 r. FSK 349/2004). Przepis art. 153 P.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Związanie wynikające z tego przepisu przestaje obowiązywać jedynie w przypadku zmiany stanu prawnego lub zmiany stanu faktycznego (wyrok NSA z dnia 23 października 1998 r. I SA 1663/96), co w niniejszym przypadku nie miało miejsca. Skarga jest uzasadniona, gdyż zaskarżona decyzja, jak też decyzja organu l instancji naruszają prawo w szczególności organy błędnie interpretują przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Organ w zaskarżonej decyzji nałożył na inwestorów M. S. i G. S. obowiązek wykonania stropodachu zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, stanowiącym załącznik do decyzji organu I instancji. Decyzje te zostały wydane na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.). Stosownie do przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 przed upływem dwóch miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wydania określonych czynności lub robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem określając termin ich wykonania. W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w literaturze przedmiotu ugruntowany jest pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, iż nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności w rozumieniu powyższego przepisu nie może ograniczać się do nakazania inwestorowi (właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego) ogólnie sformułowanego obowiązku, a powinno szczegółowo wymieniać jakie czynność muszą zostać wykonane i w jakim zakresie, aby można było w przyszłości uznać, że inwestor wykonał swój obowiązek i nastąpiło doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. W związku z powyższym należy uznać, że decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie może ograniczać się do sformułowania ogólnego nakazu w postaci obowiązku wykonania stropodachu zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym stanowiącym załącznik do decyzji organu I instancji. W rozstrzygnięciach sądowych, które zapadły w rozpoznawanej sprawie przesądzone zostało, że podczas prac związanych z dobudową garażu nastąpiła zmiana przeznaczenia dachu garażu na taras, ponieważ dach został pokryty płytkami zamiast papą, nastąpiła instalacja barierek i murków na stropie, zostało wykonane także wejście z domu na dach garażu. Sąd przesądził również, że za stan zgodny z prawem należy uznać stan zgodny z warunkami pozwolenia na budowę. Jednakże ten sam Sąd stwierdził, że zmiana kąta nachylenia dachu, który zgodnie z projektem powinien wynosić 6 0 nie jest istotnym odstępstwem od tego pozwolenia. Związanie wytycznymi orzekających w sprawie Sądów powoduje, że koniczne staje się uwzględnienie w treści decyzji także powyższej okoliczności. W przypadku realizacji obowiązku zgodnie z treścią zakwestionowanej decyzji inwestor powinien zmienić także kąt nachylenia dachu na zgodny z projektem, co świetle dotychczasowych orzeczeń nie jest konieczne. Nie mają racji skarżący podnosząc, iż dokonanie zgłoszenia przebudowy stropodachu z wymianą pokrycia z papy na płytki w dniu 19 marca 2007 r. powoduje, że nie można uznać jakoby pokrycie stropodachu płytkami stanowiło istotne odstępstwo od udzielonego pozwolenia na budowę garażu. W uzasadnieniu wyroku WSA z 29 maja 2008 r., a następnie wyroku NSA z 2 października 2009 r., uwzględniona została okoliczność, że dach został pokryty płytkami i stanowi to istotne odstępstwo od udzielonego pozwolenia na budowę garażu, gdzie było przewidziane pokrycie papą asfaltową. Zatem jakiekolwiek czynności czy roboty wykonane przez inwestorów dotyczące stropodachu garażu nie powodują, iż można by uznać wytyczne Sądów za niewiążące. Kwestia zmiany sposobu użytkowania stropodachu poprzez uczynienie z niego tarasu została również jednoznacznie przesądzona. Zatem w chwili obecnej twierdzenie skarżących, że dach garażu nie jest wykorzystywany jako taras nie zasługuje na wiarę. Zmiana sposoby użytkowania miała miejsce i konieczne jest wykonanie robót budowlanych celem doprowadzenia garażu do stanu zgodnego z prawem. Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ I instancji, który winien uwzględnić poczynione uwagi odnośnie treści podjętego rozstrzygnięcia i należytego sformułowania obowiązków służących doprowadzeniu wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Nie oznacza to, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organ będzie prowadzić postępowanie w całości, gdyż część spraw spornych Sąd przesądził w niniejszym uzasadnieniu, a stan faktyczny sprawy został ustalony w poprzednio wydanych wyrokach sądów administracyjnych. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Konsekwencją uwzględnienia skargi było zamieszczenie w wyroku obligatoryjnego stwierdzenia o niemożliwości wykonania zaskarżonych decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Sąd zasądził także od organu na rzecz skarżących koszty postępowania sądowego, zgodnie z wnioskiem zawartym w skardze (art. 200 w zw. z art. 210 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Na koszty złożyła się kwota uiszczonego przez skarżących wpisu od skargi w wysokości 500 złotych.