II SA/Wr 260/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia NSA Halina Kremis (spr.) Protokolant Edyta Forysiak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi A. na postanowienie D. Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. z dnia 20 lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji o wygaśnięciu pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód w zakresie korzystania ze S. P. I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Postanowieniem z dnia 20 lutego 2012 r. ([...]), wydanym na podstawie art. 134 w związku z art. 129 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kpa, po rozpatrzeniu odwołania A. z O., gm. P., od decyzji Starosty P. z dnia 10 października 2011 r., znak: [...], wygaszającej udzielone Zakładowi B. w P. przez Wojewodę L. decyzją z dnia 22 września 1983 r., znak: [...], pozwolenie wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód w zakresie korzystania ze S. P., Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. postanowił stwierdzić uchybienie terminu do wniesienie odwołania. Na uzasadnienie organ wskazał, że w dniu 26 września 2011 r. Starosta P. w wyniku ponownego rozpatrywania sprawy dotyczącej stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Wojewody L. z dnia 22 września 1983 r., znak: [...], tj. pozwolenia wodnoprawnego udzielonego Zakładowi B. w P. na szczególne korzystanie z wód w zakresie korzystania ze S. P., wszczął postępowanie administracyjne w w/w sprawie, o czym poinformował strony postępowania. Organ I instancji wziął pod uwagę, że stroną postępowania - następcą prawnym Zakładu B. w P. jest Agencja Nieruchomości Rolnych, Oddział Terenowy we W., a nie Administracja Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa w L., będąca tylko jednostką gospodarczą w/w Agencji. Wobec niewniesienia uwag przez żadną ze stron postępowania Starosta P. realizując zapis art. 11 ustawy z dnia 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2005 r., Nr 130, poz. 1087 ze zm.) w dniu 10 października 2011 r. wydał decyzję znak: [...], w której stwierdził wygaśnięcie decyzji Wojewody L. z dnia 22 września 1983 r., znak: [...]. W dniu 29 listopada 2011 r. od decyzji Starosty P. odwołali się wspólnicy spółki cywilnej A. J. G. i M. M.. Zgodnie z art. 129 § 2 Kpa odwołanie od decyzji organu I instancji wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Oznacza to, że zanim organ odwoławczy przystąpi do badania sprawy od strony merytorycznej, w pierwszej kolejności zobowiązany jest do zbadania, czy odwołanie spełnia wszystkie warunki formalne, w tym czy zostało wniesione w terminie. Artykuł 127 § 1 Kpa nie przyznaje prawa do wniesienia odwołania od decyzji wydanej w I instancji tylko tym podmiotom, które były uznawane przez organ za strony, lecz wyraźnie mówi o stronie. Należy przez to rozumieć, że także osoba, która nie była przez organ I instancji uznawana za stronę, może wnieść odwołanie. Odnośnie obliczania terminu do wniesienia odwołania przez taką osobę powszechnie przyjmuje się, że osoba, której nie doręczono decyzji może wnieść odwołanie dopóki nie upłynął termin na jego wniesienia dla ostatniej z osób, którym organ doręczył decyzję. Należy zatem ustalić kiedy nastąpiło najpóźniejsze doręczenie decyzji pierwszoinstancyjnej i czternasty dzień od tego doręczenia jest ostatnim dniem do wniesienia odwołania dla osoby, której nie doręczono decyzji pierwszoinstancyjnej. Po tym dniu decyzja staje się ostateczna i może być wzruszona tylko w trybie nadzwyczajnym (wznowienie postępowania lub stwierdzenie nieważności decyzji). Podobne stanowisko podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w swoim wyroku z dnia 28 stycznia 2011 r. (sygn. akt II SA/Kr 1334110). Wobec tego w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym należy uznać, że ostatnim dniem do wniesienia odwołania przez J. G. i M. M. był 27 października 2011 r., czyli 14 dzień od najpóźniejszego doręczenia decyzji, które nastąpiło 13 października 2011 r. (zwrotne potwierdzenie odbioru w aktach I instancji). Odwołanie jest czynnością procesową, której skuteczność zależy od jej dokonania w terminie, a w przypadku niedochowania terminu art. 134 Kpa nakazuje organowi wydanie postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Ustalenie czy został zachowany termin do wniesienia odwołania ma bardzo istotne znaczenie, ponieważ rozpatrzenie odwołania wniesionego po terminie prowadzi do kontroli ostatecznej decyzji administracyjnej, a tym samym do naruszenia zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 Kpa). Dopiero wniesienie odwołania w terminie uprawnia organ do badania czy zostało ono wniesione przez stronę. Nie ulega wątpliwości, że w odwołujący nie zachowali terminu do wniesienia odwołania i nie złożyli wniosku o przywrócenie terminu do dokonania tej czynności procesowej. W takiej sytuacji organ odwoławczy, stosownie do art. 134 Kpa, był zobowiązany do wydania postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W przeciwnym wypadku, jeżeli organ odwoławczy prowadziłby postępowanie odwoławcze w wyniku odwołania wniesionego z uchybieniem terminu określonego wart. 129 § 2 Kpa, bez przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, dopuściłby się rażącego naruszenia art. 16 § 1 Kpa, a to z kolei w przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego skutkowałoby stwierdzeniem nieważności takiego rozstrzygnięcia w związku z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa (wyrok WSA w Warszawie z 1 lipca 2009 r., sygn. akt VIII SA/Wa 85/09). Na ostateczne w toku postępowania adm9inmistracyjnego rozstrzygnięcie w sprawie skargę do sądu administracyjnego wnieśli J. G. i M. M., wspólnicy spółki cywilnej A. W skardze podnieśli, że skarżone postanoiwienie narusza art. 8, 10, 129 § 2 kpa poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, pozbawienie skarżących czynnego udziału w postępowaniu i błędne uznznanie, że odwołanie wniesiono z uchybieniem ustawowego terminu. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że nieprawidłowo przyjęto, iż odwołanie zostało złożone z uchybieniem ustawowego terminu, bowiem organ celowo pominął spółkę w toczącym się postępowaniu, mimo że we wcześniejszych postępowania WSA we Wrocławiu uznał skarżących za stronę postępowania. Skarżący dodają, że decyzja została im doręczona 15 listopada 2011 r., zatem dopiero od tej daty biegł skarżącym termin do wniesienia odwołania. W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Według art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje i postanowienia wydane w toku postępowania administracyjnego, na które przysługuje zażalenie (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt.1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. ). W rozpoznawanej sprawie przedmiotem oceny Sądu jest postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. z dnia 29 lutego 2012 r. nr [...] stwierdzające uchybienie terminu do złożenia odwołania, złożonego przez wspólników spółki cywilnej A. od decyzji wygaszającej udzielone Zakładowi B. w P. pozwolenie wodno-prawne. Podstawę prawną kwestionowanego postanowienia stanowi art. 134 k.p.a., w myśl którego organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Należy zgodzić się z organem, wydającym skarżone postanowienie, że uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia o uchybieniu terminu przewidzianego w art. 134 k.p.a.(por. np. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 12 maja 2011 r. I SA/Ol 724/10, LEX nr 795582). Co do zasady zaistnienie takiej okoliczności nie daje organowi innej możliwości niż wydanie orzeczenia we wskazanym trybie. Jednakże, jak wskazują dołączone do odpowiedzi na skargę akta administracyjne, uchybienie terminu do wniesienia odwołania było w rozpoznawanej sprawie wynikiem faktu, że organ pierwszej in stancji nie uznał za stronę odwołującej się, nie doręczył jej wydanego orzeczenia, a co za tym idzie termin do złożenia odwołania był obliczany od doręczenia decyzji podmiotom, którym organ przymiot ten przyznał. W tym kontekście zaakcentować należy, iż niewątpliwie istotną zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 63 k.p.a, art. 65 k.p.a. jest jego odformalizowanie, tak, aby sprawa mogła być rozpatrzona zgodnie z intencją i interesem strony. Nie można przyjmować, że organ ten jest uprawniony do samodzielnego sprecyzowania czy też zmieniania treści tego żądania. Taka sytuacja jest niedopuszczalna chociażby dlatego, że mogłoby to doprowadzić do zmiany żądania wbrew intencji osoby wnoszącej podanie. Z taką też sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, ponieważ organ zamiast wyjaśnić przedmiot i zakres żądania przy udziale skarżącej, uznał treść pisma za jednoznaczną, traktując je bez dogłębnej i wszechstronnej analizy jako odwołanie, zamiast korzystając z dyspozycji art. 65 § 2 kpa wezwać podmiot wnoszący pismo do jego sprecyzowania, czy składa odwołanie od decyzji, czy też w istocie domaga się wznowienia postępowania w sprawie. Organ drugiej instancji nie podjął stosownych działań procesowych w kierunku wyjaśnienia istniejących wątpliwości, zwłaszcza że (jak wynika z uzasadnienia skarżonego postanowienia), organ nie miał wątpliwości co do ostateczności decyzji organu pierwszej instancji. Zgodnie z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawna obywateli ( art. 8 k.p.a.). Z powołanych przepisów wynika więc obowiązek dokładnego wyjaśnienia treści żądania. Dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy obejmuje również ustalenie przez organy administracji publicznej treści rzeczywistych żądań (żądania) strony. Również obowiązek prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów państwa, wymaga wyjaśnienia rzeczywistej woli skarżącej, jeśli charakter wniesionego pisma budzi wątpliwości. W ocenie Sądu taka sytuacja niewątpliwie miała miejsce w rozpoznawanej sprawie, skoro organ pierwszej instancji nie doręczył odwołującej się spółce wydanej decyzji. Wbrew wskazanym zasadom i treści przepisu art. 64 § 2 k.p.a., stanowiącego, iż "jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania", organ nie wystąpił o sprecyzowanie żądania i nie wyjaśnił rzeczywistej woli skarżących. Powołany przepis stanowi normę nakazu obligującą organ właściwy do załatwienia wniesionego podania do określonego i konkretnego, wskazanego w nim zachowania - tj. do działania wyrażającego się do wezwania wnoszącego podanie do usunięcia braków we wskazanym terminie. (patrz szerzej : wyrok WSA w Lublinie Sygn. akt. II SA/Lu 1201/03 z 22.06.2004r. OŚP 2004/3/64). W ścisłym związku z powołanym przepisem art. 64 § 2 k.p.a. pozostaje przepis art. 9 k.p.a., który wyraża zasadę informowania stron i innych uczestników postępowania przez organy administracji publicznej o okolicznościach faktycznych i prawnych mających wpływ na ustalenie praw i obowiązków strony. Z zasady tej jednocześnie wynika bezwzględny zakaz wykorzystywania przez organy administracyjne nieznajomości prawa przez obywateli ewentualnie przerzucania skutków nieznajomości prawa przez organy (a ściślej urzędników) na obywateli. Tak więc w rozpoznawanej sprawie, Sąd doszedł do przekonania, iż zaskarżone postanowienie, jako co najmniej przedwczesne, podlega uchyleniu. Nadto, jeśli organ odwoławczy dojdzie do jednoznacznego przekonania, że skarżącej nie przysługuje w prowadzonym postępowaniu przymiot strony, winien (po jednoznacznym ustaleniu, że wolą strony skarżącej było odwołanie się od decyzji pierwszoinstancyjnej) wydać decyzję umarzającą postępowanie odwoławcze. (wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2011 r., OSK 882/10, LEX nr 1081069 - ustalenie przez organ, że odwołanie wniosła osoba, która nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., winno skutkować umorzeniem postępowania odwoławczego). Dodać jeszcze można, że wprawdzie doręczone sądowi akta administracyjne są skąpe, jednakże z lektury ich zawartości wynika, że organ pierwszej instancji, w toku prowadzonego postępowania uznał, że A. jest stroną postępowania (vide np. rozdzielnik postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania), a przymiotu strony pozbawił skarżącą na etapie doręczania merytorycznej decyzji. Zatem okoliczność czy strona skarżąca posiada czy nie przymiot strony wymaga szczegółowej analizy. Mając na uwadze przytoczone okoliczności należało orzec jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zm. ). Rozstrzygnięcie w pkt II oparto na treści art. 152 cytowanej ustawy. p.k.