II SA/Op 239/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 lipca 2012 r. sprawy ze skargi L. M. i H. M. na postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 29 lipca 2011 r., nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie nakazu rozbiórki części obiektu budowlanego 1) uchyla zaskarżone postanowienie, 2) określa, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu na rzecz skarżących L. M. i H. M. kwotę 374 (trzysta siedemdziesiąt cztery) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia 17 maja 2011 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu nakazał H. i L. M. rozbiórkę poddasza użytkowego oraz lukarny wykonanych w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w [...]. Decyzja ta została przesłana H. M. oraz L. M. dwiema odrębnymi przesyłkami, na adres w [...], ul. [...]. Przesyłki te zostały zwrócone organowi w dniu 3 czerwca 2011 r., jako niepodjęte w terminie. W odwołaniu od tej decyzji, złożonym przez L. i H. M., reprezentowanych przez pełnomocnika - r. pr. M. C., przesłanym pocztą, listem nadanym w dniu 20 czerwca 2011 r., zawarty został wniosek o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Pełnomocnik podał, że decyzja nr [...] nie została doręczona. Wskazał, że pismem z dnia 4 lutego 2011 r. L. i H. M. poinformowali organ o okolicznościach, które zmusiły ich do opuszczenia Polski i zamieszkania w Niemczech na stałe, co wykazali dołączonymi do pisma dowodami, podając jednocześnie nowy adres zamieszkania w Niemczech i zaznaczyli, że zostali wymeldowani ze stałego miejsca pobytu w Polsce. Wyjaśnił, że podczas wizyty w Polsce L. M. w dniu 13 czerwca 2011 r. zapoznała się z treścią decyzji i telefonicznie poinformowała o tym małżonka. Pełnomocnik wywiódł też, że nawet jeśli organ wysłał decyzję na poprzedni, nieaktualny adres, to warunkiem zastosowania doręczenia zastępczego z art. 44 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a., jest to, aby adresat istotnie mieszkał pod wskazanym adresem, gdyż domniemanie doręczenia nie ma zastosowania do pisma błędnie zaadresowanego, natomiast jedynym adresem zamieszkania L. i H. M. był adres w Niemczech podany w piśmie z dnia 4 lutego 2011 r., gdzie powyższej decyzji nigdy nie doręczono. Postanowieniem z dnia 29 lipca 2011 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 58 § 1 i art. 59 § 2 K.p.a., Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie to zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez L. M. i H. M. Kolejnym postanowieniem z dnia 29 lipca 2011 r., nr [...], które stanowi przedmiot niniejszego postępowania, Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez L. M. i H. M. od wyżej opisanej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 17 maja 2011 r. Postanowienie to wydane zostało na podstawie art. 134 K.p.a. Uzasadniając zajęte stanowisko organ wskazał, że decyzja o nakazie rozbiórki została wysłana do L. M. i H. M. na adres przy ul. [...] w [...], ale przesyłki zostały zwrócone do nadawcy 3 czerwca 2011 r. Następnie pismem z dnia 17 czerwca 2011 r., nadanym w placówce pocztowej w dniu 20 czerwca 2011 r., pełnomocnik L. i H. M. - r. pr. M. C. wniosła odwołanie od decyzji z dnia 17 maja 2011 r. wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. Dalej organ przytoczył treść art. 129, art. 40 oraz art. 42 - 44 K.p.a. i stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie kolejny (drugi) siedmiodniowy termin odebrania przesyłki upłynął 2 czerwca 2011 r. W ocenie organu jest to data, od której biegnie termin do wniesienia odwołania, gdyż w dniu 2 czerwca 2011 r. nastąpiło skuteczne doręczenie decyzji. Wobec tego, czternaście dni przewidziane na wniesienie odwołania upłynęło w dniu 16 czerwca 2011 r. Tymczasem odwołanie zostało złożone po wskazanym w ustawie terminie. Jednocześnie organ odnotował, że odmówił L. i H. M. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu złożyli L. i H. M., reprezentowani przez r. pr. M. C., wnosząc o jego uchylenie, przywrócenie terminu do złożenia odwołania oraz uchylenie w całości decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 17 maja 2011 r., a także wstrzymanie wykonania obu tych aktów i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucili naruszenie następujących przepisów: - art. 44 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie faktu, że decyzja organu pierwszej instancji została doręczona na adres, pod którym skarżący już nie mieszkali, w sytuacji, gdy organ posiadał informację o nowym miejscu ich zamieszkania; - art. 40 § 4 i 5 K.p.a. poprzez pominięcie, że skarżący nie zostali pouczeni przez organ o obowiązku wskazania pełnomocnika do doręczeń oraz o skutkach prawnych braku takiego wskazania; - art. 7, art. 8, art. 9 oraz 10 K.p.a. poprzez niewzięcie pod uwagę, iż przy załatwianiu sprawy został naruszony słuszny interes skarżących, nie przeprowadzono postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej, doprowadzono do poniesienia przez skarżących szkody z powodu nieznajomości prawa oraz nie zapewniono skarżącym czynnego udziału w postępowaniu. Skarżący podnieśli również zarzut dokonania błędnego ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy poprzez oparcie się na wadliwie wydanym postanowieniu z dnia 29 lipca 2011 r., nr [...]. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że żadnemu z nich nie została skutecznie doręczona decyzja organu I instancji nr [...]. Podkreślili, że złożyli wniosek o przywrócenie terminu zachowując siedmiodniowy termin, liczony od dnia 13 czerwca 2011 r. i wnieśli jednocześnie odwołanie od decyzji z dnia 17 maja 2011 r. Ponadto pismem z dnia 4 lutego 2011 r., powołując się na nieprzewidziane okoliczności życiowe, poinformowali organ o konieczności opuszczenia Polski i osiedlenia się na stałe w Niemczech, wskazując nowy adres zamieszkania. O błędach formalnych pisma nie zostali zawiadomieni przez organ. Organ nie pouczył również skarżących o obowiązku powołania przez nich pełnomocnika do doręczeń, dlatego też nie miały w sprawie zastosowania zmiany art. 40 K.p.a. Dalej skarżący podnieśli, że doszło do naruszenia zasad postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia 17 maja 2011 r., gdyż organ nie wziął pod uwagę, iż H. M. złożył wnioski umożliwiające przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego w trybie ustawy Prawo budowlane, a skarżący nie mieli możliwości czynnego udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Postanowieniem z dnia 24 października 2011 r., sygn. akt II SA/Op 458/11, tut. Sąd zawiesił niniejsze postępowanie do czasu zakończenia sprawy ze skargi L. M. i H. M. na postanowienie z dnia 29 lipca 2011 r., nr [...], o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia 17 maja 2011 r. (sygn. akt II SA/Op 457/11). Wyrokiem z dnia 21 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Op 457/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uchylił - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz. U. z 2012 r., poz. 270) - postanowienie z dnia 29 lipca 2011 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania w sprawie nakazu rozbiórki. Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 58, art. 44 § 4, art. 64 § 2, art. 109, art. 8 oraz art. 9 K.p.a. Uzasadniając zajęte stanowisko Sąd wywiódł, że w stosunku do skarżących nie miało miejsce doręczenie przez organ pierwszej instancji decyzji z dnia 17 maja 2011 r. drogą pocztową, jak również nie można mówić o ogłoszeniu tejże decyzji L. M. Ponadto Sąd zwrócił uwagę, że doręczenie (lub ogłoszenie) jest immanentnym warunkiem bytu prawnego decyzji administracyjnej, wynikającym z art. 110 K.p.a., wedle którego organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. W świetle tego przepisu, byt prawny decyzji rozpoczyna się z momentem uzewnętrznienia woli organu poprzez doręczenie lub ogłoszenie decyzji oraz następuje związanie organu własną decyzją. Sąd odnotował także wyrażany w doktrynie i aprobowany w orzecznictwie pogląd, że decyzje niedoręczone to decyzje nieistniejące (nieakty), które nie korzystają z przymiotu domniemania prawidłowości i nie wchodzą do obrotu prawnego. Nie ma w tym zakresie znaczenia prawnego okoliczność, że strona uzyskała informację o treści decyzji, jeżeli nie nastąpiło to drogą oficjalnego doręczenia. Niezachowanie tych warunków powoduje także, że strona nie nabywa prawa do wniesienia odwołania od takiej nieistniejącej decyzji. W ocenie Sądu, konsekwencją uznania, iż organ nie doręczył skarżącym w sposób zgodny z prawem decyzji z dnia 17 maja 2011 r. i w podawanym przez organ odwoławczy dniu 2 czerwca 2011 r. nie nastąpiło doręczenie zastępcze, jest stwierdzenie, że zaskarżone postanowienie narusza powołane wyżej przepisy postępowania i jest w istocie bezprzedmiotowe, skoro uchybienie terminu zachodzi wyłącznie wówczas, gdy czynność procesowa nie została dokonana przez stronę w oznaczonym dla tej czynności czasie. We wskazaniach Sąd stwierdził, że organ powinien uwzględnić przedstawioną ocenę prawną i prawidłowo doręczyć decyzję każdemu ze skarżących, jeśli czynność ta nie została dotąd dokonana. Powyższy wyrok stał się prawomocny w dniu 21 lutego 2012 r., natomiast postanowieniem z dnia 23 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Op 458/11, Sąd podjął postępowanie zawieszone w niniejszej sprawie. Odnotować również trzeba, że obecnie sprawa ze skargi L. M. i H. M. prowadzona jest pod sygnaturą akt II SA/Op 239/12. Na rozprawie sądowej w dniu 3 lipca 2012 r. pełnomocnik skarżących wniósł o umorzenie postępowania z tej przyczyny, że po wyroku WSA w Opolu z dnia 21 grudnia 2011 r. organ zalegalizował samowolę budowlaną skarżących. Jednocześnie oświadczył, że nie posiada wiedzy, czy organ wydał postanowienie o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania. Następnie podtrzymał skargę i wnioski w niej zawarte. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej P.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonego postanowienia, Sąd stwierdził, że wydane ono zostało z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego. Na wstępie wskazać należy, że przedmiotem oceny Sądu jest postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 29 lipca 2011 r., nr [...], którym stwierdzono uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez L. M. i H. M. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 17 maja 2011 r. o nakazie rozbiórki. Postanowienie to wydane zostało na podstawie art. 134 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Na tle tego przepisu odnotować należy, że po otrzymaniu odwołania, przed dokonaniem merytorycznego rozpoznania sprawy, organ odwoławczy obowiązany jest zbadać w postępowaniu wstępnym, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Równocześnie przypomnieć trzeba, że wyrokiem z dnia 21 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Op 457/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uchylił postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 29 lipca 2011 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania przez L. M. i H. M. od decyzji z dnia 17 maja 2011 r. Przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy należało zatem mieć na uwadze regulację prawną zawartą w art. 153 P.p.s.a., wedle którego ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Związanie oceną prawną oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny, nie mogą w przyszłości formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2012 r., sygn. akt II FSK 1328/10, zamieszczony na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślić także należy, że po uprawomocnieniu się orzeczenia, zawarte w nim stanowisko będzie wiążące nie tylko dla organów wymienionych w art. 153 P.p.s.a., bowiem po myśli art. 170 P.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Jeżeli zatem strona doprowadzi do uprawomocnienia się danego wyroku, wówczas kwestie prawne przesądzone w tym wyroku i zawarte w nim wskazania są wiążące dla organów administracyjnych orzekających w sprawie, tegoż sądu, jak i innych organów (por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 1241/10, zamieszczony na stronie internetowej - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przenosząc powyższe, ogólne rozważania na grunt niniejszej sprawy przypomnieć należy, że wyrok tut. Sądu z dnia 21 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Op 457/11, uprawomocnił się w dniu 21 lutego 2012 r. W orzeczeniu tym Sąd uznał, że organ nie doręczył skarżącym w sposób zgodny z prawem decyzji z dnia 17 maja 2011 r. i we wskazanym przez organ odwoławczy dniu 2 czerwca 2011 r. nie nastąpiło doręczenie zastępcze. Zdaniem Sądu powyższe oznacza, że postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania jest w istocie bezprzedmiotowe, skoro uchybienie terminu zachodzi wyłącznie wówczas, gdy czynność procesowa nie została dokonana przez stronę w oznaczonym dla tej czynności czasie. Formułując wytyczne dla organu Sąd stwierdził, że organ powinien prawidłowo doręczyć decyzję każdemu ze skarżących, jeśli czynność ta nie została dotąd dokonana. Wyrażona w powołanym wyroku ocena prawna wiązała Sąd rozpoznający niniejszą sprawę i musiała zostać uwzględniona przy ocenie legalności postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. W pierwszej kolejności wskazać przyjdzie, że stosownie do art. 129 § 1 K.p.a. odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję. Odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie (art. 129 § 2 K.p.a.). Z treści powołanego przepisu w sposób jednoznaczny wynika, że możliwość rozważania przez organ kwestii uchybienia terminu do wniesienia odwołania zachodzi wówczas, gdy w sposób bezsporny ustalono faktyczną datę doręczenia decyzji, od której strona wnosi odwołanie. Tymczasem, jak trafnie stwierdził Sąd w wyroku z dnia 21 grudnia 2011 r., nie doszło do skutecznego doręczenia skarżącym decyzji z dnia 17 maja 2011 r., ani drogą pocztową, ani też nie można mówić o ogłoszeniu tej decyzji L. M. Ponadto Sąd celnie też argumentował, że doręczenie (lub ogłoszenie) jest immanentnym warunkiem bytu prawnego decyzji administracyjnej, wynikającym z art. 110 K.p.a., wedle którego organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. W świetle tego przepisu, byt prawny decyzji rozpoczyna się z momentem uzewnętrznienia woli organu poprzez doręczenie lub ogłoszenie decyzji oraz następuje związanie organu własną decyzją. Sąd odnotował także wyrażany w doktrynie i aprobowany w orzecznictwie pogląd, że decyzje niedoręczone to decyzje nieistniejące (nieakty), które nie korzystają z przymiotu domniemania prawidłowości i nie wchodzą do obrotu prawnego. Nie ma w tym zakresie znaczenia prawnego okoliczność, że strona uzyskała informację o treści decyzji, jeżeli nie nastąpiło to drogą oficjalnego doręczenia. Konsekwencją powyższego stanowiska jest uznanie przez skład orzekający w niniejszej sprawie, że Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu nie miał podstaw do przyjęcia, iż doszło do uchybienia terminu do wniesienia przez L. M. i H. M. odwołania od decyzji z dnia 17 maja 2011 r. Skoro bowiem nie doręczono skarżącym decyzji o nakazie rozbiórki, to nie mógł upłynąć termin do wniesienia odwołania, o którym mowa w art. 129 § 2 K.p.a. Jak już wcześniej wyjaśniono, decyzja niedoręczona to decyzja, która nie istnieje i nie weszła do obrotu prawnego, a tym samym brak jest podstaw do ustalenia, że rozpoczął bieg termin do złożenia przez skarżących odwołania. W ocenie Sądu, organ dopuścił się zatem naruszenia art. 134, art. 129 § 2 oraz art. 44 § 4 i art. 64 § 2 K.p.a. Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., uchylono zaskarżone postanowienie. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonego aktu oparto o przepis art. 152 P.p.s.a. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ powinien uwzględnić przedstawioną przez Sąd ocenę prawną i prawidłowo doręczyć decyzję każdemu ze skarżących, jeśli czynność ta nie została dotąd dokonana. Brak skutecznego doręczenia decyzji z dnia 17 maja 2011 r. wyklucza bowiem dokonywanie przez organ jakichkolwiek ustaleń w kwestii zachowania przez skarżących terminu do wniesienia odwołania.