I OSK 2723/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant asystent sędziego Jan Wasilewski po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 września 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 836/13 w sprawie ze skargi Rady Wydziału [A] Akademii Sztuk Pięknych w Warszawie na postanowienie Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie cofnięcia uprawnień Rady Wydziału do nadawania tytułu doktora habilitowanego sztuk plastycznych w dyscyplinie sztuki piękne 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia od Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów na rzecz Rady Wydziału [B] Akademii Sztuk Pięknych w Warszawie kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę Rady Wydziału [A] Akademii Sztuk Pięknych w Warszawie i wyrokiem z 4 września 2013 r., II SA/Wa 836/13 uchylił postanowienie Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów z [...] lutego 2013 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie cofnięcia uprawnień Rady Wydziału do nadawania stopnia doktora habilitowanego [...] w dyscyplinie [...]. W uzasadnieniu tego wyroku podniesiono, że stosownie do art. 29 ust. 1 ustawy z 24 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki (Dz. U. z 2003 r. Nr 65, poz. 595 ze zm., cyt. dalej jako "usn"), w postępowaniach dotyczących nadania stopnia doktora i doktora habilitowanego albo tytułu profesora oraz nadania ograniczenia, zawieszenia i pozbawienia uprawnienia do nadania stopnia w zakresie nieuregulowanym w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 41 § 1 kpa w toku postępowania strony oraz ich przedstawiciele i pełnomocnicy mają obowiązek zawiadomić organ administracji o każdej zmianie swego adresu. W razie zaniedbania obowiązku określonego w § 1 doręczenie pisma pod dotychczasowym adresem ma skutek prawny (art. 41 § 2). Jeżeli więc strona nie powiadomiła organów o zmianie adresu, to wszelka korespondencja kierowana przez organy prowadzące postępowanie na dotychczasowy adres jest doręczeniem prawnie skutecznym. Należy jednak podkreślić, że wszczynając postępowanie organ administracji publicznej obowiązany jest ustalić adres do doręczeń oraz pouczyć stronę o obowiązku poinformowania o zmianie adresu i o konsekwencjach prawnych określonych w art. 41 § 2 kpa. Ponadto, zgodnie z art. 45 kpa, jednostkom organizacyjnym i organizacjom społecznym doręcza się pisma w lokalu ich siedziby do rąk osób uprawnionych do odbioru pism. Oznacza to, że w przypadku Wydziału [A] decyzja powinna być doręczona do jej siedziby pod adresem ulica [...] Warszawa. Zgodnie z art. 127 § 3 kpa, od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania od decyzji. Zgodnie z art. 129 § 2 kpa odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji stronie, zaś zgodnie z art. 16 kpa decyzja organu I instancji, od której nie wniesiono odwołania staje się ostateczna. W sprawie niniejszej decyzję Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów z [...] grudnia 2012 r. nr [...] doręczono skarżącej Radzie Wydziału na adres [...] Warszawa, ul. [C]. Chociaż Centralna Komisja do Spraw Stopni i Tytułów twierdzi, że cała korespondencja kierowana do Centralnej Komisji przez Wydział [A] Akademii Sztuk Pięknych w Warszawie była sporządzana na drukach firmowych z adresem [C]; [...] Warszawa, to w aktach administracyjnych dołączonych do akt sprawy niniejszej takie dowody się nie znajdują. Również z tych akt nie wynika, aby organ powiadomił skarżącą o treści art. 41 § 1 i § 2 kpa. Z powyższych okoliczności wynika, że decyzja nie została prawidłowo skarżącej doręczona, a więc nie weszła do obrotu prawnego i wobec tego nie otworzył się 14-dniowy termin dla zaskarżenia. W sprawie niniejszej organ powinien prawidłowo doręczyć stronie decyzję, a doręczenie to otworzy 14-dniowy termin do jej zaskarżenia. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła Centralna Komisja do Spraw Stopni i Tytułów, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania z uwzględnieniem kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 29 ust. 1 i 2 usn w zw. z art. 41 § 1 i 2 kpa, art. 45 kpa, art. 16 kpa, art. 129 § 2 kpa przez przyjęcie, że a) strona nie miała obowiązku zawiadomienia organu o zmianie adresu dla doręczenia korespondencji, b) decyzja z [...].12.2012 r. nie została prawidłowo doręczona, c) decyzja z [...].12.2012 r. nie weszła do obrotu prawnego i nie otworzył się 14-dniowy termin do jej zaskarżenia, 2. przepisów postępowania, a w szczególności: art. 133 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – cyt. dalej jako "p.p.s.a.", art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 135 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., art. 152 p.p.s.a. w zw. z art. 9 kpa, art. 107 § 1 i § 3 kpa przez: a) stwierdzenie, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia procedury obowiązującej Centralną Komisję, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez zaniechanie pouczenia strony o obowiązku informowania organu o każdej zmianie swego adresu, b) nieuwzględnienie całości zgromadzonego materiału dowodowego, w tym pominięcie dowodu sporządzenia przez Dziekana Rady Wydziału pism z 30.05.2012 r., 5.07.2012 r., 11.07.2012 r. i 30.11.2012 r. na druku firmowym ASP z adresem: [...] Warszawa, [C], i błędną ocenę tego materiału. W uzasadnieniu tej skargi podniesiono, że decyzjami z [...] grudnia 2012 r. Centralna Komisja ograniczyła uprawnienie Rady Wydziału [A] Akademii Sztuk Pięknych w Warszawie do nadawania stopnia doktora [...] w dyscyplinie [...] przez zobowiązanie jednostki organizacyjnej do przedstawiania Centralnej Komisji do zatwierdzenia każdej uchwały o nadaniu stopnia doktora oraz cofnięcia uprawnienia ww. Rady Wydziału do nadawania stopnia doktora habilitowanego [...] w dyscyplinie [...]. Decyzje zostały doręczone na adres: Warszawa, [C] w dniu 4.02.2013 r. za zwrotnym poświadczeniem odbioru. Odbiór pisma pokwitowała sekretarka Akademii Sztuk Pięknych, nie składając zastrzeżenia, że nie jest uprawniona do obioru pism adresowanych do Dziekana Wydziału [A]. Została wyczerpana w ten sposób dyspozycja art. 45 kpa. Decyzje zostały doręczone skutecznie. Dziekan Wydziału złożył wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy bezpośrednio w Biurze Centralnej Komisji 19.02.2013 r. czyli z uchybieniem 14-dniowego terminu do zaskarżenia. W piśmie nie wskazał nowego adresu dla doręczeń. Należy przy tym zaznaczyć, że we wcześniejszej korespondencji Wydział [A] posługiwał się drukiem firmowym z adresem: [...] Warszawa, ul. [C]. Stąd też Komisja miała prawo uważać, że jest to prawidłowy adres dla doręczeń. Co więcej, w toku postępowania przed Sądem odbiór korespondencji sądowej (k. 39 akt sądowych - wezwanie na rozprawę, k. 56 akt sądowych - doręczenie nieprawomocnego wyroku) był pokwitowany pieczątką firmową Wydziału [A] z adresem: Warszawa, [C]. Postanowieniem z [...] lutego 2013 r., nr [...] Centralna Komisja stwierdziła uchybienie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz postanowiła pozostawić wniosek bez nadania dalszego biegu. Stosownie do art. 29 ust. 1 usn, w postępowaniach dotyczących nadania stopnia doktora i doktora habilitowanego albo tytułu profesora oraz nadania, ograniczenia, zawieszenia i pozbawienia uprawnienia do nadawania tych stopni w zakresie nieuregulowanym w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie przed Centralną Komisją jest szczególnym postępowaniem. Dlatego przepisy kpa w tym postępowaniu stosuje się odpowiednio, w tym odnośnie informowania strony o jej prawach i obowiązkach (art. 9 kpa). Odpowiednie to takie stosowanie, które uwzględnia ich treść o tyle, o ile nie ma odrębnego uregulowania w przepisach szczególnych (wyrok NSA z 10.12.2009 r., I OSK 902/09). Centralna Komisja nie jest typowym organem administracji, lecz swoistą formą samorządu akademickiego. Nie ma więc obowiązku pouczania strony o obowiązku informowania o zmianie adresu i o konsekwencjach prawnych określonych w art. 41 § 2 kpa. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że decyzję Centralnej Komisji z [...] grudnia 2012 r. doręczono skarżącej Radzie Wydziału ze skutkiem prawnym określonym w art. 41 § 2 kpa w dniu 4 lutego 2013 r. Adres Dziekana Wydziału [A] Akademii Sztuk Pięknych w Warszawie, [...] Warszawa pojawił się dopiero we wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z 11.03.2013 r. i w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Na wszelkiej wcześniejszej dokumentacji znajdującej się w posiadaniu Centralnej Komisji, kierowanej do niej przez Wydział [A] Akademii Sztuk Pięknych w Warszawie znajduje się adres: ul. [C], [...] Warszawa. Pisma podpisywał Dziekan Wydziału (dowód: k. 2, 25, 26, 28 akt Centralnej Komisji). Sąd Wojewódzki gołosłownie stwierdził, że takie dowody nie znajdują się w aktach administracyjnych, co może wskazywać, że w ogóle tych akt nie przejrzał. Nowy adres Wydziału pojawił się dopiero w piśmie z 11.03.2013 r. Stosownie do art. 41 § 1 kpa w toku postępowania strony oraz i ich przedstawiciele i pełnomocnicy mają obowiązek zawiadomić organ administracji o każdej zmianie swego adresu. W myśl § 2 art. 41 kpa w razie zaniedbania obowiązku określonego w § 1 doręczenie pisma pod dotychczasowym adresem ma skutek prawny (wyrok NSA z 9 marca 1998 r., IV SA 1062/96, LEX nr 45180). W tym przypadku jednostka organizacyjna nie wskazała w sposób wyraźny innego adresu dla doręczeń. Zatem było ono prawnie skuteczne (art. 45 kpa). Jeżeli strona nie powiadomiła organu o zmianie adresu, wszelka korespondencja kierowana przez organy prowadzące postępowanie na dotychczasowy adres jest doręczeniem prawnie skutecznym (wyrok NSA w Katowicach z 24 marca 1997 r., SA/Ka 2961/95, LEX nr 62345). Ze względu na obowiązek wskazania w podaniu adresu osoby, od której ono pochodzi (art. 63 § 2 kpa), adresem będzie miejsce wskazane przez stronę, nawet jeśli ona w nim nie przebywa. Można tu zatem mówić o "adresie do doręczeń", jako adresie wskazanym. Organ nie posiada uprawnienia do badania zgodności podanego adresu z adresem faktycznego zamieszkania strony. Spoczywa na nim obowiązek doręczania pism stronie pod tak wskazany adres. Reguły tej nie zmienia przepis art. 42 § 1 kpa, ustalający obowiązek doręczania pism osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy. Należy przyjąć, iż adres wskazany w podaniu jest adresem mieszkania lub miejsca pracy strony. Nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem Sądu Wojewódzkiego, że w niniejszej sprawie decyzja z [...].12.2012 r. nie została prawidłowo doręczona, skoro adresat ją otrzymał i złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Sąd ten błędnie przyjął, że decyzja z [...].12.2012 r. nie weszła do obrotu prawnego i wobec tego nie otworzył się 14-dniowy termin do jej zaskarżenia. W związku z tą decyzją Wydział [A] podjął szereg czynności związanych z przewodami naukowymi, w tym także procesowych przed Sądem Administracyjnym, które wywołały skutek w postaci wyroku. Trudno zatem twierdzić, że decyzja ta nie weszła do obrotu prawnego. Nie można się zgodzić z zaleceniem, że decyzja z [...].12.2012 r. powinna być jeszcze raz doręczona stronie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną na wstępie poinformowano o zmianie nazwy strony skarżącej, która obecnie brzmi: Rada Wydziału [B]. Wniesiono o jej oddalenie jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw. Podniesiono w niej w szczególności, że skarżący podziela w pełni interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zawarto w niej również polemikę z zarzutami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 1. W myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. 2. Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna odpowiada przedstawionym wymogom, jednakże nie mogła zostać uwzględniona, albowiem zaskarżony wyrok – pomimo częściowo błędnego uzasadnienia – odpowiada prawu. 3. W literaturze przedmiotu powszechnie przyjmuje się, że pojęcie "odpowiednie zastosowanie przepisów" oznacza, że rozważając, które przepisy regulujące postępowanie administracyjne będą miały zastosowanie wprost, które z odpowiednimi modyfikacjami, a które w ogóle nie będą miały zastosowania, należy wziąć pod uwagę cechy charakterystyczne postępowania w sprawach stopni naukowych i tytułu naukowego. Odpowiednie stosowanie Kodeksu postępowania administracyjnego w postępowaniach w sprawie ograniczenia lub cofnięcia prawa nadawania stopnia doktora lub doktora habilitowanego nie może jednak w żaden sposób zmienić charakteru tych postępowań, ponieważ przy odpowiednim stosowaniu wszelkich przepisów prawa modyfikacji mogą podlegać jedynie przepisy odpowiednio stosowane, a nie przepisy, które mają być przez nie uzupełniane - por. J. Nowacki, Analogia legis, Warszawa 1966, s. 146; B. Adamiak, J. Borkowski, Zakład administracyjny w postępowaniu administracyjnym, Studia Iuridica 1996, nr 32, s. 23 i n.; A. Błachnio-Parzych, Przepisy odsyłające systemowo (wybrane zagadnienia), PiP 2003, nr 1, s. 51. Jak podkreśla J. Borkowski, w postępowaniu w sprawach stopni naukowych przepisy kpa mają ograniczone zastosowanie, bo jest ono przede wszystkim posiłkowe, a więc tylko dopełniające już istniejącą w ustawie i aktach wykonawczych regulację czynności postępowania organów właściwych w sprawie - zob. Podstawy prawne nadawania stopni i tytułu, naukowych i w zakresie sztuki, a kontrola sądu administracyjnego w tych sprawach [w:] Ratio est anima legis. Księga jubileuszowa ku czci Profesora Janusza Trzcińskiego, Warszawa 2007, s. 164. 4. Również w orzecznictwie sądowym niejednokrotnie wyjaśniano, że "odpowiednie" stosowanie kpa w sprawach o nadanie stopnia naukowego albo tytułu naukowego ma ścisły związek ze specyfiką postępowań poprzedzających podejmowanie przez właściwe jednostki organizacyjne uchwał w tych sprawach. Zdaniem NSA regułę wyrażoną w art. 29 ust. 1 usn należy rozumieć w ten sposób, że w omawianych sprawach przepisy kpa mają zastosowanie tylko w kwestiach nieuregulowanych w ustawie i jest to tylko zastosowanie odpowiednie. Odpowiedniość stosowania kpa oznacza, że jedne przepisy Kodeksu będą stosowane wprost, bez żadnych modyfikacji, a niektóre - z dostosowaniem do charakteru rozpatrywanej sprawy, a inne w ogóle nie będą miały zastosowania - por. np. wyrok NSA z 30 maja 2008 r., I OSK 212/08, czy wyrok NSA z 20 kwietnia 2007 r., I OSK 1661/06. 5. Skoro w przepisach ustawy o stopniach naukowych ... określających tryb rozpoznawania spraw z zakresu ograniczania lub cofania prawa nadawania stopnia doktora lub doktora habilitowanego nie ma regulacji szczególnych dotyczących doręczeń, a przepisy kpa o doręczeniach w żaden sposób nie wpływają na charakter tych postępowań, to należy przyjąć, że przepisy kpa o doręczeniach (art. 39-49) mają w tym postępowaniu zastosowanie wprost (bez modyfikacji). Oznacza to, że Centralna Komisja miała obowiązek pouczenia strony o obowiązku poinformowania o zmianie adresu i o konsekwencjach prawnych określonych w art. 41 § 2 kpa. Skoro Centralna Komisja nie dopełniła tego obowiązku, to zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 29 ust. 1 i 2 usn w zw. z art. 41 § 1 i 2 kpa, art. 45 kpa należało uznać za bezzasadny. 6. Natomiast ma rację Centralna Komisja twierdząc, że decyzje z [...] grudnia 2012 r. weszły do obrotu prawnego. Co prawda, nie zostały one doręczone stronie w sposób wymagany przepisami kpa, ale jest faktem niebudzącym wątpliwości, że znalazły się one w posiadaniu strony skarżącej, przez co wywołały skutek, o którym mowa w art. 110 kpa. Natomiast konsekwencją okoliczności faktycznej, że te decyzje zostały doręczone stronie niezgodnie z przepisami kpa o doręczeniach jest niemożność ustalenia daty doręczenia tych decyzji stronie, a tym samym momentu, w którym otworzył się termin do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Oznacza to konieczność przyjęcia, że Dziekan Wydziału [B] nie uchybił terminowi do wniesienia środka odwoławczego od decyzji z [...] grudnia 2012 r. 7. Wykonując niniejszy wyrok (art. 153 p.p.s.a. i art. 286 p.p.s.a.) Centralna Komisja obowiązana jest przyjąć, że wniosek Dziekana Wydziału [B] o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji z [...] grudnia 2012 r. wpłynął w terminie i rozpoznać sprawę cofnięcia Radzie Wydziału [A] Akademii Sztuk Pięknych (aktualnie - Wydziału [B]) w Warszawie uprawnienia do nadawania stopnia doktora habilitowanego [...] w dyscyplinie [...] po raz drugi. 8. W konsekwencji zaskarżone orzeczenie należało uznać za odpowiadające prawu mimo częściowo błędnego uzasadnienia. Mając powyższe na uwadze Sąd doszedł do przekonania, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wobec czego orzekł jak w sentencji. 9. Mając na względzie szczególny charakter rozpoznawanej sprawy oraz fakt, że strona skarżąca w toku postępowania pierwszoinstancyjnego kierowała swe pisma do Centralnej Komisji na nieaktualnym papierze firmowym, Sąd odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości na zasadzie art. 207 § 2 p.p.s.a.