I OSK 2496/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. NSA Jolanta Sikorska (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 lipca 2012 r. sygn. akt IV SA/Po 377/12 w sprawie ze skargi R.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia 15 lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pieniężnego na zakup artykułów żywnościowych oraz jednego gorącego posiłku dziennie oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 4 lipca 2012 r. sygn. akt IV SA/Po 377/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę R.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia 15 lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pieniężnego na zakup artykułów żywnościowych oraz jednego gorącego posiłku dziennie. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Wnioskiem z dnia 8 sierpnia 2011 r. R.S. zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w [...] wnosząc o przyznanie pomocy celowej w formie pieniężnej na obiady, śniadania i kolacje na okres sierpnia 2011 r. we własnym zakresie oraz na uregulowanie czynszu w kwocie 426,35 zł, podając jako powód wystąpienia z wnioskiem ubóstwo, bezrobocie, sieroctwo oraz długotrwałą chorobę. Decyzjami z dnia 29 sierpnia 2011 r. nr [...] i nr [...] Prezydent Miasta [...], powołując się na art. 2 ust. 1, art. 3, art. 4, art. 7 pkt 1,4,5,6, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 39 ust. 1, 2, art. 45 ust. 1 pkt 1, ust. 3 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj. Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), dalej ups, oraz art. 2, art. 3 i art. 5 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. z 2005 r. Nr 267, poz. 2259 ze zm.), dalej ustawa o ustanowieniu programu wieloletniego, a także § 6 rozporz. Rady Ministrów z dnia 7 lutego 2006 r. w sprawie realizacji programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 25, poz. 186 ze zm.), dalej rozporządzenie z 2006 r., oraz art. 104 i 108 k.p.a., przyznał wnioskodawcy świadczenie pieniężne na dofinansowanie do artykułów żywnościowych do przygotowania śniadań i kolacji we własnym zakresie w sierpniu 2011 r. w wysokości 50,00 zł oraz świadczenie pieniężne na zakup jednego gorącego posiłku dziennie we własnym zakresie w miesiącu sierpniu w wysokości 150,00 zł. W uzasadnieniach w/w decyzji podano, że na podstawie złożonych dokumentów ustalono, że wnioskujący spełnia kryterium dochodowe do przyznania posiłku, tj. świadczenia pieniężnego na zakup żywności. Od powyższych decyzji R.S. odwołał się podnosząc, że jest niezadowolony z przyznanych kwot, które są niższe od poprzednio przyznanych o 25 i 30 zł a brak jest stosownego uzasadnienia tego faktu. Po rozpatrzeniu odwołań, decyzjami z dnia 2 listopada 2011 r. nr [...] i nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lesznie, powołując się na art. 39 ust. 1 i 2 ups oraz art. 138 § 2 w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. uchyliło zaskarżone decyzje i przekazało sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji W uzasadnieniu wskazało, że w celu wyjaśnienia działania organu I instancji oraz wyjaśnienia rozstrzygnięć stronie zwrócono się z prośbą o przesłanie wcześniejszych decyzji, na które strona powołuje się w swoim odwołaniu. Po analizie dokumentów Kolegium wskazało, że na uwagę zasługuje fakt, że decyzje wydane przez organ I instancji w dniu 29 kwietnia 2011 r. i w dniu 29 sierpnia 2011 r. posiadają identyczną podstawę prawną oraz uzasadnienie przy nie zmieniającym się stanie materialnym, zdrowotnym i lokalowym strony. Różnią się tylko datą wydania, numerem, okresem na jaki przyznają świadczenie oraz jego wysokością. Z uwagi na brak stosownego uzasadnienia faktycznego i prawnego, naruszającego dyspozycję art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Kolegium uznało, że nie mogą się one ostać. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia 3 stycznia 2012 r. nr [...] Prezydent Miasta [...], na podstawie art. 2 ust. 1, art. 3, art. 4, art. 7 pkt 1,4,5,6, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 39 ust. 1, 2, art. 45 ust. 1 pkt 1, ust. 3 i 4 ups, art. 2, art. 3 i art. 5 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego oraz § 3 i § 6 rozporządzenia z 2006 r. oraz art. 104 i 108 k.p.a., przyznał wnioskodawcy świadczenie pieniężne na zakup jednego gorącego posiłku dziennie od 1 sierpnia 2011 r. do 31 sierpnia 2011 r. w wysokości 150,00 zł wypłacone w dniu 31 sierpnia 2011 r. oraz świadczenie pieniężne na zakup artykułów żywnościowych do przygotowania śniadań i kolacji we własnym zakresie od 1 sierpnia 2011 r. do 31 sierpnia 2011 r. w wysokości 50,00 zł wypłacone w dniu 31 sierpnia 2011 r. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że nie znajduje podstaw do zmiany decyzji. Ponadto powołując przepis art. 4 i art. 11 ust. 2 ups wyjaśnił, że odwołujący nie współpracował z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji życiowej. W dniach 19 maja 2011 r., 5 lipca 2011 r., 3 sierpnia 2011 r. oraz 22 sierpnia 2011 r. proponowano odwołującemu spisanie kontraktu socjalnego i poinformowano o konsekwencjach, jakie wynikają z odmowy zawarcia takiego kontraktu zgodnie z ustawą o pomocy społecznej, tj. ograniczenie świadczenia z pomocy społecznej lub odmowę przyznania pomocy. Odwołujący kategorycznie odmówił zawarcia kontraktu socjalnego oświadczając, że nie będzie się do niczego zobowiązywał. Od powyższej decyzji strona wniosła odwołanie podnosząc, że zaniżono jej pomoc w stosunku do pierwotnie wydanych decyzji. Po rozpatrzeniu powyższego odwołania, decyzją z dnia 15 lutego 2012 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lesznie, powołując się na art. 2, art. 4, art. 8 ust. 1, art. 39 ust. 1 i 2 ups, art. 2, art. 3 i art. 5 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego, § 6 rozporządzenia z 2006 r. oraz art. 138 § 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję wydaną przez organ I instancji. Uzasadniając swoje stanowisko wskazało, że w dniu 23 sierpnia 2011 r. przeprowadzono z odwołującym wywiad środowiskowy, w trakcie którego ustalono, że mieszka on i gospodaruje sam, jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, ma ustalony umiarkowany stopień niepełnosprawności (orzeczenie z dnia 9 sierpnia 2011 r. nr 21753), dochód jego stanowi kwota dodatku mieszkaniowego w wysokości 113,11 zł, która znacznie odbiega od ustawowego kryterium dochodowego ustalonego na osobę samotnie gospodarującą, tj. kwoty 477 zł. Dalej wskazano, powołując się na orzecznictwo sądowadministracyjne, że organy administracji zobligowane są do wszechstronnej analizy i oceny postawy beneficjenta pomocy społecznej pod kątem istnienia woli współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, a także pozostałych przesłanek, których wystąpienie pozwala na udzielenie pomocy w określonej formie, bądź odmowę przyznania świadczeń. Organ bezpośrednio zajmujący się przyznawaniem środków z pomocy społecznej jest najlepiej zorientowany w zakresie pomocy niezbędnej dla każdego uprawnionego, a także o możliwościach finansowych własnego ośrodka, mających bezpośredni wpływ na wysokość przyznawanych świadczeń. Ze znajdującej się w aktach sprawy informacji dotyczącej wykorzystanych środków przez ośrodek pomocy społecznej w okresie styczeń-grudzień 2011 r. wynika, że wykorzystano 96,39 % zaplanowanych środków. MOPR przyznawał i nadal przyznaje odwołującemu systematycznie pomoc finansową na rozmaite cele, o czym świadczy lista wypłat dołączona do akt sprawy, z której wynika, że w roku 2011 odwołujący otrzymał pomoc finansową w łącznej kwocie 7 385,51 zł, zaś w 2012 r. do dnia 16 lutego 2012 r. pomoc ta wynosiła 1 355,18 zł. W skardze na powyższą decyzję wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżący wniósł o jej uchylenie podnosząc, że w związku z dwukrotnym zaniżeniem rozmiaru wnioskowanych świadczeń pieniężnych, bez przedstawienia wyczerpującego merytorycznego uzasadnienia faktycznego, jego sytuacja uległa pogorszeniu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w wydanej decyzji. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że nie jest ona zasadna. Podzielił ustalenia faktyczne poczynione przez organy obu instancji, przyjmując je za własne. Wskazał, że podstawą prawną rozpoznania sprawy przez organy były przepisy ustawy o pomocy społecznej, ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" oraz rozporządzenia z 2006 r. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego, pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana nieodpłatnie osobom i rodzinom, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150 % kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ups. Stosowanie do art. 7 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego, do udzielenia pomocy w zakresie dożywiania mają odpowiednie zastosowanie przepisy ustawy o pomocy społecznej dotyczące udzielania świadczeń z pomocy społecznej, w świetle których, udzielając świadczeń organ kieruje się zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Rozmiar świadczenia powinien być odpowiedni do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy oraz do możliwości finansowych organów odpowiedzialnych za udzielenie pomocy. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Sąd I instancji wskazał, że decyzja o przyznaniu świadczenia z pomocy społecznej oraz o ustaleniu jego wysokości ma charakter uznaniowy, co oznacza, że nie zawsze osoba spełniająca ustawowe kryteria do przyznania świadczenia, świadczenie to otrzyma i to w formie i wysokości, jakiej oczekuje. Uznanie administracyjne pozwala bowiem organowi administracji na wybór rozstrzygnięcia, które uważa on za najbardziej właściwe. Decyzja wydana w oparciu o uznanie administracyjne nie podlega kontroli sądowej z punktu widzenia celowości (zob. I. Bogucka, Państwo prawne a problem uznania administracyjnego, Państwo i Prawo 1992, z. 10, s. 32 i nast.). Kontrola sądowa sprowadza się wyłącznie do oceny, czy organ administracji uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych, mających znaczenie w sprawie oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów, a więc dotyczy prawidłowości postępowania organu administracji poprzedzającego wydanie decyzji. W szczególności polega ona na sprawdzeniu, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy zgodnie z obowiązkami nałożonymi na organy w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Sąd nie może natomiast wkraczać w sferę zastrzeżoną do kompetencji organów administracyjnych, a więc - o ile prawidłowo przeprowadzono postępowanie - sąd nie może kwestionować wysokości przyznanego świadczenia. Zdaniem Sądu I instancji, w niniejszej sprawie nie można zarzucić zarówno organowi I instancji, jak i organowi odwoławczemu naruszenia obowiązujących przepisów przy rozstrzyganiu wniosku skarżącego o przyznanie świadczenia na zakup żywności, a w konsekwencji nie można zarzucić organom przekroczenia granic uznania administracyjnego. Organy obu instancji w prawidłowy sposób zdaniem Sądu I instancji ustaliły, że skarżący spełnia kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 5 ust. 1 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego. Wydanie decyzji w sprawie zostało poprzedzone czynnościami wyjaśniającymi zmierzającymi do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, w tym dokonaniem aktualizacji przeprowadzonego ze skarżącym wywiadu środowiskowego, a wydane w sprawie rozstrzygnięcie zostało prawidłowo uzasadnione. Ponadto w dniach 19 maja 2011 r., 5 lipca 2011 r., 3 i 22 sierpnia 2011 r. skarżący odmówił spisania kontraktu socjalnego. Organ pomocowy poinformował skarżącego o konsekwencjach wynikających z odmowy zawarcia takiego kontraktu. Sąd I instancji wskazał, że art. 4 ups nakłada na osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej obowiązek współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej. Brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej lub odmowa zawarcia kontraktu socjalnego może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia (art. 11 ust. 2 ups). W ocenie Sądu I instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze trafnie wskazało, że obowiązek współdziałania osób domagających się wsparcia ze środków pomocy społecznej z organami pomocy społecznej został wielokrotnie zaakcentowany w ustawie, niemniej przepisy dokładnie nie wskazują sposobu jego realizacji. Wobec powyższego postawa wnioskodawcy podlega ocenie organu, od której to oceny zależy udzielenie bądź nieudzielenie świadczenia. Egzekucja od wnioskodawcy obowiązku współdziałania jest istotna z uwagi na fakt, że pomoc ta nie może się sprowadzać do prostego rozdawnictwa świadczeń. Bierna bądź roszczeniowa postawa wnioskodawców może spowodować odmowę przyznania świadczenia, bądź wstrzymania wypłaty świadczenia (art. 11 i art. 106 ups). Z powyższego względu, a także z powodu ograniczonych możliwości finansowych ośrodka pomocy społecznej pomimo, że nie zmieniła się sytuacja życiowa osoby ubiegającej się o pomoc, organ pomocowy działający w granicach uznania administracyjnego może ograniczyć, bądź w ogóle odmówić przyznania wnioskowanej pomocy. Z ustaleń organu II instancji wynika, jakimi środkami finansowymi dysponował organ I instancji w 2011 roku przeznaczonymi na zadania z zakresu pomocy społecznej. Z informacji tej wynika, że w okresie styczeń-grudzień 2011 r. na pomoc organ ten wykorzystał 96,39 % zaplanowanych środków. W aktach sprawy znajduje się dokładna informacja dotycząca wykorzystanych środków finansowych na różne formy pomocy społecznej, z której wynika, że budżet organu pomocy I instancji wynosił w 2011 r. łącznie 5.428.210 zł. Na zasiłki celowe w okresie od stycznia do grudnia 2011 r. wykorzystano kwotę 1.960.644,04 zł, którą przyznano (3.502 osobom) 2.188 rodzinom o liczbie osób 4.700. W tym samym czasie pomocą w formie zasiłków okresowych objęto 831 rodzin o liczbie osób 1.974 na łączną kwotę 947.455,56 zł. Średnia kwota zasiłku okresowego to 261,08 zł. Natomiast pomocą państwa w zakresie dożywiania objęto 4.122 osób z 1.403 rodzin, wydatkując łącznie 2.382.283,06 zł. W sumie w okresie od stycznia do września 2011 r. w ramach świadczeń z zakresu pomocy społecznej wydatkowano 5.428.210 zł. Skarżący w roku 2011 r. otrzymał pomoc finansową w formie zasiłków celowych, zasiłków okresowych, świadczeń pieniężnych na zakup artykułów żywnościowych, zasiłków stałych dla osoby samotnie gospodarującej w łącznej kwocie 7.385.51 zł, zaś w samym 2012 r. do dnia 16 lutego 2012 r. pomoc ta wynosiła 1.355,18 zł. Biorąc pod uwagę możliwości finansowe organu I instancji oraz liczbę osób oczekujących na udzielenie pomocy należało zdaniem Sądu I instancji uznać, że wysokość przyznanych skarżącemu środków pieniężnych na zakup żywności nie została ustalona w sposób arbitralny, lecz z uwzględnieniem wszystkich czynników z jednej strony odnoszących się do sytuacji materialnej skarżącego i do jego postawy w zakresie współdziałania z organem w przedmiocie rozwiązywania swoich trudnych problemów życiowych, a z drugiej strony do możliwości finansowych organu I instancji i konieczności niesienia pomocy także innym potrzebującym. Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji, powołując się na art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył R.S., domagając się uchylenia wyroku Sądu I instancji poprzez przyznanie świadczenia pieniężnego na zakup artykułów żywnościowych oraz jednego gorącego posiłku dziennie oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Wyrokowi temu zarzucił nie objęcie wyrokiem czynności w części dotyczącej rozpatrzenia przez Sąd I instancji sprawy w zakresie uregulowania czynszu za mieszkanie ujętego we wniosku z dnia 3 sierpnia 2011 r. oraz naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 81 k.p.a. Zdaniem skarżącego organ naruszył art. 7 k.p.a. przez nieuwzględnienie interesu skarżącego w całości. Naruszył także art. 77 § 1 k.p.a. przez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Skarżący podniósł, że zarówno organy administracji, jak i Sąd I instancji nie zażądał od skarżącego wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, jeżeli dowody te zostały faktycznie przeprowadzone i zgromadzone w aktach sprawy. Dotyczy to tych dowodów, którym Sąd ten dał wiarę w uzasadnieniu wyroku, w szczególności stanowiących podstawę ustaleń, że skarżący m. in. odmówił zawarcia kontraktu socjalnego z organem pomocowym oraz przyjęcie z powołaniem się na art. 11 i 106 ups, że postawa bierna, bądź roszczeniowa skarżącego – wnioskodawcy może spowodować odmowę przyznania świadczenia, bądź wstrzymania wypłaty świadczenia. Bez przeprowadzenia dowodu w przedmiocie kontraktu socjalnego odmówiono skarżącemu przyznania świadczenia na uregulowanie zaległego czynszu mieszkaniowego w wysokości 426,35 zł. W tej sytuacji skarga kasacyjna jest zdaniem jej autora uzasadniona zważywszy, że Sąd I instancji wskazał z jednej strony, że przeprowadza kontrolę zaskarżonych do niego aktów administracyjnych pod względem zgodności z prawem materialnym i procesowym, a z drugiej podzielił ustalenia faktyczne poczynione przez organy obu instancji, czyniąc je podstawą rozważań. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzi w niniejszej sprawie. Zatem sprawa ta mogła być przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznana tylko w granicach zakreślonych skargą kasacyjną. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają między innymi wymienione w art. 176 p.p.s.a. podstawy kasacyjne, które zgodnie z art. 174 tej ustawy mogą stanowić: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W podstawach kasacji wnoszący skargę kasacyjną musi wskazać konkretną normę prawa materialnego, czy procesowego, której naruszenie zarzuca zaskarżonemu orzeczeniu. W niniejszej sprawie wnoszący skargę kasacyjną, jako podstawę skargi kasacyjnej nie powołał się wprost na żadną z podstaw wymienionych w art. 174 p.p.s.a. Podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania, wskazał jako przepisy, których zarzut ten dotyczy, przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, które wymienił w skardze kasacyjnej, to jest art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w związku z art. 81 k.p.a. Należy wyjaśnić, że wskazane w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. przepisy postępowania odnoszą się do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bowiem przepisy tej ustawy regulują postępowanie przed sądami administracyjnymi. To te przepisy, a nie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, stosuje sąd prowadząc postępowanie, w ramach którego dokonuje oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Sąd zatem przy rozpoznawaniu skargi sądowoadministracyjnej bezpośrednio nie stosuje przepisów procedury administracyjnej, choć dokonując kontroli legalności aktu administracyjnego stanowiącego przedmiot skargi bada, czy organ administracji publicznej rozpoznając indywidualną sprawę prawidłowo przepisy tej procedury zastosował. Wskazać należy, że zgodnie z utrwalonym już w tym względzie orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego adresatem zarzutu naruszenia prawa, zarówno materialnego, jak i przepisów postępowania, może być tylko sąd I instancji. Wymienienie przepisów naruszonych przez organ administracyjny nie jest wykonaniem obowiązku przytoczenia podstaw kasacyjnych. Przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym jest bowiem orzeczenie sądu, a nie decyzja administracyjna, ani inny akt administracyjny (por. np.: wyrok NSA z dnia 19 maja 2004r., FSK 80/04, ONSA WSA 2004, nr 1, poz. 12, a także wyrok NSA z dnia 31 maja 2004r., FSK 103/04, POP 2005, nr 3 poz. 57). W wyroku z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. akt I OSK 2088/12 (lex nr 1291377) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Zarzucając naruszenie przepisów postępowania, ze względu na kompetencje sądów administracyjnych, należy powiązać naruszenie przepisów postępowania przed organami administracji z odpowiednimi przepisami regulującymi postępowanie przed sądem administracyjnym." Powyższy błąd autora skargi kasacyjnej nie uniemożliwia merytorycznego rozpoznania skargi, gdyż z kontekstu jej treści wynika jednoznacznie, że zarzuca się w niej naruszenie art. 151 p.p.s.a, polegające na błędnym uznaniu przez Sąd I instancji, że skargę wniesioną w niniejszej sprawie należy oddalić, podczas gdy w toku postępowania administracyjnego organy dopuściły się naruszenia wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a Sąd I instancji rozpoznając skargę naruszenia tego nie wziął pod uwagę i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę mimo, że winien był w tej sytuacji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylić wydane w sprawie decyzje administracyjne. Przechodząc do merytorycznej oceny zarzutu w wyżej rozumianym znaczeniu, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzut ten jest niezasadny. Sąd pierwszej instancji w niczym bowiem nie naruszył zarówno art. 151 p.p.s.a., jak i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w związku z art. 81 k.p.a. trafnie uznając, że wydane w sprawie przez organy administracji decyzje zaskarżonej do Sądu I instancji treści w niczym nie naruszają prawa, w tym także przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego wskazanych w skardze kasacyjnej. Podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania autor skargi kasacyjnej nie wskazał - poza przytoczeniem treści wymienionych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i wynikających z tych przepisów obowiązków organu administracji w zakresie prowadzonego postępowania administracyjnego - na czym owo naruszenie miałoby polegać. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że Sąd I instancji nie objął wydanym w sprawie wyrokiem rozstrzygnięcia dotyczącego uregulowania czynszu za mieszkanie, którego to czynszu dotyczył wniosek skarżącego z dnia 8 sierpnia 2011 r. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor zarzucił, bez powiązania tego zarzutu z jakimkolwiek przepisem prawa, że ani Sąd I instancji, ani organy administracji publicznej nie zażądały od skarżącego wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, jeżeli dowody te zostały przeprowadzone i zgromadzone w aktach sprawy, w szczególności co do dowodów, którym Sąd I instancji dał wiarę, że skarżący odmówił zawarcia kontraktu socjalnego i bez przeprowadzenia tego dowodu odmówiono skarżącemu przyznania świadczenia na uregulowanie czynszu za mieszkanie w kwocie 426,35 zł. Zarzut ten nie jest zasadny. Uszło bowiem uwagi autora skargi kasacyjnej, że wniosek skarżącego z dnia 8 sierpnia 2011 r. dotyczący przyznania zasiłku celowego na uregulowanie czynszu w kwocie 426,35 zł został rozpatrzony decyzją organu I instancji z dnia 29 sierpnia 2011 r. nr [...], która to decyzja została doręczona skarżącemu w dniu 31 sierpnia 2011 r. i od której skarżący nie wniósł odwołania, w związku z czym stała się ona ostateczna i nie była już przedmiotem kontroli organu administracji II instancji, ani przy pierwszym rozpoznawaniu przez ten organ w dniu 2 listopada 2011 r. odwołań skarżącego od decyzji wydanych w przedmiocie dofinansowania do artykułów żywnościowych do przygotowania śniadań i kolacji oraz jednego posiłku dziennie we własnym zakresie w sierpniu 2011 r., ani przedmiotem rozpoznania przez organy obu instancji w ponownie prowadzonym postępowaniu administracyjnym wskutek wydania przez organ II instancji w dniu 2 listopada 2011 r. decyzji kasacyjnej. Decyzja dotycząca przyznania skarżącemu zasiłku celowego na dofinansowanie do czynszu w kwocie 426,35 zł nie była zatem przedmiotem zaskarżenia do Sądu I instancji i przedmiotem rozstrzygnięcia tego Sądu zawartego w zaskarżonym wyroku z dnia 4 lipca 2012 r. Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku skarżącego, trafnie Sąd I instancji wskazał, mając na względzie prawidłowe – mające oparcie w zebranym w sprawie w sposób wyczerpujący materiale dowodowym, że w dniach 19 maja 2011 r., 5 lipca 2011 r., 3 sierpnia 2011 r. oraz 22 sierpnia 2011 r. proponowano skarżącemu spisanie kontraktu socjalnego i poinformowano o konsekwencjach, jakie wynikają z odmowy zawarcia takiego kontraktu zgodnie z ustawą o pomocy społecznej, tj. ograniczenie świadczenia z pomocy społecznej lub odmowę przyznania pomocy. Skarżący kategorycznie odmówił zawarcia kontraktu socjalnego oświadczając, że nie będzie się do niczego zobowiązywał. Odmienne w tym względzie twierdzenia skarżącego zawarte w skardze kasacyjnej, jako nie znajdujące oparcia w materiale sprawy należy uznać za gołosłowne. Niezależnie od powyższego wskazać należy, że w skardze kasacyjnej skarżący powołał przepis art. 11 i art. 106 ups, lecz nie wskazał na czym ich naruszenie przez Sąd I instancji miałoby polegać. Rozpoznający skargę kasacyjną Sąd II instancji nie może za autora skargi kasacyjnej doprecyzowywać podniesionych w niej zarzutów, ani domniemywać intencji jej autora. W tej sytuacji podniesiony w skardze kasacyjnej zarówno zarzut naruszenia przepisów postępowania, o których mowa wyżej, jak i zarzut naruszenia art. 11 i art. 106 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) uznać należy za nietrafny. Niezależnie od powyższego zauważyć należy, że będące przedmiotem kontroli Sądu I instancji decyzje administracyjne zostały podjęte w ramach uznania administracyjnego. Sądowa kontrola decyzji uznaniowych nie obejmuje celowości wyboru przez organ administracji publicznej konkretnego rozstrzygnięcia, jak to trafnie zauważa w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku sąd I instancji, ale ogranicza się do zbadania, czy wybór ten nie nosi cech dowolności. Przedmiotem oceny sądu jest więc kwestia, czy organ zebrał w sprawie cały materiał dowodowy i dokonał wyboru sposobu jej rozstrzygnięcia po rozważeniu istotnych okoliczności sprawy, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnił w sposób wymagany przepisami prawa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozpatrując sprawę Sąd I instancji w niczym nie uchybił wskazanym wyżej przepisom postępowania uznając, że organy rozpatrujące sprawę zebrały w sprawie cały materiał dowodowy, jak tego wymaga at. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., który oceniły w granicach zakreślonych art. 80 k.p.a. i dokonały właściwego wyboru sposobu jej rozstrzygnięcia po rozważeniu istotnych okoliczności sprawy, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadniły w sposób wymagany przepisami prawa. W związku ze sposobem sporządzenia skargi kasacyjnej, jej brakami w zakresie prawidłowości sformułowanych zarzutów kasacyjnych oraz wniosków i wynikającą wskutek tego trudnością w ocenie zasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów zauważyć należy, w świetle tego co powiedziano już wyżej, że związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wiąże się z koniecznością prawidłowego ich sformułowania w samej skardze, poprzez powołanie konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego - uchybił sąd wojewódzki, uzasadnienia ich naruszenia, a w przypadku zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wskazania, że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nie odpowiadająca tym warunkom, a więc pozbawiona podstawowych elementów treściowych, uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu prawidłową ocenę jej zasadności. Sąd II instancji nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych. (por. wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r. sygn. akt II OSK 151/12, lex nr 1219250). W tym stanie rzeczy, uwzględniając powyższe uwagi należy stwierdzić, że brak jest podstaw do uznania za zasadne podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Skoro zatem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, podlegała ona oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a.