II OSK 2731/12

Dnia 10 kwietnia 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak /spr./ sędzia NSA Wojciech Mazur sędzia del. NSA Janina Kosowska Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej ze skargi kasacyjnej R. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 195/12 w sprawie ze skargi R. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia wznowionego postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 4 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 195/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę R. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia wznowionego postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Prezydent Miasta Jelenia Góra na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 1 i 52 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 z późn. zm. – dalej - u.p.z.p.) ustalił na rzecz P. decyzję, którą orzekł o lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr [...] przy ul. [...] w Jeleniej Górze. W dniu 13 lipca 2006 r. H. S. i H. R. złożyli wniosek o wznowienie postępowania, wskazując podstawy ustanowione w art. 145 § 1 pkt 4 i 6 k.p.a. uważając, że jako właściciele nieruchomości sąsiednich, byli stronami postępowania w sprawie lokalizacji inwestycji. Organy nie zapewniły im jednak udziału w postępowaniu, w tym również w postępowaniach uzgodnieniowych. Kolejną decyzją, wydaną w tej sprawie, Prezydent Miasta Jelenia Góra odmówił wznowienia postępowania, gdyż podanie zostało złożone z naruszeniem terminów ustanowionych w art. 148 k.p.a., a organ odwoławczy – Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze - utrzymał tę decyzję w mocy, podzielając ocenę, co do spóźnienia wniosku o wznowienie, skoro strony mogły się dowiedzieć o decyzji z obwieszczeń. Wyrokiem z dnia 22 marca 2007 r. sygn. akt II SA/Wr 776/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił obie decyzje. Kolejną decyzją Prezydent Miasta Jelenia Góra ponownie odmówił wznowienia postępowania, a organ odwoławczy uchylił tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdyż w jego ocenie Sąd w wyroku, w sposób wiążący, nakazał wznowienie postępowania. W dniu 26 listopada 2007 r. organ I instancji wydał postanowienie o wznowieniu postępowania. Po przeprowadzeniu kolejnych czynności w sprawie, decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. organ stwierdził, że decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego została wydana z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jednakże z uwagi na fakt, że od dnia ogłoszenia decyzji upłynęło 12 miesięcy nie jest możliwe uchylenie tej decyzji. Jednocześnie organ, stosownie do art. 146 § 2 k.p.a. ustalił, że w wyniku postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Ostatecznie, po wydaniu kolejnych orzeczeń w sprawie, decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w całości oraz stwierdziło, że decyzja z dnia [...] sierpnia 2005 r. o lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej GSM, zlokalizowanej na terenie działki [...] w Jeleniej Górze, została wydana z naruszeniem prawa art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jednakże z uwagi na fakt, że od dnia ogłoszenia decyzji upłynęło 12 miesięcy, na podstawie art. 53 ust. 8 u.p.z.p. odmówiło uchylenia decyzji dotychczasowej. W wyniku skargi do sądu administracyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylając zaskarżoną decyzję i decyzje je poprzedzające wskazał, że co najmniej wątpliwe było, czy w odniesieniu do decyzji dotychczasowej, zachodziła podstawa braku możliwości jej uchylenia w związku z treścią art. 53 ust. 8 u.p.z.p. Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 30 czerwca 2011 r., sygn. II OSK 1158/10, oddalił skargę kasacyjną Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze. NSA stwierdził, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, a także uprzednie decyzje wydane przez kompetentne organy w sprawie były wadliwe, gdyż wszystkie one, jako podstawy prawne przyjmowały art. 53 ust. 8 u.p.z.p., który może mieć zastosowanie wyłącznie wtedy, gdy strona bez własnej winy nie wzięła udziału w postępowaniu. Istotą tego przepisu jest zwiększenie trwałości ostatecznej decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego w porównaniu z gwarancjami tej trwałości przewidzianymi w przepisach k.p.a. NSA uznał, że zaskarżony wyrok, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] października 2011 r. o umorzeniu postępowania wznowieniowego z wniosku H. S. i R. R., w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla budowy stacji bazowej telefonii komórkowej sieci P. GSM na wieży strunobetonowej lokalizowanej na działce [...] przy ul. [...] w Jeleniej Górze. Po rozpoznaniu odwołania R. R., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze uznało, że rozstrzygniecie organu I instancji jest właściwe. Organ zwrócił uwagę na związanie normą zawartą w przepisie art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, która stanowi, że ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Odnośnie zarzutu strony, co do nierozpoznania jej wniosku o powołanie niezależnego biegłego w celu określenia zasięgu i charakteru oddziaływania projektowanej stacji bazowej telefonii komórkowej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że w podobnej sprawie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 1717/10 wskazując, że nie można gołosłownie podważać ustaleń specjalistycznego raportu środowiskowego, bowiem jeżeli skarżący mieli do niego zastrzeżenia, powinni go ocenić w innym opracowaniu, czyli przedstawić kontrdowód. Podobna sytuacja miała miejsce również w tej sprawie. Strona kwestionowała przedłożony przez inwestora raport nie przedstawiając jednak innego sporządzonego przez siebie, kwestię tą przerzucając na organ I instancji. W skardze na decyzję ostateczną R. R. podniósł zarzut naruszenia art. 78 § 1 i 2 k.p.a. przez przyjęcie, że nie ma naruszenia tego przepisu, podczas gdy wniosek skarżącego o powołanie biegłego nie został prawidłowo rozpoznany przez organ I instancji, co polegało na tym, ze brak było taksatywnie wyliczonych podstaw z art. 78 § 2 k.p.a. do nie uwzględnienia takiego wniosku; naruszenie art. 79 i 81 k.p.a., poprzez powołanie się na opinię w innej sprawie, i uznanie jej za dowód w tym postępowaniu, podczas, gdy nie dopuszczono tego dowodu w niniejszej sprawie, przez co storna została pozbawiona możliwości wzięcia udziału w czynnościach biegłego oraz wypowiedzenia, co do opinii; naruszenie art. 28 k.p.a., poprzez przedwczesne (przed rozstrzygnięciem wniosku dowodowego) uznanie, że R. R. nie ma w tym postępowaniu przymiotu strony. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. W motywach wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zwrócił uwagę, że rozstrzygają sprawę, był obowiązany zastosować się do zaleceń i wskazówek Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z dnia 30 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1158/10, w którym to wyroku Sąd uznał, że ponieważ wnioskodawcy, jak wynika z raportu oddziaływania na środowisko, są właścicielami nieruchomości na terenie, na którym nie będzie emitowane ponadnormatywne promieniowanie elektromagnetyczne, to nie posiadali interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2005 r. W związku z tym NSA stwierdził, że w tym kontekście należy ponownie rozpoznać sprawę i ocenić, czy istniały podstawy do wszczęcia postępowania wznowionego na wniosek skarżących i jakie kroki winny podjąć organy, aby zgodnie z prawem i oceną dokonaną przez NSA zakończyć wszczęte postępowanie wznowieniowe. Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, dokonaną przez ten sąd wykładnią, jest związany tak Sąd pierwszej instancji, jak i orzekające w sprawie ponownie organy administracji. Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla tego sądu oraz organu administracji państwowej, zarówno, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że organ administracji jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach, a tym bardziej w orzeczeniach organów administracyjnych wydanych w innych sprawach". W ocenie Sądu pierwszej instancji trafnie orzekające w sprawie organy uznały, że zgodnie z wytycznymi, zawartymi w uzasadnieniu wyroku NSA, obecne postępowanie należało umorzyć, stosownie do treści art. 105 k.p.a. i już ta tylko okoliczność musiała doprowadzić do oddalenie skargi. W skardze kasacyjnej R. R. zaskarżono ww. wyrok w całości i zarzucono: I. naruszenie przepisów postępowania, tzn. naruszenie art. 190 P.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie związania wykładnią, zawartą w wyroku NSA z dnia 30 czerwca 2011 r., podczas gdy wykładnia ta nie dotyczyła, podniesionego w skardze (na skutek której wyrok NSA został wydany) zarzutu wadliwego rozpoznania wniosku o powołanie biegłego (zob. w szczególności dwa pierwsze zarzuty ze skargi z dnia 10 lutego 2012 r.), które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ nie stosując tak ujętego "związania" WSA nie oddaliłby skargi z powodu braku przymiotów strony; II. naruszenie przepisów postępowania, tzn. naruszenie art. 78 § 1 i 2 k.p.a., art. 79 k.p.a. i art. 81 k.p.a., poprzez: wyrażenie przez WSA stanowiska w zakresie tych naruszeń (szczegółowo opisanych w skardze z dnia 10 lutego 2012 r.) jedynie "na marginesie" (zob. str. 13 uzasadnienia zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku WSA): niezasadne podzielenie stanowiska organów administracji I i II instancji, rozpoznających sprawę w zakresie (opisanych w skardze z dnia 10 lutego 2012r.) naruszeń art. 78 § 1 i 2 k.p.a., art. 78 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a., które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ prawidłowe (pełne) rozpoznanie wskazanych zarzutów prowadziło do uznania nieprawidłowego rozpoznania wniosku o powołanie biegłego (oparcie się na nieaktualnej już opinii), które to uznanie mogło spowodować inny wynik sprawy. Mając powyższe zarzuty na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - zwanej dalej P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć wyłącznie na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Wskazanie i uzasadnienie podstaw kasacyjnych należy przy tym do koniecznych i istotnych wymogów skargi kasacyjnej (art. 176 P.p.s.a.). Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy przede wszystkim dokładne wskazanie podstawy kasacyjnej oraz określenie tych przepisów prawa, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - uległy naruszeniu przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie i w jaki sposób. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, lub uzasadnienie zarzutu "niewłaściwego zastosowania" przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym - także wykazanie, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zarzuty skargi kasacyjnej wyznaczają zakres kontroli sprawowanej przez sąd kasacyjny. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej, poza przypadkami nieważności, które w tej sprawie nie zachodzą (art. 183 § 1 P.p.s.a.) oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest jej podstawami, czyli że władny jest do badania tylko tych zarzutów, które zostały skonkretyzowane w skardze kasacyjnej. Powyższe obliguje stronę wnoszącą skargę kasacyjną do prawidłowego konstruowania tak zarzutów, jak i ich uzasadnienia. "Warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis prawa materialnego lub przepisów postępowania miał doznać naruszenia" (zob. postanowienie NSA z dnia 16 listopada 2011 r., sygn. I OSK 2070/11, Lex nr 1069645). Konieczne jest więc wskazanie, które przepisy ustawy - oznaczone właściwą jednostką redakcyjną (artykuł, ustęp, punkt) - zostały naruszone, na czym to naruszenie polega oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Natomiast uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zawierać wyjaśnienie, na czym polegało naruszenie i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu, niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu lub uzasadnienie zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisu, a w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym - wskazanie, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 16 lipca 2013 r., II FSK 1588/13, LEX nr 1345088). Bezspornym jest, że złożona w sprawie skarga kasacyjna, pomimo że została podpisana przez adwokata, nie w pełni wypełnia wymagania normatywne dotyczące elementów konstrukcyjnych, jakimi musi cechować się ten środek zaskarżenia. Biorąc jednak pod uwagę pogląd wyrażony w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010, z. 1 poz. 1) i przywołanym tam orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 grudnia 1996 r., sygn. akt K 25/95, uznać trzeba, że zauważone uchybienie nie może bezwarunkowo, z powołaniem się na niedopełnienie wymogów określonych w art. 176 P.p.s.a., dyskwalifikować takiej skargi. W sytuacji, gdy strona przytoczy, w petitum skargi kasacyjnej, jako zarzut naruszenia przepisów postępowania mający istotny wpływ na wynik sprawy, postanowienia Kodeksu postępowania administracyjnego zamiast przepisów o postępowaniu przed sądem administracyjnym, to zgodnie z zasadą falsa demonstratio non nocet, uchybienie takie nie powinno pociągać za sobą automatycznie odmowy rozpoznania tego zarzutu. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny dokonał merytorycznej oceny skuteczności wszystkich przedstawionych w kasacji zarzutów. Nie ma usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia art. 190 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przez ocenę prawną, o której mowa w tym przepisie należy rozumieć osąd o pewnej wartości, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, kwestii zastosowania określonego przepisu prawa do wydania takiej, a nie innej decyzji. Nadto stosownie do art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą ten sąd, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny, w wyroku z dnia 30 czerwca 2011 r., sygn. II OSK 1158/10, stwierdził, że nie jest wyłączone stosowanie w postępowaniu w przedmiocie wznowienia postępowania, art. 105 § 1 i 2 k.p.a. – to znaczy, że możliwe jest umorzenie postępowania, jeżeli stało się ono bezprzedmiotowe (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 11, Warszawa 2011, s. 585). Jedną z przyczyn bezprzedmiotowości postępowania będzie jego wszczęcie na wniosek podmiotu, który nie posiadał w sprawie interesu prawnego. Skoro wnioskodawcy, jak wynika z raportu oddziaływania na środowisko, są właścicielami nieruchomości, na teren której nie będzie emitowane ponadnormatywne promieniowanie elektromagnetyczne, to nie posiadają interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji z dnia 3 sierpnia 2005 r. Zaznaczyć trzeba, że sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych ograniczając się do kontroli prawidłowości poczynionych ustaleń przez organ administracji. Celem postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym nie jest bowiem ustalenie stanu faktycznego, lecz ocena czy właściwe w sprawie organy ustaliły stan faktyczny zgodnie z regulacjami obowiązującymi w procedurze administracyjnej. Całkowicie chybiony jest zarzut naruszenia art. 78 § 1 i 2, art. 79 i art. 81 k.p.a. Skarżący argumentuje, że zagadnienie czy ma on przymiot strony - zależało od rozstrzygnięcia pierwotnej kwestii tj.: czy można przymiot strony oceniać na podstawie nieaktualnej (sprzed lat) wadliwej opinii biegłego, czy należy - zgodnie z wnioskiem dowodowym - powołać biegłego, który określi zasięg oddziaływania projektowanej stacji bazowej telefonii komórkowej. Podkreślić należy, że wskazane przepisy procedury administracyjnej odnoszą się do inicjatywy dowodowej strony postępowania. W świetle art. 78 k.p.a. tylko żądanie strony, dotyczące przeprowadzenia dowodu, należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu są okoliczności mające znaczenie dla sprawy. Sąd pierwszej instancji w sposób prawidłowy stwierdził, że organy administracji publicznej, związane oceną prawną sądu, wnikliwie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy oraz szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi się kierowały przy jej rozstrzyganiu, w tym także w zakresie braku konieczności, przeprowadzania nowej opinii z dowodu biegłego. Ponadto należy, że skarżący nie posiada przymiotu strony, gdyż są właścicielami nieruchomości na terenie, na którym nie będzie emitowane ponadnormatywne promieniowanie elektromagnetyczne, Trafnie zatem stwierdził Sąd pierwszej instancji, że jeżeli skarżący mieli zastrzeżenia, do raportu dotyczącego określenia zasięgu i charakteru oddziaływania projektowanej inwestycji, to powinni go ocenić w innym opracowaniu, czyli przedstawić "kontrdowód". Skarżący bowiem kwestionował przedłożony przez inwestora raport nie przedstawiając jednak innego sporządzonego przez siebie, kwestię tą przerzucając na organ I instancji. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny podziela w całości stanowisko Sądu pierwszej instancji, że organy administracji publicznej w sposób prawidłowy oceniły brak potrzeby powoływania kolejnej opinii. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.