II OSK 830/13

Dnia 4 lutego 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.), sędzia NSA Małgorzata Stahl, sędzia del. WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych A.M. oraz Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2012 roku sygn. akt IV SA/Wa 270/12 w sprawie ze skargi A.M. na uchwałę Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej z dnia [...] października 2011 roku nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu opłaty recyklingowej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z 28 listopada 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi A.M. (dalej jako "skarżący") uchylił zaskarżoną uchwałę Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej z [...] października 2011 r. w przedmiocie odmowy zwrotu opłaty recyklingowej. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że wnioskiem z 28 lutego 2007 r. skarżący wystąpił do Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej o zwrot opłaty recyklingowej w kwocie 500 zł wniesionej na konto Funduszu 27 lutego 2007 r. w związku z dokonaniem wewnątrzwspólnotowego nabycia pojazdu. Skarżący podał, że 23 lutego 2007 r. wprowadził na terytorium Polski, zakupiony w Holandii, używany pojazd, zaś 27 lutego 2007 r. uiścił wymaganą opłatę recyklingową. W ocenie skarżącego przepis art. 12 ust. 2 ustawy z 25 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz.U. Nr 25, poz. 202 ze zm. – dalej jako "ustawa o recyklingu") w zakresie obowiązku uiszczenia opłaty w wysokości 500 zł pozostaje w sprzeczności z art. 25 i 90 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, zgodnie z którymi niedopuszczalne jest nakładanie ceł importowych, jak również bezpośrednio lub pośrednio podatków wewnętrznych jakiejkolwiek natury wyższych od tych, które nakładane są bezpośrednio lub pośrednio na podobne produkty krajowe. Analogiczna opłata nie jest uiszczana w przypadku nabywania pojazdu używanego w kraju, co wskazuje na różnicowanie ponoszonych obciążeń. Podniósł, że zgodnie z art. 91 ust. 3 Konstytucji RP prawo organizacji międzynarodowej jest stosowane bezpośrednio, mając pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami. Zasady te stosuje się do stanowionego przez Wspólnoty Europejskie prawa pierwotnego (jakim są Traktaty), jak i do prawa pochodnego (np. rozporządzenia). Natomiast dyrektywy nie wywołują skutków bezpośrednich, ponieważ adresowane są z istoty swojej do państw - członków Wspólnot Europejskich. Dyrektywy powodują więc, że organy stosujące prawo powinny interpretować przepisy prawa wewnętrznego w świetle brzmienia i celów dyrektywy. Ponadto skarżący również podniósł, że zasady, według których nakładana jest opłata recyklingowa naruszają także art. 5 ust. 4 dyrektywy 2000/53/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 18 września 2000 r. w sprawie pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz.U. L. nr 269 z 21.10.2010 – dalej jako "dyrektywa"), zwracając uwagę, że w jej świetle w związku z regulacjami art. 410b ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r., Nr 25 poz. 150 ze zm., dalej jako "p.o.ś."), to właściciel pojazdu ponosi koszty recyklingu, co jest niezgodne z zasadami wskazanymi w dyrektywie. Pismem z [...] października 2011 r. Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej odniósł się do żądania skarżącego dotyczącego zwrotu opłaty recyklingowej. Pismo to wprawdzie sformułowane zostało w sposób sugerujący pozostawienie wniosku skarżącego z 28 lutego 2007 r. bez merytorycznego rozpatrzenia, jednak analiza jego treści nie pozostawia wątpliwości, że Fundusz uznał żądanie za niezasadne i w ocenie Sądu I instancji ze stanowiska tego wynika, że odmawia zwrotu uiszczonej opłaty recyklingowej. Organ ten (w znaczeniu funkcjonalnym - jak to przyjął we wcześniejszych wyrokach Naczelny Sąd Administracyjny) stwierdził bowiem, że z uwagi na brak decyzji organu właściwego do rejestracji pojazdu - w przedmiotowej sprawie Prezydenta Miasta Białegostoku - stwierdzającej istnienie obowiązku (bądź jego braku) wniesienia opłaty recyklingowej, nie może uznać żądania za uzasadnione. Z wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 stycznia 2010 r. sygn. akt II OSK 1608/09 i z 8 lipca 2011 r. sygn. akt II OSK 2030/10, wynika, że uznano Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej za podmiot administrujący o charakterze funkcjonalnym właściwy do rozpatrzenia wniosku skarżącego z 28 lutego 2007 r. o zwrot opłaty recyklingowej. Sąd stwierdził wówczas ponadto, że ewentualne orzekanie w przedmiocie zwrotu opłaty recyklingowej uiszczonej przez osobę fizyczną niebędącą przedsiębiorcą, następuje w formie czynności materialnotechnicznej o charakterze zewnętrznym jako jego prawnej formy działania. Fundusz wskazał, że tylko właściwy organ administracji publicznej jest uprawniony do orzekania w przedmiocie istnienia tego obowiązku, na podstawie ustalonego przez siebie stanu prawnego w sprawie. Fundusz natomiast, jako jedynie beneficjent opłaty recyklingowej, nie został ustawowo upoważniony do wydawania postanowień i decyzji administracyjnych, nie posiada również uprawnień wierzycielskich, bowiem nie jest podmiotem, na rzecz którego wydawane są decyzje czy orzeczenia, lub którego interes prawny został naruszony w wyniku niewykonania ustawowego obowiązku. Fundusz odmówił więc zwrotu opłaty recyklingowej, uznając wniosek za przedwczesny, bowiem jego rozpatrzenie uzależnione jest od uprzedniego stanowiska Prezydenta Miasta Białegostoku (jako ustawowo wskazanego do tego organu rejestrującego pojazd), w zakresie obowiązku wniesienia przez skarżącego opłaty recyklingowej. Skargę na uchwałę Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej z [...] października 2011 r. wniósł skarżący. Uchylając zaskarżoną uchwałę Sąd I instancji wskazał, że w wyrokach z 12 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 1608/09, z 8 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 2030/10 i z 6 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 766/11, Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że ewentualny zwrot opłaty recyklingowej ciąży na Narodowym Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, jako organie pełniącym w tym zakresie funkcję podmiotu publicznoprawnego. Sąd I instancji wyjaśnił, że przepis art. 72 ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2012 r., poz. 1137) precyzyjnie określa dokumenty, które stanowią podstawę zarejestrowania pojazdu. Katalog ten jest wyczerpujący i nie może być rozszerzony. Dowód wpłaty tzw. opłaty recyklingowej jest jednym z dokumentów niezbędnych do pierwszej rejestracji pojazdu (art. 72 ust. 1 pkt 9 Prawa o ruchu drogowym), niezależnie od tego, czy opłata ta jest należna, bowiem obowiązek jej uiszczenia wynika wprost z mocy prawa. Po zarejestrowaniu pojazdu starosta nie jest organem uprawnionym do wydania decyzji stwierdzającej istnienie obowiązku uiszczenia opłaty recyklingowej. Z kolei skarżący nie ma żadnych możliwości prawnych, żeby stanowisko starosty w tym przedmiocie przedłożyć Funduszowi. Ponadto Fundusz, żądając od skarżącego przedłożenia stanowiska starosty, również nie wskazał podstawy prawnej, w oparciu o którą organ dokonujący rejestracji pojazdu miałby wydać rozstrzygnięcie o istnieniu obowiązku do wniesienia opłaty recyklingowej, w przypadku gdy rejestracji pojazdu już dokonano. Przepisy nie przewidują w tym zakresie żadnego trybu postępowania. Ponadto Sąd I instancji wskazał, że w świetle przepisów ustawy o recyklingu oraz ustawy p.o.ś., beneficjentem opłaty recyklingowej jest Fundusz i on też jest podmiotem uprawnionym do rozpatrzenia wniosku o jej zwrot. W tym zakresie podmiotowym Fundusz jest podmiotem administrującym o charakterze funkcjonalnym, zaś ewentualne orzekanie w przedmiocie zwrotu opłaty recyklingowej uiszczonej przez osobę fizyczną niebędącą przedsiębiorcą następuje w formie czynności materialnotechnicznej dokonywanej przez Fundusz i powinno odbywać się na odpowiednio stosowanych zasadach zwrotu nadpłaconego podatku na podstawie art. 72 i następnych ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.). Jednocześnie Sąd I instancji wskazał, że nie ma możliwości odniesienia się do zarzutów skargi, ponieważ nie doszło jeszcze do załatwienia sprawy przez właściwy w sprawie organ. Zdaniem Sądu I instancji, ocena taka byłaby przedwczesna. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący. W pierwszej kolejności zarzucił naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a.") w związku z art. 146 § 1 p.p.s.a. W ocenie skarżącego, naruszenie powyższych przepisów polegało na braku stwierdzenia bezskuteczności podjętej czynności materialno-technicznej oraz braku odniesienia się do zarzutów skargi. Po drugie, art. 146 § 2 p.p.s.a. przez brak stwierdzenia, że skarżący jest uprawniony do żądania od Funduszu opłaty recyklingowej i brak zobowiązania Funduszu do wypłaty tej opłaty. Ponadto skarżący podniósł zarzuty naruszenia prawa materialnego. Po pierwsze, art. 5 ust. 4 dyrektywy w związku z art. 12 ust. 2 ustawy o recyklingu przez ich pominięcie i nieuwzględnienie faktu, że opłata recyklingowa stanowi obciążenie ostatniego użytkownika kosztami przetwarzania pojazdu wycofanego z eksploatacji, ponieważ środki na utrzymanie systemu recyklingu pochodzą niemalże w całości z opłat recyklingowych. Ponadto, w utrzymaniu systemu unieszkodliwiania pojazdów wycofanych z eksploatacji w znikomym stopniu partycypują producenci, a użytkownik pojazdu nie powinien ponosić żadnych kosztów związanych z recyklingiem pojazdów. Po drugie, art. 401 ust. 7 pkt 9 oraz art. 401 c ust. 9 pkt 4-6 p.o.ś., przez ich pominięcie i nieuwzględnienie faktu, że opłata recyklingowa uiszczana przez osoby fizyczne (użytkowników pojazdów) przeznaczana jest na finansowanie i utrzymanie systemu recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji, w tym na dopłaty do demontażu oraz zbieranie porzuconych pojazdów. Po trzecie, art. 18 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, przez jego pominięcie i nieuwzględnienie faktu, że opłata, o której mowa w art. 12 ust. 2 ustawy o recyklingu, związana z wewnątrzwspólnotowym nabyciem pojazdu, ma charakter dyskryminujący, ponieważ opłacie tej nie podlegają pojazdy przywiezione do Polski przed 1 stycznia 2006 r. Po czwarte, art. 30 i art. 110 Traktatu w związku z art. 12 ust. 2 ustawy o recyklingu, przez ich niezastosowanie i pominięcie faktu, że opłata, uiszczana przez podmiot niebędący przedsiębiorcą, który dokonuje wewnątrzwspólnotowego nabycia pojazdu, wywołuje skutek równoważny do należności celnych i stanowi przeszkodę w swobodnym przepływie towarów, a wobec tego jej stosowanie jest niezgodne z postanowieniami Traktatu. Obowiązek jej uiszczenia powstaje z chwilą wprowadzenia pojazdu na terytorium kraju, podobnie jak w przypadku należności celnych i opłata różnicuje towary na te, nabywane w kraju i w innym kraju Unii Europejskiej. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Wniósł także o rozważenie wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w zakresie zgodności art. 12 ust. 2 ustawy o recyklingu z przepisami Traktatu i dyrektywy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł także organ administracji. W pierwszej kolejności organ podniósł zarzuty naruszenia prawa materialnego. Po pierwsze, art. 2 Konstytucji RP w związku z art. 17 ust. 3 i art. 53a ust. 5 ustawy o recyklingu wobec ich niezastosowania, przez uznanie, że organ powinien w zakresie rozpatrywania wniosku o zwrot opłaty recyklingowej stosować odpowiednio przepisy Ordynacji podatkowej. Zgodnie z zasadą racjonalnego prawodawcy wykładnia przepisów ustawy o recyklingu prowadzi do wniosku, że tam gdzie prawodawca zamierzał odesłać do stosowania przez organy administracji publicznej przepisów Ordynacji podatkowej, wyraźnie wskazał to postępowanie (np. opłata za brak sieci oraz kary pieniężne - podlegające reżimowi Działu III Ordynacji podatkowej) Po drugie, art. 7 Konstytucji w związku z art. 184 Konstytucji i art. 6 k.p.a. oraz art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 p.p.s.a., przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że Fundusz, zdaniem Sądu I instancji, będący podmiotem administrującym w znaczeniu funkcjonalnym, jest właściwy do rozpoznania wniosku o zwrot opłaty recyklingowej, przy jednoczesnym przesądzeniu, że Fundusz jako ten organ powinien działać w oparciu o "stosowane odpowiednio" przepisy Ordynacji podatkowej, bez normy prawnej umożliwiającej takie działanie. W ocenie organu, Sąd I instancji doprowadził do konieczności zastosowania przez Fundusz normy ustawowej w drodze analogii, która w działalności administracji publicznej nie może mieć miejsca. Po trzecie, art. 2 w związku z art. 13 ustawy Ordynacja podatkowa. Po czwarte, art. 2 Ordynacji podatkowej w związku z art. 12 ustawy o recyklingu i art. 111 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) przez odesłanie do "odpowiedniego stosowania przepisów Ordynacji podatkowej dotyczących zwrotu nadpłaconego podatku (art. 72 i następne)" w zakresie zwrotu opłaty, o której mowa w art. 12 ust. 2 ustawy o recyklingu. Zakres stosowania Ordynacji podatkowej, wskazany w art. 2 tej ustawy wyraźnie stanowi, że ma ona zastosowanie tylko w przypadku dochodów publicznych, które są ustalane lub określane przez organy podatkowe (a takim organem nie jest Fundusz) lub gdy odrębne ustawy nie stanowią inaczej, ustalania lub określania przez organy nie należące do organów podatkowych wysokości opłat i niepodatkowych należności budżetowych - do jakich niewątpliwie nie można zaliczyć opłaty recyklingowej. W ocenie organu, doprowadziło to do wydania orzeczenia, które dla organu przewidziało konieczność rozpatrywania wniosku strony bez podstawy prawnej. Po piąte, art. 73 ust. 1 w związku z art. 72 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym i art. 1 pkt 1 i nast. k.p.a. przez niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że rejestracja pojazdu prowadzona w trybie postępowania administracyjnego, kończonego decyzją administracyjną, sprowadza się jedynie do stwierdzenia istnienia wszystkich elementów formalnych wniosku o rejestrację pojazdu bez konieczności przeprowadzenia postępowania w zakresie oceny przedłożonych dokumentów w postępowaniu rejestracyjnym. Przepisy k.p.a. wymagają od organu administracyjnego nie tylko stwierdzenia "fizycznego" przedłożenia dokumentu, ale przede wszystkim dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co wiąże się z oceną zgromadzonego w toku sprawy materiału dowodowego i wskazania podstawy rejestracji pojazdu. Po szóste, art. 72 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym z związku z art. 12 ust. 2 ustawy o recyklingu przez niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że starosta (właściwy organ do rejestracji pojazdu), w toku postępowania administracyjnego, nie ma kompetencji do stwierdzania istnienia obowiązku uiszczenia opłaty recyklingowej. Na etapie postępowania rejestracyjnego nie mamy do czynienia jedynie z formalnym sprawdzeniem kompletu dokumentów, ale w tym postępowaniu przedłożone dokumenty poddawane są merytorycznej ocenie organu, co w przypadku dowodu wpłaty tzw. opłaty recyklingowej musi się również wiązać z uprzednim "stwierdzeniem obowiązku jej wniesienia". Wprowadzenie pojazdu na terytorium RP wiąże się bowiem z zamiarem dalszego korzystania z tego pojazdu, a co za tym dalej idzie z koniecznością jego zarejestrowania, a obowiązek wniesienia opłaty w związku z wprowadzeniem na terytorium RP pojazdu i powiązanie weryfikacji spełnienia tego obowiązku z faktem rejestracji powoduje, że jedynym momentem, w którym dokonuje się ustalenia istnienia obowiązku uiszczenia opłaty recyklingowej i weryfikacji wykonania obowiązku w przypadku jego istnienia, jest postępowanie rejestracyjne prowadzone, na wniosek zainteresowanego, przed organem rejestracyjnym (starostą). W ocenie organu, doprowadziło to do stwierdzenia, że dowód uiszczenia na rachunek bankowy Narodowego Funduszu jakiejkolwiek wpłaty w wysokości 500 zł może zostać uznany za spełnienie obowiązku wniesienia opłaty recyklingowej. Natomiast przymiot opłaty recyklingowej przypisany jest tylko takiej wpłacie na rachunek Narodowego Funduszu, która spełnia określone przesłanki podmiotowo-przedmiotowe. Dopiero wówczas mamy do czynienia z opłatą recyklingową, o której mowa w art. 12 ust. 2 ustawy o recyklingu, a uprawnionym organem "do stania na straży" tej opłaty (egzekwowania bez stosowania przepisów o egzekucji) w przypadku stwierdzenia istnienia obowiązku jej uiszczenia jest starosta jako organ rejestracyjny. Po siódme, art. 17a ustawy o recyklingu, wobec błędnej jego wykładni i przyjęcia, że norma ta ma zastosowanie do zwrotu opłaty recyklingowej (czyli obowiązku wynikającego ex lege), podczas gdy właściwa wykładnia powinna prowadzić do stwierdzenia, że jest to podstawa do zwrotu jedynie w przypadkach: (1) gdy dokonana wpłata nie jest związana z wykonaniem ustawowego obowiązku lub (2) obowiązek ten został spełniony ponad określoną w ustawie "miarę" (wpłaty niebędącej opłatą recyklingową). Ponadto organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez uchylenie uchwały Funduszu z [...] października 2011 r., podczas gdy przepis ten może mieć zastosowanie jedynie w przypadku uwzględnienia skargi na decyzję lub postanowienie oraz stwierdzenia "innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Przepis ten nie znajduje zastosowania wobec czynności materialno-technicznej, za jaką Sąd I instancji uznał uchwałę Funduszu z [...] października 2011 r. Po drugie, art. 133 § 1 p.p.s.a. przez ustalenie braku istnienia podstawy prawnej żądania od skarżącego przedłożenia stanowiska starosty co do wydania rozstrzygnięcia o istnieniu bądź nieistnieniu obowiązku do wniesienia opłaty recyklingowej, w przypadku gdy rejestracji pojazdu już dokonano, a także przez ustalenie, że skarżący nie ma żadnych prawnych możliwości żeby takie stanowisko starosty przedłożyć Funduszowi. Po trzecie, art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 400 ust. 2 p.o.ś., przez ustalenie, że Fundusz jest "państwowym funduszem celowym, który posiada osobowość prawną" w sytuacji gdy Fundusz od 1 stycznia 2010 r. jest państwową osobą prawną w rozumieniu art. 9 pkt 14 ustawy o finansach publicznych. Po czwarte, art. 133 § 1 p.p.s.a., przez dokonanie sprzecznych ze sobą ocen tego samego faktu - czynności materialno-technicznej Funduszu w postaci uchwały z [...] października 2011 r. W jednym miejscu Sąd I instancji ustalił, że "wskazane uchybienie w procedowaniu jakiego dopuścił się Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej uniemożliwiło Sądowi dokonanie merytorycznej oceny zarzutów skargi [...]", a równocześnie przyjmuje, że "analiza jego treści (pisma NFOŚiGW z dnia [...].10.2011 r.) nie pozostawia wątpliwości, że Fundusz uznał żądanie za niezasadne i w ocenie Sądu ze stanowiska tego wynika, że odmawia zwrotu uiszczonej opłaty recyklingowej. Oznacza to merytoryczne, negatywne ustosunkowanie się do żądania skarżącego." Po piąte, art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 19 k.p.a. oraz art. 1 k.p.a. przez przyjęcie, że "po zarejestrowaniu pojazdu starosta nie jest organem uprawnionym do wydania decyzji stwierdzającej istnienie bądź nieistnienie obowiązku uiszczenia opłaty recyklingowej, podczas gdy na etapie postępowania rejestracyjnego organ rejestracyjny bada, który z dokumentów, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 9 ustawy – Prawo o ruchu drogowym odzwierciedla stan prawny lub faktyczny pojazdu i może stanowić podstawę do zarejestrowania pojazdu". Tym samym organ posiadający kompetencje do rozstrzygania pewnych spraw (tu stwierdzenia istnienia bądź nieistnienia obowiązku uiszczenia opłaty recyklingowej) pozostaje właściwy w tych sprawach bez względu na etapy prowadzonych postępowań, bowiem podstawową zasadą prawa administracyjnego jest to, że norma kompetencyjna dająca podstawę i możliwość działania organu nie może równocześnie być podstawą dla kilku różnych organów administracji publicznej. W ocenie organu, ustalenie przez Sąd I instancji "niemożności wydania decyzji w przedmiotowej sprawie" spowodowało pominięcie przez Sąd innych prawnych form działania organów administracji publicznej, mogących czynić zadość żądaniu Funduszu. Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie w trybie art. 185 § 1 p.p.s.a. Wniósł także o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych, za dwie instancje. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Po pierwsze, stosownie do treści art. 57 § 1 pkt 1 p.p.s.a., skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym, a ponadto zawierać wskazanie zaskarżonej decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności. W niniejszej sprawie skarżący wniósł skargę na "uchwałę Zarządu Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Warszawie z dnia [...].10.2011 r. nr A. oraz odmowę merytorycznego rozpatrzenia wniosku w sprawie zwrotu opłaty recyklingowej". Jak natomiast wynika z sentencji zaskarżonego wyroku przedmiotem oceny Sądu I instancji była uchwała Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Warszawie z [...] października 2011 r. nr B. w przedmiocie zwrotu opłaty recyklingowej. Ponadto łącznie z odpowiedzią na skargę organ nie nadesłał akt sprawy, a jedynie kserokopię dokumentów, w tym pisma z [...] października 2011 r. nr B. (błędnie powołanego w sentencji jako uchwała), stanowiącego odpowiedź na żądanie skarżącego, z którego wynika, że wniosek o zwrot opłaty nie może zostać merytorycznie rozpoznany. Pod pismem znajdują się kserokopie podpisów p.o. Zastępcy Głównego Księgowego oraz Zastępcy Prezesa Zarządu, z powołaniem się na uchwałę Zarządu Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Warszawie z [...] października 2011 r. nr A. (a więc uchwałę wskazaną jako przedmiot skargi). Oznacza to, że Sąd I instancji orzekał co do dokumentu, który błędnie określił jako uchwałę oraz którym dysponował jedynie w kserokopii i który nie został powołany przez skarżącego jako zaskarżony do sądu akt. Jednocześnie wśród akt sprawy brak jest uchwały Zarządu Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Warszawie z [...] października 2011 r. nr A., a więc nie można nawet zweryfikować, czy pismo nr B. zostało podpisane przez osoby do tego upoważnione. Powyższe uchybienia oznaczają ponadto, że Sąd I instancji nie wypowiedział się co do charakteru prawnego powyższego pisma (błędnie przyjmując, że jest to uchwała). Rozstrzygnięcie w tym przedmiocie ma zasadnicze znaczenie, ponieważ w przypadku ewentualnego uwzględnienia skargi różna będzie podstawa prawna rozstrzygnięcia, a nawet różny może być zakres rozstrzygnięcia (art. 146 § 1 i 2 ustawy p.p.s.a.). Stąd też uzasadnione okazały się podnoszone w obu skargach kasacyjnych zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., który nie znajdował w niniejszej sprawie zastosowania, niezależnie od tego jaki charakter ma pismo z [...] października 2011 r. oraz od tego czy jest w ogóle przedmiotem skargi. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. może mieć bowiem zastosowanie tylko w przypadku uchylenia zaskarżonych do sądu administracyjnego decyzji bądź postanowień organów administracji publicznej, czym z pewnością nie są przedmiotowe pismo ani też wskazana w nim uchwała. Ponadto na uwzględnienie zasługiwał zarzut naruszenia art. 146 § 1 p.p.s.a., który powinien znaleźć zastosowanie w niniejszej sprawie w przypadku ustalenia, że przedmiotem skargi jest inny akt lub czynność Funduszu, podjęty z zakresu administracji publicznej, dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Na uwzględnienie zasługuje także podniesiony przez organ zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. W niniejszej sprawie Sąd I instancji orzekał jedynie na podstawie kserokopii części dokumentacji stanowiącej akt sprawy. Po drugie, uchybienia o charakterze formalnym, jakich dopuścił się Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku nie pozwalają na odniesienie się do pozostałych zarzutów podnoszonych w skargach kasacyjnych, dotyczących istoty sprawy. Warto jednak zauważyć, że niezależnie od powyższych naruszeń przepisów postępowania, ocena ta byłaby utrudniona w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Sąd I instancji wskazał bowiem, że "wskazane uchybienie w procedowaniu jakiego dopuścił się Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej uniemożliwiło Sądowi dokonanie merytorycznej oceny zarzutów skargi, albowiem w przedstawionym stanie faktycznym i prawnym Sąd nie może prowadzić samodzielnych rozważań w aspekcie materialnoprawnym dotyczącym braku możliwości skutecznego zwrotu opłaty recyklingowej z powodu braku materialnoprawnych podstaw do jej zwrotu, jeżeli w ogóle merytorycznie nie załatwił jeszcze tej sprawy właściwy organ". Sąd I instancji odstąpił zatem od merytorycznej oceny pisma z [...] października 2011 r., pomimo, że jego treść w istocie może być oceniania jako rozstrzygnięcie sprawy przez Fundusz. Ocena taka będzie jednak możliwa tylko jeśli Sąd I instancji stwierdzi, że pismo to spełnia formalne warunki do oceny jego treści i było przedmiotem skargi. Po trzecie, jedynie na marginesie rozważań wskazać należy, że podczas rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik organu oświadczyła, że w toku toczącego się od 2007 r. postępowania w niniejszej sprawie, organ nie znalazł podstawy prawnej do wydania rozstrzygnięcia. W tym kontekście należy stwierdzić, że o ile dojdzie do oceny rozstrzygnięcia wydanego w tej sprawie przez Fundusz, a Sąd I instancji dokona oceny prawnej w tym zakresie, koniecznym wydaje się odniesienie się do treści art. 67 w związku z art. 60 pkt 7 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.). Po czwarte, Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej zgodnie z wnioskiem skarżącego zawartym w skardze kasacyjnej. Na obecnym etapie pytanie takie byłoby przedwczesne, bowiem w pierwszej kolejności konieczna jest kontrola Sądu I instancji formalnych aspektów sprawy i ewentualne merytoryczne stanowisko w zakresie zastosowania przepisów ustawy o recyklingu. Zależnie od przyjętego stanowiska i ewentualnych wątpliwości w tym zakresie, Sąd I instancji będzie uprawniony do ewentualnego wystąpienia ze stosownym pytaniem prejudycjalnym do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Z tych względów i na podstawie art. 185 § 1 ustawy p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O odstąpieniu od zasądzenia kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 207 § 2 ustawy p.p.s.a. uznając, że w tej sprawie wystąpił uzasadniony przypadek, o którym stanowi powyższy przepis. ----------------------- 4 9