II SA/Łd 147/12

Dnia 10 lipca 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot - Szustowska Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Protokolant asystent sędziego Beata Czyżewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2012 roku sprawy ze skargi E. I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez K. S., R. S. i L. S. reprezentowanych przez M. M., od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r. nr [...], znak [...] o umorzeniu postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie warsztatu mechanicznego, bazy transportowej, stacji paliw, parkingu i związanej z tym infrastruktury, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. S. [...] na działkach nr ewid. [...],[...],[...],[...] i [...] w obrębie [...] – uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Jak ustalono w toku postępowania wyjaśniającego decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta Ł. orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację wskazanego wyżej przedsięwzięcia, argumentując że wydanie decyzji jest bezprzedmiotowe z uwagi na fakt, że inwestycja, której dotyczy wniosek o ustalenie środowiskowych uwarunkowań została już zrealizowana. W odwołaniu od tej decyzji K. S., R. S. i L. S. wnieśli o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji w celu wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia. W ocenie odwołujących zaskarżona decyzja jest bezzasadna i zamyka drogę do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowego przedsięwzięcia, a co za tym idzie korzystania z własności i przysługującego prawa. Powołany w decyzji przepis art. 72 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie - zdaniem stron - nie ma w tej sprawie zastosowania, gdyż inwestor nawet nie wystąpił o decyzję o warunkach zabudowy z powodu oczekiwania na decyzję środowiskową. Na podstawie obowiązujących przepisów dopiero po uzyskaniu w/w decyzji można złożyć wniosek o wydanie warunków zabudowy dla omawianego przedsięwzięcia, a dopiero potem ubiegać się o pozwolenie na budowę. Ponadto, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniami z dnia [...] r. nr [...] i [...], w związku z toczącymi się postępowaniami, zobowiązał inwestorów do złożenia decyzji o warunkach zabudowy dla omawianej inwestycji, a co za tym idzie uzyskania najpierw decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w postępowaniu toczącym się w Wydziale Ochrony Środowiska. W tym wypadku błędne jest stanowisko organu, iż nie można uzyskać decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i warunków zabudowy dla istniejącej już inwestycji, aby dokonać jej legalizacji. Pismem z dnia 23 listopada 2011 r. zatytułowanym "odpowiedź na odwołanie" E. I. reprezentowana przez matkę I. P. wniosła o utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, argumentując, że wydanie decyzji środowiskowej przewidziane zostało tylko wobec planowanych przedsięwziąć. Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] r. Kolegium działając na podstawie art. 138 § 2 i art. 105 § 1 k.p.a., art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199, poz. 1227 ze zm.) – przywoływanej dalej w treści jako "ustawa" oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. nr 122, poz. 593 ze zm.) uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy przytoczył treść art. 71 ust. 2 ustawy, § 3 ust. 1 pkt 35 i 76 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. nr 213, poz. 1397) wywodząc, iż planowana inwestycja niewątpliwie należy do przedsięwzięć mogących potencjalnie szkodliwie oddziaływać na środowisko, a tym samym wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację tego przedsięwzięcia. W rozpatrywanej sprawie zasadniczą kwestią pozostawała ocena, czy po rozpoczęciu budowy, a nawet jej zrealizowaniu, może być przeprowadzona ocena oddziaływania inwestycji na środowisko. W tym zakresie organ I instancji zajął stanowisko, że z uwagi na zrealizowanie inwestycji bez wymaganych pozwoleń, wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest zbędne. Ustalenie środowiskowych uwarunkowań możliwe jest wyłącznie w odniesieniu do inwestycji planowanych, a więc takich, co do których istnieją zamierzenia ich powstania w przyszłości, które nie znajdują się jeszcze w stadium realizacji, a wiec przed wydaniem decyzji wymienionych w tym przepisie. Dotyczy to także decyzji o pozwoleniu na budowę, której uzyskanie na obecnym etapie realizacji inwestycji nie może nastąpić. Zdaniem Kolegium literalne brzmienie art. 59 ust. 1 ustawy, wskazuje, że przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga realizacja określonych planowanych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Ma więc rację organ I instancji, iż z wykładni gramatycznej przedmiotowego przepisu wynika bezprzedmiotowość postępowania w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań w przypadku inwestycji już zrealizowanej. Trzeba jednak – zdaniem SKO - mieć na uwadze, że wykładnia gramatyczna nie jest jedyną metodą interpretacji prawa i bywa, że mimo, iż brzmienie przepisu jest jasne to trzeba sięgać do innych rodzajów wykładni, w tym wykładni systemowej i celowościowej, tak aby wydobyć rzeczywiste znaczenie normy prawnej. Taka potrzeba – w przekonaniu organu II instancji - zaistniała w niniejszym przypadku przy interpretacji normy art. 59 ust. 1 ustawy, tak aby odpowiedzieć na pytanie, czy legalizując istniejący obiekt budowlany należy żądać decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, czy też nie? Odpowiedź przecząca dawałaby możliwość zniweczenia celu ustawodawcy. Wystarczyłoby bowiem zrealizować samowolnie inwestycję, a następnie ją zalegalizować, aby uniknąć obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na jej realizację. Oczywiście taka sytuacja przeczyłaby zasadzie racjonalnego ustawodawcy i dlatego wykładnia gramatyczna ww. przepisu musi ustąpić przed jego wykładniami celowościową i systemową. Kolegium odwołując się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdziło, że fakt rozpoczęcia realizacji inwestycji nie czyni bezprzedmiotowym postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację określonego przedsięwzięcia inwestycyjnego. Z tego też powodu Kolegium oceniło, iż brak było podstaw do umorzenia przez organ I instancji postępowania administracyjnego z uwagi na fakt, że inwestor dopuścił się samowoli budowlanej. Skoro proces legalizacji samowoli budowlanej zastępuje niejako proces pozwolenia na budowę, aby można dokonać oceny samowolnie wykonanych robót, niezbędnym staje się dokonanie oceny zgodności tych robót z prawem, a zatem ich zgodności również z przepisami o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Okoliczność, że ustawa nakłada obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania określonego przedsięwzięcia na środowisko przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę nie oznacza, iż tym samym wyłączone jest dokonywanie takiej oceny w postępowaniu legalizacyjnym prowadzonym na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, E. I. reprezentowana przez matkę I. P. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, jako wydanej z naruszeniem art. 105 § 1 i art. 104 § 2 k.p.a. oraz zwrot kosztów postępowania. Według skarżącej inwestorzy wnioskowali o wydanie decyzji środowiskowej przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy, ale nie w związku z planowaną legalizacją samowoli budowlanej. Fakt powstania samowoli budowlanej wynika z późniejszych pism organu nadzoru budowlanego, zatem zasadne było umorzenie postępowania. Odpowiadając na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, argumentując jak w motywach zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a tylko w tym zakresie Sąd może kontrolować działania organów administracji publicznej, stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm). Zgodnie z podstawowymi celami procedury ocen oddziaływania na środowisko, regulacji wspólnotowej, orzecznictwa ETS oraz zaleceń Komisji Europejskiej, ocena oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko powinna zostać przeprowadzona na jak najwcześniejszym etapie procesu inwestycyjnego, na którym znane są pewne założenia przedsięwzięcia (również technologiczne) pozwalające na prowadzenie wariantowania nie tylko pod względem lokalizacyjnym, ale i technologicznym (Jerzy Stelmasiak, Prawo ochrony środowiska, LexisNexis, W-wa 2009 r.). Jednakże, jeżeli taka ocena dotyczy przedsięwzięć zrealizowanych poza obowiązującym porządkiem prawnym, a w ramach postępowania zmierzającego do ich legalizacji inwestor wnioskuje o przeprowadzenie oceny oddziaływania środowiskowego, to za celowe należy uznać przeprowadzenie takiej oceny i uzyskanie pełnej wiedzy na temat skutków środowiskowych tej inwestycji, która funkcjonuje w tym środowisku. Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199, poz. 1227 ze zm.) w art. 72 ust. 1 stanowi, iż wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem, w szczególności: (...) decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych oraz decyzji o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części - wydawanych na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, z późn. zm.), a także decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - wydawanej na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Regulacja ta wskazuje więc na możliwość uzyskiwania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na różnych etapach przedsięwzięcia, nie wyklucza też możliwości ubiegania się o uzyskanie decyzji środowiskowej dla przedsięwzięć, które są realizowane, a nawet zakończone. Zarówno decyzja o warunkach zabudowy, jak i decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego może dotyczyć budowy, która została zakończona, bez wymaganego pozwolenia na budowę. Wówczas, w ramach badania, czy budowa zrealizowana, bądź realizowana, bez wymaganego pozwolenia jest zgodna z przepisami, przeprowadza się ocenę w zakresie zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu), przepisami prawa budowlanego, ale również wymaganiami ochrony środowiska, które określa się w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że "fakt rozpoczęcia realizacji inwestycji nie czyni bezprzedmiotowym postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację określonego przedsięwzięcia inwestycyjnego". Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 listopada 2008 r., II OSK 1481/07, LEX nr 746221 wskazywał, na tle art. 46 ust. 1 Prawa ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r. nr 129, poz. 902 ze zm.), stanowiącego odpowiednik obecnie obowiązującego art. 59 ust. 1 o udostępnianiu informacji o środowisku (...), że "choć z wykładni gramatycznej przedmiotowego przepisu wynika coś zgoła odmiennego, to trzeba jednak mieć na uwadze, że wykładnia gramatyczna nie jest jedyną metodą interpretacji prawa i bywa, że mimo iż brzmienie przepisu jest jasne to trzeba sięgać do innych rodzajów wykładni, w tym wykładni systemowej i celowościowej, tak aby wydobyć rzeczywiste znaczenie normy prawnej. Taka potrzeba zaistniała w niniejszym przypadku przy interpretacji normy art. 46 ust. 1 Prawa ochrony środowiska, tak aby odpowiedzieć na pytanie, czy legalizując istniejący obiekt budowlany należy żądać decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, czy też nie? Odpowiedź przecząca dawałaby możliwość zniweczenia celu ustawodawcy. Wystarczyłoby bowiem zrealizować samowolnie inwestycję, a następnie ją zalegalizować aby uniknąć obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na jej realizację. Oczywiście taka sytuacja przeczyłaby zasadzie racjonalnego ustawodawcy i dlatego wykładnia gramatyczna ww. przepisu musi ustąpić przed jego wykładniami celowościową i systemową". Tak więc pojęcie "planowane przedsięwzięcie" w znaczeniu nadanym mu w ustawie o udostępnianiu informacji o środowisku (...) należy interpretować nie wyłącznie literalnie, to jest nie jako przedsięwzięcie "dopiero planowane" czyli "nieistniejące", "mające powstać", ale jako "przedsięwzięcie docelowo zamierzone przez inwestora". W związku z tym nie powinno mieć znaczenia dla organu prowadzącego postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań czy na działce inwestora znajduje się jakaś inwestycja. Rolą organu jest bowiem określenie warunków środowiskowych dla zamierzenia wskazanego we wniosku, a nie kontrola istniejącego sposobu zagospodarowania działki (Jan Szuma, Karolina Szuma, artykuł, Dopuszczalność ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla istniejącej inwestycji w orzecznictwie sądów administracyjnych, PPOŚ 2011.3.9, Teza nr 1, 144677/1). A rozpoczęcie realizacji inwestycji, a nawet zrealizowanie inwestycji, nie czyni bezprzedmiotowym postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na określoną inwestycję (wyrok NSA z dnia 3 lutego 2010 r., II GSK 6/10, LEX nr 596980). I chociaż decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa parametry dla konkretnego, ale przyszłego zamierzenia. Zatem jeśli parametry tego "zamierzenia" są znane, bo ono już funkcjonuje (...), należy odnieść się do stanu rzeczywistego i zweryfikować działające przedsięwzięcie, rozważając możliwość zalegalizowania owej działalności (wyrok WSA w Łodzi z dnia 28 kwietnia 2011 r., II SA/Łd 56/10, LEX nr 994207). Biorąc pod uwagę powyższe rozważania i podzielając przedstawione stanowiska judykatury i doktryny, Sąd uznał iż określenie uwarunkowań środowiskowych dla inwestycji realizowanych jak i funkcjonujących należy uznać za celowe ze względu na możliwość wskazania czynników, które mogą wystąpić w trakcie dalszego etapu realizacji przedsięwzięcia i jego eksploatacji, a które mogą mieć znaczenie dla ochrony środowiska. Decyzja o środowiskach uwarunkowaniach może w szczególności nakładać obowiązek przeprowadzenia analizy porealizacyjnej, mającej na celu porównanie ustaleń zawartych w raporcie i w decyzji z rzeczywistym oddziaływaniem przedsięwzięcia na środowisko oraz wskazywać na konieczność przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji wymienionych w art. 72 ust. 1 pkt 1-3 ustawy. Nie można więc uznać za trafne stanowisko skarżącej o braku przedmiotu rozstrzygnięcia i naruszeniu przez organ odwoławczy art. 105 § 1 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zasadnie w trybie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło decyzję organu I instancji o umorzeniu postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, argumentując iż realizacja inwestycji i toczące się postępowanie legalizacyjne nie czynią bezprzedmiotowym postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Z tych wszystkich względów, Sąd orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270). ko