II SA/Łd 337/12

Dnia 10 lipca 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot - Szustowska Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.) Protokolant asystent sędziego Beata Czyżewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2012 roku sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uznania za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne oraz zwrot nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm., w skrócie K.p.a.), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...], nr [...], orzekającą w stosunku do M. Z. po pierwsze o uznaniu za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne pobrane na dziecko w postaci dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w wysokości 400,00 zł miesięcznie za okres od 5 maja 2011 r. do 30 września 2011 r.; po drugie o przypisaniu do zwrotu kwoty 1.946,60 zł z tytułu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych wraz z ustawowymi odsetkami. Z akt administracyjnych wynika, iż decyzją z dnia [...], nr [...], Prezydent Miasta R. przyznał M. Z. zasiłek rodzinny na dziecko na okres od dnia 1 listopada 2010r. do dnia 31 października 2011r. w wysokości 68,00 zł miesięcznie oraz dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w wysokości 400,00 zł miesięcznie na okres od dnia 1 listopada 2010r. do dnia 31 października 2011r. W dniu 29 września 2011r. M. Z. poinformowała organ o rozwiązaniu z nią umowy o pracę. Załączonego do ww. oświadczenia świadectwa pracy i "rozwiązania umowy o pracę za wypowiedzeniem" wynikało, iż rozwiązanie umowy o pracę nastąpiło z dniem 4 maja 2011r. Wobec powyższego organ l instancji decyzją z dnia [...], nr [...], na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006r., nr 139. poz. 992 ze zm., powoływana także jako ustawa) zmienił własną decyzję z dnia [...], nr [...] w części ustalenia okresu pobierania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego do dnia 4 maja 2011r. Powyższa decyzja została doręczona skarżącej w dniu 31 października 2011 r. i jest ostateczna. Następnie organ l instancji decyzją z dnia z dnia [...]., nr [...], na podstawie art. 30 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz art. 104 K.p.a., orzekł w stosunku do M.Z. po pierwsze o uznaniu za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne pobrane na dziecko w postaci dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w wysokości 400,00 zł miesięcznie za okres od 5 maja 2011r. do 30 września 2011r.; po drugie o przypisaniu do zwrotu kwoty 1.946,60 zł z tytułu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych wraz z ustawowymi odsetkami. Od powyższej decyzji organu l instancji z dnia [...]. M. Z. wniosła odwołanie podnosząc, iż pracodawca nie wydał jej świadectwa pracy z dniem wypowiedzenia oraz nie poinformował jej, że w okresie wypowiedzenia nie przysługuje prawo do zasiłku. Po rozpatrzeniu odwołania, wymienioną na wstępie decyzją 30 stycznia 2012r, nr [...] organ odwoławczy utrzymał zaskarżoną decyzję organu l instancji w mocy. Powołując się na treść art. 30 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych Kolegium stwierdziło, iż w niniejszej sprawie nie jest kwestionowana okoliczność, że w przypadku wystąpienia zmian mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, osoba uprawniona do świadczeń rodzinnych zobowiązana jest do niezwłocznego powiadamiania o tym organu wypłacającego świadczenia rodzinne. Taki obowiązek wynika bowiem z art. 25 ust. 1 ustawy, a powyższe pouczenie zawierała otrzymana przez skarżącą decyzja przyznająca świadczenia rodzinne na okres zasiłkowy z dnia [...], a także wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego. W ocenie organu II instancji pobrany przez skarżącą dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, za okres od dnia 5 maja 2011r. do dnia 30 września 2011r. należało uznać za świadczenie nienależnie pobrane w myśl art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy, bowiem jak wyraźnie wynika z ostatecznej decyzji organu l instancji z dnia [...], w związku z rozwiązaniem stosunku pracy M. Z. od 5 maja 2011r., nie spełniała już przesłanek do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, jako że stosownie do art. 10 ustawy dodatek ten przysługuje wymienionym w ustawie osobom uprawnionym do urlopu wychowawczego. Następnie organ odwoławczy powołując się na art. art. 30 ust. 8 ustawy uznał, iż organ l instancji zasadnie orzekł o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych wraz z odsetkami. Natomiast odnosząc się do odwołania Kolegium wskazało, iż podniesione w nim okoliczności w niniejszym postępowaniu dotyczącym ustalenia do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, nie mogą mieć znaczenia. Kwestie te mogą być natomiast przedmiotem oceny organu l instancji w odrębnej sprawie, np. o umorzenie kwot nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych wraz z odsetkami, wszczętej na wniosek strony. W szczególnie uzasadnionych okolicznościach dotyczących sytuacji rodziny strona może ubiegać się bowiem o umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczenie terminu płatności albo rozłożenie na raty (art. 30 ust. 9 ustawy). Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę do sądu administracyjnego wniosła M. Z. podnosząc, iż nie jest w stanie zapłacić wskazanej w decyzji organu l instancji kwoty wraz z ustawowymi odsetkami ze względu na trud na sytuację materialną. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 powołanego przepisu). Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270, powoływana dalej jako p.p.s.a.) sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei art. 135 p.p.s.a. stanowi, iż sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. Natomiast za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się m.in. świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania (art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy). Nie ulega wątpliwości, że z powołanych wyżej przepisów wynika, że obowiązek zwrotu nienależnego świadczenia jest połączony z faktem jego pobierania. Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 grudnia 2009r., w sprawie o sygn. akt I OSK 826/09 (dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, w skrócie CBOSA), w którym stwierdził, iż: "z treści art.30 ust.1 i ust.2 ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika, że obowiązek zwrotu został połączony nie z samym tylko pojęciem "nienależnego świadczenia", lecz z zaistnieniem "świadczenia nienależnie pobranego". Wskazane sformułowania nie są pojęciami tożsamymi. W orzecznictwie zwraca się bowiem uwagę na to, że "nienależne świadczenie" jest pojęciem obiektywnym i występuje między innymi wówczas, gdy świadczenie zostaje wpłacone bez podstawy prawnej lub gdy taka podstawa odpadła. Natomiast "świadczenie nienależnie pobrane" to świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zaniechania). Przyjmuje się ponadto, że obowiązek obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że mu się ono nie należy, co dotyczy zarówno osoby, która została pouczona o okolicznościach, w jakich nie powinna pobierać świadczeń, jak też tej osoby, która uzyskała świadczenie na podstawie nieprawdziwych zeznań, dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd instytucji zobowiązanej do wypłaty świadczenia." Z kolei w wyroku z dnia 19 stycznia 2009r., w sprawie o sygn. akt I OSK 535/08, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że: "...jednym z warunków uznania świadczenia za nienależnie pobrane ustawodawca czyni wcześniejsze pouczenie świadczeniobiorcy o braku prawa do pobierania świadczenia przy zaistnieniu określonych okoliczności. Z tym obowiązkiem organu ustawodawca ściśle wiąże zaś obowiązek świadczeniobiorcy zawiadomienia organu o zmianach mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych. Przepis art. 25 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi że w przypadku wystąpienia zmian w liczbie członków rodziny, uzyskania dochodu lub innych zmian mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych osoba, o której mowa w art. 23 ust. 1, jest obowiązana do niezwłocznego powiadomienia o tym organu wypłacającego świadczenia rodzinne. Przepis art. 25 zawarty jest w tym samym rozdziale co przepis art. 30 ust. 2 pkt 1, tj. rozdziale regulującym postępowanie w sprawach przyznawania i wypłacania świadczeń rodzinnych. Nie można zatem dokonywać wykładni art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w całkowitym oderwaniu od treści art. 25 ust. 1 tej ustawy, jak chce tego organ, wskazując, że chwila, w której świadczeniobiorca dowiedział się o okoliczności powodującej ustanie prawa do świadczeń, i z którą powinien zawiadomić organ o tej okoliczności, nie ma żadnego znaczenia dla uznania świadczenia za nienależnie pobrane. Taka interpretacja art. 30 ust. 2 pkt 1 tej ustawy pozbawiałaby działanie ustawodawcy, który wprowadził art. 25 ust. 1, racjonalności. Niedopuszczalne jest zaś uznanie, że jakiś przepis, w tym przypadku art. 25 ust. 1 został wprowadzony do systemu prawa zbędnie." (wyrok dostępny w CBOSA). Natomiast w wyroku z dnia 4 października 2011r., w sprawie o sygn. akt I OSK 762/11 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, według którego: "...dla prawidłowego ustalenia istnienia obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia decydujące znaczenie ma świadomość osoby pobierającej świadczenie. Niewątpliwie, przesłanki wskazane w przepisie art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych odwołują się do świadomości świadczeniobiorcy, do jego winy w ujęciu subiektywnym. Dlatego też w postępowaniu tym organ jest zobowiązany ustalić, czy nieuprawnione pobranie świadczenia nastąpiło z "winy" strony i w konsekwencji, że świadczenie to miało charakter nienależnego." (wyrok dostępny w CBOSA). Przenosząc powyższe rozważania na grunt sprawy niniejszej Sąd stwierdził, iż organy administracji obu instancji nie wyjaśniły należycie i wszechstronnie stanu faktycznego dopuszczając się naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., które miało wpływ na błędne zastosowanie art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W pierwszej kolejności należy bowiem zwrócić uwagę na fakt, iż skarżącej została wypowiedziana umowa o pracę w dniu 13 czerwca 2011r. z datą wsteczną tj. z dniem 4 maja 2011r. Pomijając skuteczność takiego wypowiedzenia umowy o pracę, gdyż jej ocena jest zastrzeżona dla właściwego sądu pracy, to niemniej oczywistym jest, że przynajmniej od daty 4 maja 2011r. (od której nastąpił rzekomy skutek wypowiedzenia umowy) do dnia wystawienia przez pracodawcę skarżącej świadectwa pracy i "rozwiązania umowy o pracę za wypowiedzeniem" (k. 11 akt adm.) tj. dnia 13 czerwca 2011r. skarżąca mogła nie mieć świadomości o tym, że został z nią rozwiązany stosunek pracy i to z datą wsteczną. Zatem ewentualnym okresem nienależnego pobierania przez skarżącą świadczenia należałoby przyjąć okres do dnia 13 czerwca 2011r. do dnia 30 września 2011r., ale tylko i wyłącznie pod warunkiem, że skarżąca faktycznie w dniu 13 czerwca 2011r. powzięła wiadomość o rozwiązaniu z nią stosunku pracy. Jednakże w aktach administracyjnych brak jest jakiejkolwiek informacji, kiedy skarżąca otrzymała od pracodawcy wypowiedzenie i świadectwo pracy. Na ww. dokumentach choć widnieje data 13 czerwca 2011r. to widnieje wyłącznie podpis pracodawcy. Nie ma podpisu skarżącej. Nie wiadomo, czy skarżąca otrzymała te dokumenty w dniu ich sporządzenia, czy też otrzymała je z datą późniejszą np. listownie. Organ zarówno I, jak i II instancji w ogóle nie przeprowadził ustaleń w tym kierunku, przyjmując za dzień ustania stosunku pracy dzień 4 maja 2011r., uznając również, że z tym dniem kończył się skarżącej urlop wychowawczy uprawniający do pobierania dodatku do zasiłku rodzinnego. W ocenie Sądu okres nienależnego pobierania przez skarżącą świadczenia, wbrew przyjętym przez organy administracji ustaleniom nie może być w okolicznościach przedmiotowej sprawy utożsamiany jedynie z początkową datą 4 maja 2011r. (datą ustania zatrudnienia) z całkowitym pominięciem daty – czasu kiedy skarżąca M. Z. dowiedziała się o okoliczności (ustania zatrudnienia), mającej wpływ na jej prawo do świadczenia. Dopiero ustalenie, kiedy skarżąca dowiedziała się o rozwiązaniu z nią stosunku pracy umożliwi ocenę, od kiedy skarżąca miała lub mogła mieć świadomość o nienależnie pobieranym świadczeniu. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji uwzględni przedstawiony wyżej rozważania i prawidłową interpretację art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którą fakt nienależnie pobieranego świadczenia jest ściśle związany z winą świadczeniobiorcy i jego świadomością o tym, że pobierane przez niego świadczenie jest nienależne. W związku z tym zadaniem organu administracji będzie ustalenie ponad wszelką wątpliwość, kiedy skarżąca dowiedziała się o rozwiązaniu z nią stosunku pracy, a następnie ustalenie na tej podstawie rzeczywistego okresu nienależnego pobierania dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O wstrzymaniu wykonalności zaskarżonego aktu orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. ms