II GSK 1735/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Joanna Sieńczyło – Chlabicz (spr.) Sędzia del. WSA Zbigniew Czarnik Protokolant Tomasz Haintze po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 15 maja 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 2360/11 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] na rzecz Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 15 maja 2012 r., o sygn. akt VI SA/Wa 2360/11, oddalił skargę [...] na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie oddalenia odwołania w sprawie rozstrzygnięcia konkursu ofert na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia. I W dniu 15 września 2010 r. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia ogłosił postępowanie konkursowe w sprawie zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w okresie od 1 stycznia 2011 r. do 31 grudnia 2013 r. w rodzaju: ambulatoryjna opieka specjalistyczna w zakresie: świadczenia w zakresie reumatologii. Postępowanie konkursowe odbyło się na zasadach określonych w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań (Dz. U. nr 273 poz. 2719, zwane dalej: rozporządzeniem z 2004 r.). W konkursie złożono 12 ofert. W części jawnej postępowania komisja konkursowa, stosownie do dyspozycji art. 142 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm., zwanej dalej: u.ś.o.z.), stwierdziła prawidłowość ogłoszenia konkursu ofert. Następnie komisja dokonała oceny formalno-prawnej ofert. Oferta skarżącej zawierała wszystkie dokumenty formalno-prawne określone w szczegółowych warunkach postępowania. Z protokołu z posiedzenia komisji w części jawnej z dnia 7 grudnia 2010 r. wynika, iż komisja konkursowa przyjęła do dalszego postępowania, tj. do części niejawnej 12 ofert w tym ofertę skarżącej. Z rankingu otwarcia wynika, że oferta złożona przez skarżącą zajęła 1 pozycję, uzyskując łączną liczbę 56,127 punktów. Następnie komisja konkursowa, na podstawie art. 142 ust. 6 u.ś.o.z., w celu ustalenia liczby i ceny planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej przeprowadziła negocjacje z oferentami zakwalifikowanymi do części niejawnej postępowania, tj. których oferty spełniały stawiane wymagania i nie zostały odrzucone. Komisja konkursowa przeprowadziła ze skarżącą negocjacje w wyniku, których strony ustaliły cenę jednostkową w wysokości 8 zł oraz liczbę świadczeń w wymiarze 9769. Ostatecznie, w rankingu końcowym po negocjacjach, oferta skarżącej zajęła 6 pozycję uzyskując łączną liczbę oceny 59,657 punktów. Komisja Konkursowa po części niejawnej wybrała 3 oferty, nie wybrała natomiast 9 ofert, w tym oferty skarżącej. Od rozstrzygnięcia konkursu skarżąca złożyła odwołanie, które decyzją Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Fundusz Zdrowia z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] zostało oddalone. W wyniku odwołania skarżącej Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją z dnia [...] września 2011 r. nr [...], na podstawie art. 154 ust. 6 u.ś.o.z. oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej: dalej k.p.a.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Ustosunkowując się do zarzutu podnoszonego przez skarżącą w zakresie zmiany trybu negocjacji z oferentami z negocjacji dwuetapowych na negocjacje jednoetapowe, Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia potwierdził, iż w istocie organ I instancji zmienił niniejszą procedurę. Pierwotnie komisje konkursowe w rodzaju ambulatoryjna opieka specjalistyczna proponowały oferentom dwuetapowe negocjacje, przy czym pierwszy etap miał dotyczyć ustalenia tylko i wyłącznie ceny za jednostkę rozliczeniową, natomiast drugi etap miał dotyczyć ustalenia ilości świadczeń w kontekście ustalonej wcześniej ceny. Zmiana ta nastąpiła na skutek oprotestowania poprzedniego sposobu negocjacji przez oferentów. W tej sytuacji Komisje konkursowe prowadzące w/w postępowanie postanowiły uwzględnić protesty ze względu na zarzut niejednoczesnego prowadzenia negocjacji co do liczby i ceny świadczeń podczas pierwszego ze spotkań negocjacyjnych. Biorąc pod uwagę treść art. 134 ust. 1 u.ś.o.z., wszystkie komisje konkursowe prowadzące postępowania w rodzaju ambulatoryjna opieka specjalistyczna ogłoszone w dniu 15 września 2010 r., zmieniły sposób negocjacji na jednoetapowe. Po przeprowadzeniu negocjacji ze wszystkimi oferentami, komisja konkursowa, sporządziła ranking końcowy. Został on sporządzony wg poszczególnych kryteriów wymienionych zarządzeniem nr 73/2009/DSOZ, tj.: ceny, ciągłości, jakości, dostępności. Dokonanie oceny oferty w zakresie wymienionych kryteriów wynika wprost z treści załącznika nr 1 do zarządzenia nr 73/2009/DSOZ Prezesa NFZ, które określa w sposób szczegółowy zastosowanie poszczególnych kryteriów do oceny oferty w zależności od zakresu świadczeń opieki zdrowotnej, na które została złożona oferta. Końcowa ocena oferty (liczba punktów oceny) została wyliczana zgodnie ze wzorem określonym w załączniku nr 1 do powyższego zarządzenia, natomiast kryterium cenowe - zgodnie z załącznikiem nr 2 do tego zarządzenia. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego sprzeczności działań komisji konkursowej z przepisami Kodeksu cywilnego, Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia uznał, iż nie znajduje on uzasadnienia. W tym kontekście organ odwoławczy wskazał na art. 155 ust. 1 u.ś.o.z., zgodnie z którym do umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Zdaniem Prezesa u.ś.o.z. w sposób wyczerpujący reguluje kwestie związane z trybem zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej - konkurs ofert, rokowania. Przepisy Kodeksu cywilnego stosuje się natomiast m. in. w zakresie realizacji już zawartych i obowiązujących umów, określenia okresu ich obowiązywania, wzajemnych praw i obowiązków stron umowy, w tym skutków nienależytego wykonania umowy, itp. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia wyjaśnił ponadto, że zawarcie umowy jest wstrzymane tylko do czasu rozpatrzenia odwołania przez dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu. Złożenie odwołania do Prezesa Funduszu nie wstrzymuje zawarcia umowy. W związku z powyższym po rozpatrzeniu odwołania przez dyrektora wojewódzkiego Funduszu, umowy z oferentami, którzy zostali wybrani w wyniku przeprowadzonego postępowania będą już z reguły mogły być zawarte. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia i poprzedzającej ją decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia jako niezgodnych z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 15 maja 2012 r. o sygn. akt VI SA/Wa 2360/11 oddalił skargę. Według Sądu I instancji organ nie naruszył sformułowanych w art. 6, 7, 8, 9 k.p.a. ogólnych zasad postępowania administracyjnego. W ocenie WSA dokument o nazwie "Procedura konkursu ofert lub rokowań prowadzonych na podstawie u.ś.o.z. opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych" - nie jest aktem prawnym powszechnie obowiązującym tylko wewnętrzną regulacją Funduszu, która kierowana jest do pracowników oddziałów Wojewódzkich Narodowego Funduszu Zdrowia, regulujących ich pracę w zakresie prowadzonych postępowań w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Z tego też względu nie została wymieniona w ogłoszeniu o postępowaniu konkursowym z dnia 15 września 2010 r., które wyszczególniło przepisy prawne, tj. zarządzenia, ustawę i rozporządzenia mające zastosowanie w tym postępowaniu. Poza tym ogłoszenie to zawierało wszystkie niezbędne elementy określone w § 2 ust. 1 rozporządzenia z 2004 r. Sąd I instancji podkreślił, że w postępowaniu konkursowym wszystkie złożone oferty były ocenione przy uwzględnieniu tych samych kryteriów tj.: ceny, ciągłości, jakości oraz dostępności. Zdaniem WSA nie doszło również do naruszenia art. 134 ust. 1 u.ś.o.z., kreującego zasadę równości obowiązującą w postępowaniu konkursowym. Sąd I instancji zauważył że istotnie, jak wyjaśnił organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w drugim dniu prowadzenia negocjacji doszło do zmiany ich organizacji z dwuetapowych na jednoetapowe. Doszło do tego z uwagi na fakt, iż poprzedni sposób negocjacji został oprotestowany przez oferentów. Niemniej jednak negocjacje przeprowadzone przed zmianą ich organizacji zakończone nieostatecznymi protokołami, nie były wiążące dla stron. Zarówno oferenci, którzy uczestniczyli w I etapie negocjacji planowanych jako dwuetapowe zakończonym nieostatecznym protokołem negocjacji, jak i ci, którzy od razu prowadzili jednoetapowe negocjacje zakończone protokołem negocjacji, byli informowani o pozycji ich oferty w tzw. rankingu otwarcia ofert. W czasie I etapu negocjacji planowanych jako dwuetapowe, komisja konkursowa nie dawała żadnych propozycji oferentom, starała się jedynie ustalić jaka jest ostateczna ich propozycja cenowa. Pierwotna metoda negocjacyjna nie mogła stawiać w lepszej pozycji oferentów, którzy brali w niej udział, gdyż później została zmieniona i negocjacje od początku zostały przeprowadzone ze wszystkimi oferentami według nowych zasad. Sąd I instancji nie podzielił także zarzutu naruszenia art. 154 ust. 2 i ust. 7 u.ś.o.z. Jak zaznaczył - zgodnie z art. 154 ust. 2 tej ustawy - tylko odwołanie złożone od wyników postępowania konkursowego wstrzymuje zawarcie umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej do czasu jego rozpatrzenia. W przypadku oddalenia odwołania przez Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Funduszu strona może odwołać się do Prezesa Funduszu. Jednakże złożenie kolejnego odwołania nie stoi na przeszkodzie zawarciu umowy z wybranym oferentem lub oferentami. Brak jest bowiem w ust. 4 art. 154 u.ś.o.z. analogicznego zapisu co w art. 154 ust. 2, iż wniesienie odwołania do Prezesa Funduszu wstrzymuje zawarcie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej do czasu jego rozpatrzenia. Zgodnie natomiast z treścią ust. 7 art. 154 u.ś.o.z. uwzględnienie odwołania przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia powoduje to, że jest przeprowadzane ponowne postępowanie, do którego stosuje się odpowiednio przepisy o zawieraniu umów w trybie rokowań. Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego Sąd I instancji stwierdził, że z uwagi na treść art. 155 ust. 1 u.ś.o.z., cywilistyczny charakter umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie może budzić wątpliwości. Tryb zawierania tych umów, uregulowany w dziale VI u.ś.o.z. aczkolwiek nawiązuje do prawa umów, jednakże ustawa wprowadza istotne modyfikacje w tym zakresie w stosunku do uregulowań zawartych w Kodeksie cywilnym. Z tego względu, zdaniem WSA, nieuprawnione jest powoływanie przez skarżącą w skardze zarzutów naruszenia przepisów Kodeksu cywilnego dotyczących zawierania umów (art. 66 i n. k.c.) skoro na gruncie u.ś.o.z. uległy one zmianie. W myśl art. 142 ust. 6 u.ś.o.z. komisja w części niejawnej konkursu ofert może przeprowadzić negocjacje z oferentami w celu ustalenia 1) liczby planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej 2) ceny za udzielenie świadczenia opieki zdrowotnej. Celem negocjacji jest wyłonienie najkorzystniejszej oferty/ofert. Dlatego też negocjacje zmierzają nie do zawarcia umowy, ale do ostatecznego ustalenia ceny za punkt oraz liczby świadczeń w ofercie. Po przeprowadzeniu negocjacji, jeżeli dojdzie do uzgodnienia stanowisk sporządza się protokół końcowy, a następnie oferty są szeregowane w ramach rankingu końcowego od najkorzystniejszej do tej z najniższą liczbą punktów. Wybiera się ofertę (oferty), które uzyskały określoną liczbę punktów - aż do wyczerpania środków finansowych przeznaczonych na dany zakres kontraktowanych świadczeń, wskazanych w ogłoszeniu postępowania jako wartość zamówienia. Sąd I instancji uznał, że podpisanie protokołu końcowego z negocjacji, nie stanowi gwarancji zawarcia umowy, o czym skarżąca była pouczona w trakcie prowadzenia negocjacji. II Skarżąca wystąpiła ze skargą kasacyjną od wyroku Sądu I instancji, zaskarżając ten wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych oraz zwrotu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie: I. Przepisów postępowania, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.), tj.: 1) art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez całkowitą marginalizację dowodu z dokumentu o nazwie "Procedura konkursu ofert lub rokowań prowadzonych na podstawie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nr 2010/001/BO/KONTR/5.6" na okoliczność zgodności tej procedury z przepisami prawa powszechnie obowiązującego; 2) art. 106 § 4 p.p.s.a. poprzez przyjęcie jakoby skarżąca będąc związana ofertą z dnia 8 października 2010 r. w okresie od jej złożenia do rozstrzygnięcia postępowania była uprawniona do zmiany essentialia negotii tej oferty; 3) art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 232 k.p.c. poprzez przyjęcie jakoby istniała okoliczność faktyczna - oferta skarżącej zawierająca essentialia negotii inne niż oferta z dnia 8 października 2010 r. - stanowiąca podstawę sporządzenia przez Komisję konkursową tzw. "rankingu końcowego ofert" w postępowaniu konkursowym nr 06-11-000179/ AOS/02/1/02.1280.001.02/1. II. Naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj.: 4) art. 66 § 2 k.c. w zw. z art. 66 § 1 k.c. i art. "61 § k.c." w zw. z art. 155 ust. 1 u.ś.o.z., poprzez jego błędne zastosowanie i wykładnię oraz błędne przyjęcie, że skarżącej związanej ofertą przysługiwało w toku toczącego się postępowania konkursowego prawo dokonania zmiany essentialia negotii oferty; 5) art. 142 ust. 6 u.ś.o.z. w zw. z art. 142 ust. 2 i art. 150 ust. 1 pkt 4 tej ustawy, oraz w zw. z art. 155 ust. 1 tej ustawy w zw. z art. 66 § 2 k.c. w zw. z art. 66 § 1 k.c. i art. 61 § k.c. poprzez jego błędne zastosowanie i wykładnię oraz błędne przyjęcie, że celem negocjacji, o których mowa w tym przepisie, nie jest essentialia negotii umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, lecz dokonanie przez skarżącą zmiany essentialia negotii oferty; 5) art. 72 § 1 k.c. w zw. art. 155 u.ś.o.z. przez jego błędne zastosowanie i wykładnię oraz błędne przyjęcie, że osiągnięcie w toku negocjacji porozumienia co do wszystkich elementów umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, które były przedmiotem negocjacji, nie jest równoznaczne z zawarciem umowy. Argumentację na poparcie zarzutów skarżąca przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zawarte w niej zarzuty okazały się nieusprawiedliwione. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji. Wniesiona skarga kasacyjna powołuje obydwie podstawy kasacyjne przewidziane w art. 174 p.p.s.a. Zarzuca się w niej Sądowi I instancji zarówno naruszenie prawa materialnego (pkt 1), jak i naruszenie przepisów prawa procesowego, które - w ocenie strony - miało istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Jak akcentuje się w orzeczeniach sądów administracyjnych w sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania – jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie - w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Za niezasadne należy uznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania sformułowane przez skarżącą w punkcie I ppk 1-3 petitum skargi kasacyjnej, tj. zarzutach naruszenia art. 106 § 3, § 4 i § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 232 k.p.c. Na wstępie należy stwierdzić, że sąd administracyjny orzeka w zasadzie na podstawie materiału faktycznego i dowodowego sprawy zgromadzonego w postępowaniu przed organami administracji. W postępowaniu przed sądem administracyjnym postępowanie dowodowe może być prowadzone tylko jako postępowanie uzupełniające, ograniczone do dowodów z dokumentów. Prowadzenie jakichkolwiek innych dowodów, poza dowodami z dokumentów jest niedopuszczalne (por. wyrok NSA z 30 września 2005 r., FSK 2282/04, LexPolonica nr 401546; zob. także T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. 3, Warszawa 2009, s. 462). Żaden ze sformułowanych przez kasatora zarzutów naruszenia przepisów postępowania, tj. zarzutów naruszenia art. 106 § 3, § 4 i § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 232 k.p.c. nie został należycie uzasadniony, a mianowicie kasator nie przedstawił, na czym konkretnie polegało zarzucane Sądowi I instancji naruszenie prawa, jak również nie wykazał, czy te uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną jest wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów nie doszło, wyrok sądu I instancji byłby inny (por. m.in. wyrok NSA z dnia 4 października 2012 r., II FSK 437/11; LEX nr 1233849). Takich dowodów skarga kasacyjna nie przeprowadziła. Już z tego powodu zarzuty kasatora nie mogą być uznane za zasadne. Wymaga podkreślenia, że taki sposób formułowania zarzutów skargi kasacyjnej nie pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na dokonanie ich merytorycznej oceny. Nie jest bowiem rzeczą tegoż Sądu, związanego granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), wobec braku należytego uzasadnienia podnoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów, domyślanie się, jakie były rzeczywiste intencje strony wnoszącej skargę kasacyjną i na czym w istocie rzeczy polegało zarzucane Sądowi I instancji naruszenie prawa. Samo zaś ogólnikowe powołanie się na naruszenie wymienionych norm nie może być uważane jako uzasadniona podstawa skargi kasacyjnej, która mogłaby doprowadzić do zamierzonego przez stronę rezultatu w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku. Skarga kasacyjna jest bowiem środkiem zaskarżenia o sformalizowanym charakterze, wymagającym precyzji w formułowaniu zarzutów oraz ich uzasadnianiu. Ze skargi tej musi jednoznacznie wynikać, na czym konkretnie polegało zarzucane Sądowi I instancji naruszenie prawa, a biorąc pod uwagę, iż chodzi tu zarzuty naruszenia przepisów postępowania, także wykazanie, iż zarzucane Sądowi I instancji uchybienie w tym zakresie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na powyższe, należy uznać za niezasadny zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez całkowitą marginalizację dowodu z dokumentu o nazwie: "Procedura konkursu ofert lub rokowań prowadzonych na podstawie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nr 2010/001/BO/KONTR/5.6" na okoliczność zgodności tej procedury z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Kasator nie wykazał, na czym miałoby polegać naruszenie i jakich przepisów ustawy oraz czy to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek strony przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji nie naruszył tego przepisu, bowiem uwzględnił wniosek skarżącej o dopuszczenie tego dowodu, przeprowadził ten dowód i ustosunkował się do niego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Sąd I instancji słusznie stwierdził, że dokument ten nie jest aktem prawnym powszechnie obowiązującym tylko wewnętrzną regulacją NFZ, która kierowana jest do pracowników oddziałów Wojewódzkich Narodowego Funduszu Zdrowia, regulujących ich pracę w zakresie prowadzonych postępowań w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Z tego też względu nie został wymieniony w ogłoszeniu o postępowaniu konkursowym z dnia 15 września 2010 r. nr 06-11-000179/AOS/02/1/02.1280.001.02/1, które wyszczególniło przepisy prawne, tj. ustawę, rozporządzenia i zarządzenia, mające zastosowanie w tym postępowaniu. Poza tym ogłoszenie o postępowaniu konkursowym zawierało wszystkie niezbędne elementy określone w § 2 ust. 1 rozporządzenia z 2004 r. Ponadto wymaga podkreślenia, że nie można poprzez zarzut naruszenia tego przepisu podnosić wadliwości przeprowadzonej przez Sąd I instancji kontroli przestrzegania przez organ w postępowaniu przepisów ustawy o świadczeniach. Przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. nie służy ponadto do zwalczania ustaleń faktycznych, z którymi strona postępowania sądowoadministracyjnego się nie zgadza (por. np. wyroki NSA: z dnia 28 lutego 2008 r., II FSK 119/07; z dnia 9 lutego 2007 r., II FSK 173/06, publik. http://orzeczenia.nsa.gov.pl/; wyrok NSA z dnia 7 lutego 2001 r., V SA 671/00, Lex nr 50129; B. Dauter, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 245-246; J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 249; H. Knysiak-Molczyk, w: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 358). Za zupełnie niezrozumiałe i nietrafne należy uznać zarzuty naruszenia art. 106 § 4 i § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 232 k.p.c. Kasator nie wskazał i nie uzasadnił, jakie fakty powszechnie znane nie zostały wzięte pod uwagę przez Sąd I instancji oraz w jaki sposób doszło do naruszenia art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 232 k.p.c. Ponadto, treść tych zarzutów całkowicie nie koresponduje z treścią powołanych przepisów, co czyni te zarzuty nieskutecznymi. Uznanie za nieusprawiedliwione tych podstaw kasacyjnych, które odnosiły się do naruszenia przepisów postępowania oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny przy ocenie ustosunkowania się Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego do stosowania prawa materialnego przez organy orzeka na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku. Przechodząc do zarzutów naruszenia prawa materialnego, określonych w punkcie II ppkt 1-3 petitum skargi kasacyjnej, należy stwierdzić, że sprowadzają się one w istocie do sporu co do zakresu stosowania w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przepisów Kodeksu cywilnego z uwagi na art. 155 ust. 1 u.ś.o.z. Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami, unormowane w dziale VI ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych stanowi swoistą, znaną tylko ustawie, procedurę zawarcia umowy w sprawie udzielania świadczeń opieki zdrowotnej. Postępowanie to jest mocno sformalizowane. Ustawodawca stworzył obligatoryjnie stosowane szczególne wymagania dotyczące trybu przeprowadzenia tego postępowania. Szczegółowo tryb postępowania reguluje dział VI ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (art. 132-161 u.ś.o.z.) oraz rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań. W orzecznictwie NSA i wojewódzkich sądów administracyjnych przyjęto, że wszystkie etapy postępowania poprzedzającego zawarcie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, prowadzonego w ramach NFZ, wzorowane są na zasadach prawa cywilnego i nie podlegają przepisom postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 18 listopada 2009 r., sygn. akt II GSK 190/09). Ustawodawca wyraźnie odwołuje się do typowych pojęć prawa cywilnego, takich jak: oferta, konkurs ofert, rokowania. Rozstrzygnięcie tego postępowania przez komisję nie jest niczym innym jak wyborem najkorzystniejszej oferty przez zamawiającego. Podmiot prowadzący to postępowanie – Narodowy Fundusz Zdrowia reprezentowany przez dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu jest państwową jednostką organizacyjną, posiadającą osobowość prawną (art. 96 ust. 1 u.ś.o.z.). Nie jest zatem organem administracji publicznej w rozumieniu ustrojowym i nie przyznano mu generalnie kompetencji do stosowania środków prawnych, właściwych organom administracji publicznej. Jedynie na mocy konkretnych przepisów tej ustawy wydaje decyzje administracyjne (np. art. 154 ust. 6 u.ś.o.z.). Niewątpliwie więc postępowanie prowadzone przez komisję nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu przepisów k.p.a., a "rozstrzygnięcie" komisji nie jest decyzją administracyjną, ani innym aktem o charakterze administracyjnoprawnym (por. postanowienie NSA z 15 listopada 2006 r., sygn. akt II GSK 186/06; wyrok NSA z 18 listopada 2009 r., sygn. akt II GSK 190/09). Wymaga podkreślenia, że ustawodawca stworzył bardzo sformalizowany tryb przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, często różniący się i odmienny od unormowań zawartych w Kodeksie cywilnym, a zwłaszcza dotyczący przepisów Tytułu IV Działu II Zawarcie umowy (art. 66 i nast. k.c.). Przykładem mogą być przepisy dotyczące samego złożenia oferty, które jest mocno sformalizowane. Pod rygorem ich odrzucenia, oferty powinny być złożone w formie pisemnej, w zamkniętych kopertach lub paczkach w miejscu i czasie oznaczonym w ogłoszeniu o konkursie ofert albo zaproszeniu do rokowań (§ 4 ust. 1 rozporządzenia z 2004 r.). W zasadzie w świetle regulacji ustawowej rola oferenta sprowadza się do wypełnienia formularza zgodnie ze wzorem przedstawionym i opracowanym przez zamawiającego. Z treści art. 149 ust. 1 pkt 3 u.ś.o.z. wynika, że niezbędne jest określenie w składanej ofercie przedmiotu oferty oraz proponowanej liczby i ceny oferowanych świadczeń opieki zdrowotnej. Ustawodawca w art. 155 ust. 1 u.ś.o.z. wyraźnie postanowił, że do umów o udzielania świadczeń opieki zdrowotnej stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Zatem przepisy Kodeksu cywilnego znajdą zastosowanie tylko w sprawach nieuregulowanych w ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 72 § 1 k.c. w zw. z art. 155 ust. 1 u.ś.o.z. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że osiągnięcie w toku negocjacji porozumienia co do wszystkich elementów umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, które były przedmiotem negocjacji, nie jest równoznaczne z zawarciem tej umowy. Podstawowym trybem postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej jest konkurs ofert. Konkurs ofert jest szczególnego rodzaju odmianą przetargu, który składa się z dwóch części - jawnej i niejawnej (art. 142 ust. 1 u.ś.o.z.). Przetarg jest jednym z najbardziej rozpowszechnionych trybów zawarcia umowy i stanowi procedurę zawierania umów modyfikującą system ich zawierania poprzez ofertę i jej przyjęcie. W ramach części niejawnej konkursu ofert komisja może przeprowadzić negocjacje z oferentami. Ustawodawca wyraźnie postanowił w art. 142 ust. 6 u.ś.o.z., że negocjacje prowadzone są z oferentami w celu ustalenia liczby planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej oraz ceny za udzielane świadczenia opieki zdrowotnej. Wbrew twierdzeniom kasatora w postępowaniu w sprawie udzielania świadczeń opieki zdrowotnej modyfikacji doznaje wyrażona w art. 72 § 1 k.c. zasada, że jeżeli strony prowadzą negocjacje w celu zawarcia oznaczonej umowy, umowa zostaje zawarta, gdy strony dojdą do porozumienia co do wszystkich jej postanowień, które były przedmiotem negocjacji. Negocjacje z oferentami – stosownie do wyraźnego brzmienia art. 142 ust. 6 u.ś.o.z. - prowadzą do ustalenia dwóch niezbędnych jej składników oferty, tj. proponowanej liczby i ceny oferowanych świadczeń opieki zdrowotnej. Skutek negocjacji w postaci zawarcia umowy w przypadku uzgodnienia wszystkich jej postanowień, wynikający z art. 72 § 1 k.c., nie obowiązuje w postępowaniu w sprawie świadczeń opieki zdrowotnej. Negocjacje nie zmierzają do zawarcia umowy, lecz do ostatecznego ustalenia ceny za udzielane świadczenia oraz liczby planowanych świadczeń. Celem negocjacji nie jest ustalenie essentialia negotii umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, lecz ostateczne ustalenia dwóch niezbędnych składników oferty zmierzające do wyłonienia najkorzystniejszej ze złożonych ofert. Również podpisanie protokołu końcowego z negocjacji nie stanowi gwarancji zawarcia umowy, o czym skarżąca była pouczona w trakcie prowadzenia negocjacji. Z uwagi na powyższe, nie są również zasadne zarzuty naruszenia prawa materialnego zawarte w punkcie II ppkt 2 petitum skargi kasacyjnej poprzez ich błędne zastosowanie i wykładnię oraz błędne przyjęcie, że celem negocjacji nie jest ustalenie essentialia negotii umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, lecz dokonanie przez skarżącą zmiany essentialia negotii oferty. Wbrew twierdzeniom kasatora należy stwierdzić, że celem negocjacji nie jest ustalenie essentialia negotii umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, lecz ostateczne ustalenia dwóch niezbędnych składników oferty zmierzające do wyłonienia najkorzystniejszej ze złożonych ofert. Warto dodać, że ustawodawca określił elementy przedmiotowo istotne umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w art. 136 u.ś.o.z. - stanowiąc, że umowa ta określa w szczególności: 1) rodzaj i zakres udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej; 2) warunki udzielania świadczeń opieki zdrowotnej; 3) wymagania dla podwykonawców inne niż techniczne i sanitarne, określone w odrębnych przepisach; 4) zasady rozliczeń pomiędzy Funduszem a świadczeniodawcami; 5) kwotę zobowiązania Funduszu wobec świadczeniodawcy; 6) zasady rozpatrywania kwestii spornych; 7) postanowienie o odstąpieniu od umowy, które może nastąpić za uprzednim nie krótszym niż 3 miesiące okresem wypowiedzenia, chyba że strony postanowią inaczej; 8) postanowienie o karze umownej w przypadku niezastosowania terminu i trybu określonych w pkt 7. Zatem nie ulega wątpliwości, że negocjacje, które dotyczą porozumienia stron jedynie co do dwóch elementów tej umowy prowadzą automatycznie do jej zawarcia. Ogłoszenie o rozstrzygnięciu postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej prowadzonego w trybie konkursu ofert nie prowadzi do automatycznego zawarcia umowy docelowej, lecz do nawiązania przejściowego stosunku uzasadniającego tylko obowiązek zawarcia w dalszej kolejności takiej umowy. Z uwagi na to, że ważność umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zależy od spełnienia formy szczególnej, a mianowicie - zgodnie z art. 155 ust. 4 u.ś.o.z. - formy pisemnej pod rygorem nieważności, przyjęcie najkorzystniejszej oferty nie powoduje zawarcia umowy definitywnej (finalnej), lecz tylko kreuje obowiązek prawny jej zawarcia, obciążający obie strony, tj. Fundusz i oferenta, którego oferta została przyjęta. W wyniku przyjęcia oferty najkorzystniejszej dochodzi do zawarcia pomiędzy Funduszem jako zamawiającym a oferentem umowy stanowiącej rodzaj umowy przedwstępnej, uzasadniającej zastosowanie art. 389-390 k.c. W świetle bowiem ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych umowa może być zawarta wyłącznie ze świadczeniodawcą, który został wybrany do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej na zasadach określonych w dziale VI ustawy (art. 132 ust. 2 u.ś.o.z.). Natomiast zgodnie z art. 139 ust. 1 u.ś.o.z. zawieranie przez Fundusz umów odbywa się po przeprowadzeniu postępowania w trybie konkursu ofert albo rokowań. Wyjątkiem od tej reguły jest uproszczone postępowanie przewidziane w art. 159 u.ś.o.z. dla zawierania umów ze świadczeniodawcami udzielającymi świadczeń w zakresie podstawowej opieki zdrowotnej oraz wykonującymi czynności w zakresie zaopatrzenia w środki pomocnicze i wyroby medyczne będące przedmiotami ortopedycznymi, który to wyjątek nie ma zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Z uwagi na powyższe, za nietrafne należy uznać zarzuty naruszenia prawa materialnego sformułowane w punkcie II ppkt 1 petitum skargi kasacyjnej, poprzez ich błędne zastosowanie i wykładnię oraz błędne przyjęcie, że skarżącej związanej ofertą przysługiwało w toku toczącego się postępowania konkursowego prawo do dokonania zmiany essentialia negotii oferty. W postępowaniu w sprawie udzielania świadczeń opieki zdrowotnej znaczącej modyfikacji podlegają również przepisy art. 66 § 1 i 2 k.c. Bowiem w trakcie negocjacji zazwyczaj dochodzi do nowych ustaleń, a więc do zmiany dwóch niezbędnych składników oferty. Zatem mamy do czynienia z nową ofertą, która wiąże oferenta do momentu wyboru (przyjęcia) przez Fundusz najkorzystniejszej oferty lub ofert. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na mocy art. 204 pkt 1 p.p.s.a.