II SAB/Go 25/12

Dnia 11 lipca 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2012 r. sprawy ze skargi R.K. na bezczynność Prokuratora Rejonowego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Prokuratora Rejonowego do załatwienia wniosku skarżącego R.K. z dnia [...] r. w zakresie dotyczącym udostępnienia skarżącemu zawiadomienia z dnia [...] r. o popełnieniu przestępstwa wraz z załącznikami, znajdującego się w aktach sprawy [...] Prokuratury Rejonowej, w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi akt sprawy, II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Prokuratora Rejonowego na rzecz skarżącego R.K. kwotę 233,72 (dwieście trzydzieści trzy złote siedemdziesiąt dwa grosze) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2012 r. R.K. zwrócił się do Prokuratora Rejonowego o udostępnienie, na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej (ustawa z dnia 6 września 2001 r., Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) dokumentów z akt oraz tzw. akt podręcznych sprawy prowadzonej przed tym organem oznaczonej sygnaturą [...], w zakresie dotyczącym "dokumentów urzędowych, danych publicznych, sposobu załatwienia sprawy, zapadłych w sprawie rozstrzygnięć, treści wystąpień". W odpowiedzi na wniosek, Prokurator Rejonowy pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r. poinformował skarżącego, że na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 2 oraz art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej po dokonaniu anonimizacji zostaną mu udostępnione: postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, zestawienie wydatków, zwrotne poświadczenie odbioru, zaś z akt podręcznych zarządzenie, postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, zestawienie wydatków, pismo do Prokuratury Okręgowej. Odnosząc się do nieuwzględnionego zakresu wniosku wskazano, że co do jednego dokumentu tj. pisma Prokuratora Okręgowego z dnia [...] sierpnia 2007 r. nie podlega ono udostępnieniu, bo było kierowane do skarżącego i jest mu znane. Natomiast pozostałe dokumenty znajdujące w obu aktach tj. zawiadomienie o przestępstwie wraz z załącznikami stanowią dokumenty prywatne, niepodlegające udostępnieniu na zasadach określonych ustawą o dostępie do informacji publicznej. Po otrzymaniu odpowiedzi R.K. wystąpił do Prokuratora Okręgowego z pismem oznaczonym jako skarga na Prokuratora Rejonowego, w którego treści zakwestionował prawne podstawy odmowy udostępnienia żądanych dokumentów. Wskazał również, że pismo zawierające informację jest w istocie decyzją o odmowie udzielenia informacji. Pismo to Prokurator Okręgowy przekazał do rozpatrzenia Prokuratorowi Rejonowemu wskazując, że nie stanowi ono odwołania i wymaga rozpoznania w trybie skargowym. Pismem z dnia [...] maja 2012r. Prokurator Rejonowy podtrzymał swoje stanowisko wskazując, że dokumenty zawarte na k. 2-5 akt podręcznych i 1-5 akt głównych, to jest zawiadomienie o przestępstwie wraz z załącznikami stanowią dokumenty prywatne nie podlegające udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z dokumentami tymi skarżący zapoznał się bezpośrednio mając wgląd do akt sprawy. Natomiast nie otrzyma ich odpisów (kopii). 2. We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skardze R.K. wniósł o stwierdzenie bezczynności Prokuratora Rejonowego w zakresie odmowy udostępnienia skarżącemu informacji publicznej zawartej w dokumentach znajdujących się w aktach sprawy sygn. [...]. Z uzasadnienia skargi oraz wyjaśnień skarżącego wynika, że żądanie to dotyczyło dokumentów uznanych przez organ za prywatne to jest zawiadomienie o przestępstwie wraz z załącznikami znajdujących się zarówno w aktach głównych, jak i aktach podręcznych. W uzasadnieniu skargi oraz piśmie procesowym z dnia [...] czerwca 2012 r. R.K. przedstawił szeroką argumentację prawną na poparcie stanowiska, że przedmiotowe dokumenty stanowią informację publiczną podlegającą udostępnieniu. W odpowiedzi na skargę Prokurator Rejonowy wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie. Przyczyn odrzucenia skargi organ upatrywał w tym, że jego pismo z dnia [...] kwietnia 2012 r. nie stanowi decyzji ani postanowienia w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). Pismo to jest jedynie informacją o załatwieniu sprawy, której organ udzielił w wyniku rozpoznania wniosku strony. Brak także podstaw do przyjęcia, że pismo to mieści się w kategorii aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., tj. aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, nie wymienionej w pkt 1 - 3 tego artykułu, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Odnosząc się do wniosku o oddalenie skargi organ wskazał, że dokumenty nie podlegające udostępnieniu miały charakter prywatny i jako takie nie stanowią informacji publicznej. Wskazano również, że w takim przypadku odmowa udostępnienia udzielenia informacji następuje pismem i nie wymaga wydania decyzji administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art.1 p.p.s.a. kontrola ta odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Zgodnie z brzmieniem art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt. 1-4 tego przepisu. Taki też charakter ma rozpoznawana sprawa, co przesądza już o nietrafności zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku o jej odrzucenie. Przedmiotem skargi nie jest bowiem jakaś czynność organu uznana błędnie przez skarżącego jako akt administracyjny podlegający kontroli sądu administracyjnego, lecz bezczynność polegająca na tym, że organ nie dokonał nakazanej prawem czynności. To zaś, czy taki obowiązek spoczywał na organie i jaka ma być forma (typ) tej czynności wiąże się z regulacją udostępniania informacji publicznej i wymaga bliższego omówienia. Prawo do informacji publicznej ma umocowanie konstytucyjne. Zgodnie z art. 61 Konstytucji RP obywatel może uzyskać informację o działalności organów władzy publicznej, a także osób pełniących funkcje publiczne. W ustępie 3 art. 61 Konstytucji przewidziano ograniczenie w prawie do uzyskiwania tej informacji ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Realizacja i uszczegółowienie tego prawa ma charakter ustawowy i funkcję tę spełnia ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. W jej art. 1 ust. 1 przewidziano, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie, a w ust. 2, że przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. W myśl art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno – techniczną. Żaden przepis prawa nie nakłada, na dysponenta takiej informacji, obowiązku nadawania tejże czynności szczególnej formy. Ważne także przy tym jest, że dostęp do informacji publicznej realizowany jest w pierwszej kolejności przez wgląd do dokumentów urzędowych (art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy). W art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznych uregulowano zagadnienia dotyczące ograniczenia prawa do informacji publicznej. Przede wszystkim prawo to podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (ust. 1). Ponadto podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, jednak ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (ust. 2). Przepis ten w ust. 3 stanowi, że nie można, z zastrzeżeniem ust. 1 i 2, ograniczać dostępu do informacji o sprawach rozstrzyganych w postępowaniu przed organami państwa, w szczególności w postępowaniu administracyjnym, karnym lub cywilnym, ze względu na ochronę interesu strony, jeżeli postępowanie dotyczy władz publicznych lub innych podmiotów wykonujących zadania publiczne albo osób pełniących funkcje publiczne - w zakresie tych zadań lub funkcji. Z kolei ograniczenia dostępu do informacji w sprawach, o których mowa w ust. 3, nie naruszają prawa do informacji o organizacji i pracy organów prowadzących postępowania, w szczególności o czasie, trybie i miejscu oraz kolejności rozpatrywania spraw (ust. 4). Stosownie zaś do dyspozycji art. 14 ust. 1 i 2 powołanej ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się. 4. Jeśli chodzi o tryb postępowania przyjmuje się, że czynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej poprzedzające ustalenie, że żądana informacja stanowi informację publiczną, nie są prowadzone w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż wniosek nie wszczyna postępowania administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 50/06, dostępny w bazie orzeczeń na stronie internetowej NSA). Omawiana ustawa przewiduje wydanie decyzji administracyjnej tylko wtedy, gdy organ odmawia ujawnienia jakiegoś faktu bądź dokumentu, co stanowi informację publiczną w rozumieniu jej przepisów. W sytuacji zatem, kiedy żądana informacja nie jest informacją publiczną, w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, zarówno nie ma podstaw do stosowania trybu określonego w art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jak również nie istnieje możliwość wezwania do uzupełnienia braków podania w oparciu o art. 64 § 2 kpa. Wobec tego dopuszczalną i właściwą formą odniesienia się do takiego wniosku, jest pismo zawiadamiające o braku możliwości zastosowania do wniosku przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 405/10, Lex Polonica nr 2294151). Dlatego też właściwym trybem kontroli odmowy udzielenia informacji publicznej w sytuacji, gdy organ twierdzi, że nie ma ona takiego charakteru jest skarga na bezczynność organu w trybie art. 149 p.p.s.a. To, że Prokurator jest podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie wymaga szerszego uzasadnienia. Prokurator jest podmiotem, który dysponuje informacją o charakterze publicznym i w sytuacji kiedy udostępnienie tej informacji nie jest wyłączone z uwagi na jej charakter - informacja niejawna lub stanowiąca tajemnicę ustawowo chronioną (o których to wyłączeniach mowa w art. 5 ust 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej), obowiązany jest do jej udostępnienia. Za stanowiskiem takim przemawia brzmienie art. 5 ust 3 i 4 ustawy. Stąd też akta prowadzonego przez prokuratora postępowania przygotowawczego stanowią informację o działalności organów publicznych. Tym samym bezspornym jest, iż spełniają określone w ustawie o dostępie do informacji publicznej warunki zarówno przedmiotowe, jak i podmiotowe. Tej konstatacji nie zmienia charakter akt (w tym akt podręcznych) postępowania przygotowawczego, które stanowią szczególny rodzaj informacji publicznej jako zbiór materiałów zawierającym wszelkie informacje i dowody zebrane w toku tego postępowania. Materiały takie mają charakter poufny i nie mogą być przedmiotem zwykłego obrotu jakiemu podlegają dokumenty o mniej sformalizowanym charakterze. Jest to jednak kwestia sposobu i formy udzielenia informacji nie zaś podstawa do ich wyłączenia z działania ustawy. W niniejszej sprawie ustawa o dostępie do informacji publicznej, a nie kodeks postępowania karnego znajdują zastosowanie, gdyż wniosek dotyczy sprawy już zakończonej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 647/11, Lex Polonica nr 2784337). Podkreślenia jednak wymaga, że to nie akta lecz zawarte w tych aktach (także tzw. aktach podręcznych) nośniki informacji publicznej, stanowią źródło informacji o działaniu organów władzy publicznej i podlegają udostępnieniu na zasadach określonych ustawa o dostępie do informacji publicznej. 5. Kwestie te nie były sporne i organ co do zasady zrealizował żądanie wnioskodawcy informując go, że w zakresie kilku dokumentów, określonych jako prywatne nie niosą one w swej treści informacji publicznej. Te właśnie zagadnienie przesądza o zasadności albo niezasadności skargi. Określone w art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej pojęcie informacji publicznej wskazuje, że jest nią każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 omawianej ustawy. Przyjmuje się przy tym, że wobec nieostrości użytych zwrotów lub terminów przy wykładni przepisów ustawy należy kierować się konstytucyjnym prawem do informacji, którego ograniczenie wymaga wyraźnej wypowiedzi ustawodawcy. Ten funkcjonalny kierunek wykładni ma doniosłe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Z niego w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowało się stanowisko, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Są nimi zatem zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez orany publiczne wytworzone, jak i te, które są używane przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą od tych organów (por. wyroki NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02, Lex Polonica nr 358842 i z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1774/10, Lex Polonica nr 2460305 oraz wyroki WSA w Poznaniu z dnia 9 lutego 2007 r., sygn. akt IV SA/Po 994/06, LEX nr 516637, w Szczecinie z dnia 5 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SAB/Sz 7/10, Lex Polonica nr 2402110). Dlatego dokonując wykładni art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej należy mieć na uwadze, że przepis ten konkretyzuje przedmiot informacji publicznej, przy czym zawarte w nim wyliczenie nie tworzy zamkniętego katalogu źródeł i rodzajów informacji publicznej. Określa on przedmiotowo jakie informacje podlegają udostępnieniu w trybie tej ustawy. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu powołanej ustawy decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Informacja publiczna obejmuje bowiem swoim znaczeniem szerszy zakres pojęciowy niż dokumenty urzędowe i nie można zawężać i utożsamiać dostępu do informacji publicznej z dostępem do dokumentów. Jak zaznacza to Naczelny Sąd Administracyjny w szeregu orzeczeń, i które to stanowisko niniejszy skład sądzący w pełni podziela, pojęcie dokumentu urzędowego różni się od dokumentu zawierającego informację publiczną. Istotne znaczenie ma zatem nie to, czy dokument został sporządzony przez funkcjonariusza publicznego w znaczeniu przepisów kodeksu karnego, lecz przede wszystkim to czy zawiera on informację publiczną. Kryterium uzyskania dostępu do dokumentu jest zatem jedynie istnienie okoliczności wyłączających udostępnienie informacji, a nie jego kwalifikacja jako dokumentu urzędowego (por. wyroki NSA: z dnia 27 lutego 2003 r., sygn. akt II SAB 403/02, z dnia 16 października 2003 r., sygn. akt II SAB 194/03, z dnia 11 lipca 2006 r., sygn. akt I OSK 1060/05, Lex Polonica nr 2592761, z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2215/11, LEX nr 1122883; także M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002 r.). Dlatego zastosowana przez organ w niniejszej sprawie oparta na procedurze cywilnej kwalifikacja dokument urzędowy - dokument prywatny bez wniknięcia w samą istotę treści informacji jest z założenia błędna. Jest to bowiem kwalifikacja środka dowodowego stworzona na potrzeby procesowych domniemań i rozkładu ciężaru dowodu. Może być ona przydatna, ale nie znajduje bezpośredniego oparcia w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej. Istotne jest jakie informacje znajdują się w danym dokumencie i czy poprzez ich użycie zostały wykorzystane przez organ publiczny. To zaś, że zawiadomienie o przestępstwie i informacje je wspierające są podstawą (i zarazem źródłem) wszczęcia postępowania przygotowawczego nie wymaga bliższego wytłumaczenia organowi realizującemu te zadania. O nietrafności stanowiska Prokuratora Rejonowego przekonuje zastosowanie przedstawionej argumentacji do tej samej sprawy przy założeniu przyjęcia zawiadomienia o przestępstwie do protokołu (art. 304a kodeksu postępowania karnego). Protokół taki stanowiłby niewątpliwie dokument publiczny, a przecież jego treść byłaby identyczna. Innymi zagadnieniami są zatem forma i treść informacji i ewentualne ograniczenia jej udzielenia, ze względu na dobra chronione prawem (art. 5 ust.1-4 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Tego zaś organ nie rozważył. 6. Z tych względów, na podstawie art. 149 § 1 zd. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 286 § 2 p.p.s.a. sąd zobowiązał Prokuratora Rejonowego do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] kwietnia 2012r. w zakresie oznaczonym w wyroku, w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi akt sprawy. Wskazać należy, iż tak określony obowiązek nie przesądza jednak tego, czy w dalszym postępowaniu wnioskowana informacja publiczna zostanie udostępniona skarżącemu, a jeśli tak się stanie to czy w pełnej żądanej formie. Ocena w tym zakresie należy do dysponenta informacji publicznej, który wyjaśni, czy wszystkie dane mogą zostać ujawnione, czy też całość lub część z nich objęta jest tajemnicą, a jeśli tak, to jakiego rodzaju, i w związku z tym dane te podlegają ochronie. Prokurator rozpoznając wniosek skarżącego zastosuje się jednak do uwag i wskazań przedstawionych wyżej, przede wszystkim zaś do oceny prawnej wyrażonej przez Sąd (art. 153 p.p.s.a.). Uwzględniając zmianę stanu prawnego aktualną w dacie oceny stanu bezczynności sąd w pkt II wyroku odniósł się do obowiązku zbadania, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 zd. 2 p.p.s.a.). Z okoliczności sprawy wniosek o kwalifikowanym naruszeniu prawa przez organ nie wynika. Problem sporu leży bowiem w interpretacji przepisów ustawy obarczonej wieloma wątpliwościami i sprawiającej trudność nawet zawodowym prawnikom. O zwrocie kosztów określonych w pkt III wyroku orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 p.p.s.a.