II SA/Bk 341/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Ireneusz Henryk Darmochwał, Sędziowie sędzia WSA Urszula Barbara Rymarska (spr.),, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 lipca 2012 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Budowy Dróg "B" Sp. z o.o. w Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Starosty Z. z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...]; 2. stwierdza, że wymienione decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Przedsiębiorstwa Budowy Dróg "B" Sp. z o.o. w Z. kwotę 500 (słownie: pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi jest decyzja Wojewody [...] z [...] marca 2012 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty Z. z [...] kwietnia 2011 r. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorowi - Sp. z o.o. P. w P. pozwolenia na budowę wytwórni mas bitumicznych wraz z infrastrukturą techniczną obejmującą budowę na działkach nr [...] położonych w Z.: (-) kontenera socjalno-biurowego, kontenera zaplecza laboratoryjnego, kontenera obsługi wagi, wagi samochodowej, (-) fundamentów pod urządzenie technologiczne, (-) zasieków na kruszywo, (-) dróg i placów manewrowych, (-) przyłącza wody, przyłącza kanalizacji sanitarnej z kontenera socjalno-biurowego, instalacji zewnętrznej kanalizacji deszczowej z separatorem, (-) linii kablowej oświetlenia terenu, przebudowę słupa w chodniku ul. [...], linii kablowej nn. 04 kv, linii kablowej SN 15kV, stacji transformatorowej SN/nn, (-) przebudowę zjazdu publicznego z drogi gminnej nr [...] ul. [...]. Wymienione rozstrzygnięcie podjęte zostało w następujących okolicznościach faktycznych. W dniu [...] marca 2011 r. inwestor wystąpił do Starosty Z. z wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę wyżej opisanej inwestycji. Organ architektoniczno-budowlany, biorąc pod uwagę zgodność planowanej inwestycji z: ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego Uchwałą Rady Miasta Z. z [...] grudnia 2005 r. nr [...] w części miasta Z. dotyczącej obszaru położonego pomiędzy ulicami: [...] oraz południową granicą Miasta Z.; z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach nr [...] z [...] września 2010 r. - decyzją z [...] kwietnia 2011 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę omawianej inwestycji. Od powyższej decyzji Przedsiębiorstwo Budowy Dróg "B" Sp. z o. o. w Z. (powoływane dalej również jako spółka) złożyło odwołanie do Wojewody [...], wnosząc jednocześnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Spółka uważa, że znajduje się w zasięgu oddziaływania obiektu. Zarzuciła, że w prowadzonym postępowaniu nie była uznana za stronę postępowania, podczas gdy dla tej samej inwestycji na wcześniejszym etapie dotyczącym środowiskowych uwarunkowań stroną była. Decyzją z [...] maja 2011 r. Wojewoda [...] umorzył postępowanie odwoławcze. Organ odwoławczy stwierdził, że działka nr [...] będąca własnością spółki znajduje się poza obszarem oddziaływania projektowanego obiektu, dlatego też spółka nie posiadała przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny, prawomocnym wyrokiem z 8 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Bk 496/11, uchylił zaskarżoną decyzję wskazując, że w procesie zmierzającym do wyznaczenia takiego obszaru nie chodzi o wykazanie negatywnego wpływu inwestycji na działki znajdujące się w otoczeniu projektowanego obiektu, lecz o możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na teren otaczający działkę inwestora w związku z zamiarem realizacji inwestycji. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd wskazał, że jego zdaniem należy przyjąć, że o ile istnieje możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie, biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu i sposób zagospodarowania terenu otaczającego działkę inwestora, osoby legitymujące się tytułem prawnym do działek położonych na tak wyznaczonym "obszarze oddziaływania obiektu" są stroną w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę. Formułując wskazania, co do dalszego postępowania Sąd zobowiązał organ do szczegółowego rozważenia zarzutów odwołania w kontekście zasięgu immisji szkodliwych czynników przyszłej inwestycji na nieruchomości spółki, graniczącej bezpośrednio z terenem inwestycji. Wskazał, że należy mieć na uwadze oddziaływanie zarówno ponadnormatywne jak i zamykające się w granicach dopuszczalnych norm. Dodał, że przeprowadzona analiza winna doprowadzić do prawidłowego wniosku, czy spółka posiada interes prawny nadający jej legitymację procesową w postępowaniu o pozwolenia na budowę. Rozpoznając sprawę, po wyroku, Wojewoda [...] decyzją z [...] marca 2012 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję Starosty Z. z [...] kwietnia 2011 r. nr [...]. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że przedmiotowa inwestycja została zaprojektowana na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta Z. Inwestor do wniosku o pozwolenie na budowę złożył wszelkie niezbędne dokumenty określone w art. 33 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), w tym decyzję Burmistrza Miasta Z. z [...] września 2010 r. nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach, która stwierdza brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W powyższej decyzji stwierdzono, że przedmiotowe przedsięwzięcie nie spowoduje przekroczeń dopuszczalnych emisji poza teren inwestycji. Mając na uwadze położenie działki spółki w otoczeniu planowanego przedsięwzięcia Wojewoda [...] uznał spółkę za stronę postępowania. Rozpatrując jej odwołanie za zasadny uznał zarzut dotyczący oddziaływania omawianej inwestycji na działkę spółki. Organ odwoławczy stwierdził jednak, że stężenie średnie fenolu (wg mapki izolinii stężeń średnich fenolu załączonej do odwołania) na działce wynosi odpowiednio 0,0003 i 0.0005. Organ właściwy do spraw ochrony środowiska w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jednoznacznie stwierdził, że analiza oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko wykazała, iż nie spowoduje ono przekroczeń dopuszczalnych emisji poza teren inwestycji. Na pismo Wojewody [...] z [...] lutego 2012 r., dotyczące ponadnormatywnej emisji zanieczyszczeń spowodowanych przez wytwórnię mas bitumicznych, Burmistrz Miasta Z. w piśmie z [...] lutego 2012 r., podtrzymał swoje stanowisko zawarte w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W skardze do Sądu złożonej na decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2012 r., spółka wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji podnosząc w pierwszej kolejności, że uznanie jej za stronę postępowania powinno skutkować uchyleniem przez organ drugiej instancji decyzji Starosty Z. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, z uwagi na fakt, że spółka jako strona powinna mieć zapewniony czynny udział w postępowaniu w każdym jego stadium, zarówno przed organem pierwszej instancji, a nie tylko przed organem odwoławczym. W kwestii oddziaływania inwestycji na działkę spółki strona skarżąca wskazała, że wysokość stężeń fenolu jest przyjmowana dla minimalnych parametrów otaczarki, a powinna być wskazana dla maksymalnych. Strona skarżąca zauważyła, że Inwestor złożył wniosek środowiskowy na wytwórnię o wydajności 160-240 ton/godz wraz z kartą informacyjną przedsięwzięcia zawierającą analizę parametrów i rozkładu zanieczyszczeń obliczoną dla maksymalnej wydajności 160 ton/godz. Występuje, więc podstawowa rozbieżność pomiędzy wnioskiem a kartą informacyjną, zaniżającą wszystkie emisje o 1/3, co nie pozostaje bez wpływu na całą analizę rozkładu stężeń i ich wartości maksymalne. Są one poniżej wartości normowych, ale stężenia maksymalne występują na działkach sąsiednich. Zdaniem spółki, inwestor składając wniosek zmanipulował dane (dla 240 ton/godz byłyby one znacznie większe, a może nawet przekraczające dopuszczalne). Zarówno opiniujący Sanepid w Z. jak i Rejonowa Dyrekcja Ochrony Środowiska w B. na podstawie danych obliczonych dla 160 ton/godz zaopiniowały pozytywnie wniosek. Burmistrz Miasta Z. w oparciu o powyższe wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji dla wytwórni o wydajności od 160-240 ton/godz. Po czym Inwestor złożył projekt i uzyskał pozwolenie na budowę dla wytwórni o wydajności 240 ton/godz. W ocenie spółki powołującej się na art. 7 Kpa, organ powinien więc wyjaśnić stan faktyczny oraz podjąć wszelkie kroku niezbędne do prawidłowego, czyli zgodnego z przepisami prawa załatwienia sprawy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja Wojewody [...] narusza przepisy prawa procesowego w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy tj.: art.10 Kpa (zasada czynnego udziału stron w każdym stadium postępowania), art.15 Kpa (zasada dwuinstancyjności stanowiąca konkretyzację zasady wyrażonej w art.78 Konstytucji RP) oraz art.138 §2 Kpa, poprzez jego niezastosowanie. Słusznie wywodzi skarżąca spółka, że uznanie jej za stronę postępowania, dopiero na etapie postępowania odwoławczego, powinno skutkować uchyleniem, przez organ II instancji, decyzji Starosty Z. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Zasada czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 Kpa), nakłada na organ administracji publicznej obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz umożliwienia im wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Tym samym uznanie skarżącej spółki za stronę postępowania nakazywało zapewnienie jej czynnego udziału każdym stadium postępowania, tj. zarówno przed organem pierwszej instancji, jak i przed organem odwoławczym. Prawo czynnego udziału stron w postępowaniu, obejmuje również prawo do podejmowania czynności procesowych mających wpływ na ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy administracyjnej. Uznanie spółki za stronę dopiero na etapie postępowania odwoławczego, zobowiązywało organ II instancji do zastosowania art.138 § 2 Kpa z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Działanie takie zabezpiecza osobom pozbawionym statusu strony przed organem I instancji, dwuinstancyjny tryb postępowania (por. wyrok z 7 czerwca 2011 r. II SA/Łd 1108/10, LEX nr 994134). Zgodnie, bowiem z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, strona ma prawo do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez niezależne organy, po raz pierwszy przez organ I instancji, a następnie w wyniku wniesienia odwołania przez organ II instancji. W doktrynie i orzecznictwie podnosi się, że dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego (por. B. Adamiak w: Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego, Wrocław 1980 r., s.144 i nast. oraz wyrok NSA, sygn. akt I SA/Ka 2466/98, publ. LEX 43972). Do uznania, bowiem że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z tych organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których to jest prowadzone (wyrok NSA sygn. II FSK 1852/09, publ. LEX nr 1081276). Skład orzekający w sprawie w pełni podziela pogląd zaprezentowany w cytowanych orzeczeniach i przyjmuje za swój. Sąd podziela także stanowisko organu odwoławczego wynikające z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, uznające za stronę postępowania skarżącą spółkę z uwagi na położenie działki w otoczeniu planowanego przedsięwzięcia. Powyższe świadczy o tym, że na etapie postępowania przed organem I instancji, doszło do nieprawidłowego ustalenia kręgu osób, które z uwagi na posiadanie interesu prawnego, powinny brać udział w niniejszym postępowaniu i stanowi wystarczającą przesłankę do wydania decyzji kasacyjnej w trybie art.138 § 2 Kpa, czego jednak Wojewoda [...] w omawianej sprawie nie uczynił. Z uwagi na stwierdzone wyżej naruszenie przepisów proceduralnych, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, na podstawie art.145 §1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U z 2012 r., poz.270, dalej w skrócie jako: "p.p.s.a.") orzeczono, jak w sentencji. Orzeczenie o niewykonalności uchylonych decyzji wydano na podstawie art. 152 p.p.s.a, a w przedmiocie kasztów na podstawie art.200 w związku z art.205 § 1 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ I instancji powinien dopuścić skarżącą spółkę jako stronę postępowania oraz przeprowadzić postępowanie wyjaśniające z jej udziałem, zapewniając jej prawo do podejmowania czynności procesowych mających wpływ na ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy.