I OSK 2259/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz po rozpoznaniu w dniu 9 października 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. – [...] z siedzibą w L. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 11 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 558/12 odrzucającego skargę [...] S.A. – [...] z siedzibą w L. na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy Państwowej Inspekcji Pracy w R. z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec podjęcia i wykonywania kontroli postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 11 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 558/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odrzucił skargę [...] S.A. – [...] z siedzibą w L. na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy Państwowej Inspekcji Pracy w R. z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec podjęcia i wykonywania kontroli. Sąd wskazał, że postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] Inspektor Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w R. po rozpatrzeniu sprzeciwu wobec podjęcia i wykonywania kontroli z naruszeniem przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej złożonego przez [...] S.A.– [...] z siedzibą w L., orzekł o kontynuowaniu czynności kontrolnych. Po rozpoznaniu zażalenia [...] S.A. – [...] z siedzibą w L., Okręgowy Inspektor Pracy Państwowej Inspekcji Pracy w R. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Podstawą prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia jest art. 84 c ust. 10 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010r., Nr 220, poz. 1447), dalej u.s.g., w związku z art. 19 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. Nr 89 poz. 589 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą. W dniu 8 czerwca 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wpłynęła skarga [...] S.A. – [...] z siedzibą w L. na wskazane wyżej postanowienie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej względnie o jej oddalenie jako niezasadnej. Na poparcie wniosku o odrzucenie skargi powołał się na wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2010 r. , sygn. akt I OSK 1030/10 przesądzający o niedopuszczalności drogi sądowej jako środka kontroli postanowienia o kontynuowaniu czynności kontrolnych wydanym na podstawie art. 84 c ust. 9 pkt 2 u.s.d.g. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził, że skarga złożona w niniejszej sprawie jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. Sąd wskazał, że ocenę kwestii dopuszczalności wniesienia skargi na wskazane wyżej postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy Państwowej Inspekcji Pracy w R. z dnia [...] kwietnia 2012 r., musi poprzedzić rozważenie charakteru postępowania kontrolnego prowadzonego na podstawie ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy. Zgodnie z regulacją zawartą w art. 21 wskazanej ustawy postępowanie kontrolne ma na celu ustalenie stanu faktycznego w zakresie przestrzegania prawa pracy, w szczególności przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy, a także przepisów dotyczących legalności zatrudnienia oraz udokumentowanie dokonanych ustaleń. Stosownie do postanowień art. 33 ust. 1 wymienionej wyżej ustawy w wyniku ustaleń dokonanych w toku kontroli właściwy inspektor pracy wydaje decyzje, o których mowa w art. 11 pkt 1-4 i pkt 6-7 oraz art. 11a; kieruje wystąpienia i wydaje polecenia, o których mowa w art. 11 pkt 8; wnosi powództwa oraz wstępuje do postępowania w sprawach, o których mowa w art. 10 ust. 1 pkt 11; lub też podejmuje inne działania, jeżeli prawo lub obowiązek ich podjęcia wynika z odrębnych przepisów. Art. 12 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy w postępowaniu przed organami PIP w sprawach nieuregulowanych w ustawie bądź w przepisach wykonawczych do niej lub w przepisach szczególnych nakazuje stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W tym miejscu Sąd wskazał na konieczność wyodrębnienia 2 etapów postępowania przed organami PIP: etapu postępowaniem kontrolnego i etapu postępowania administracyjnego, które pozostają ze sobą w bezpośrednim następstwie czasowym i powiązane są podmiotem prowadzącym te postępowania, jednak są od siebie niezależne. W istocie mamy tu do czynienia z postępowaniem kontrolnym sensu stricto odnoszącym się do przeprowadzania czynności kontrolnych oraz z postępowaniem administracyjnym dotyczącym stosowania w następstwie ustaleń kontroli środków oddziaływania w postaci m. in. decyzji administracyjnej. W sensie merytorycznym postępowanie kontrolne i jego ustalenia stanowią niewątpliwie etap wyjaśniający w sprawie i tworzący podstawę do podejmowania dalszych działań. Jest to jednak etap proceduralnie swoisty, ujęty we "własne" postępowanie kontrolne, a nie poddany reżimowi postępowania administracyjnego zawartego w Kodeksie postępowania administracyjnego (Komentarz do art. 21 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, Gersdorf Małgorzata, Rączka Krzysztof, Jagielski Jacek, Warszawa 2008 Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis (wydanie I) s. 256, ISBN: 978-83-7334-945-2 ). W świetle treści wyżej powołanego art. 33 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy Sąd stwierdził, że postanowienia wydawane w toku kontroli nie rozstrzygają w sposób władczy o prawach i obowiązkach kontrolowanej jednostki. Niezależnie od tego, że przybierają formę postanowień pełnią jedynie rolę pomocniczą, przygotowawczą do podjęcia działań w ramach tzw. sfery oddziaływania pokontrolnego, czyli podejmowanych przez kontrolera w stosunku do kontrolowanego określonych działań stanowiących konsekwencje przeprowadzonej kontroli i dokonanych ustaleń, a mających na celu usunięcie stwierdzonych uchybień, m. in. w formie decyzji. Dopiero te decyzje rozstrzygają o prawach i obowiązkach jednostki kontrolowanej. W niniejszej sprawie skarżąca Spółka uczyniła przedmiotem skargi postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy utrzymujące w mocy postanowienie inspektora pracy o kontynuowaniu czynności kontrolnych. Postanowienie to nie kończy postępowania, nie rozstrzyga również sprawy co do jej istoty. Nie jest to również akt lub czynność z zakresu administracji publicznej bowiem, jak już wyżej zaznaczono nie kształtuje bezpośrednio uprawnień i obowiązków materialnoprawnych wynikających z przepisów prawa. Na takie postanowienie nie służy skarga do sądu administracyjnego. Sam bowiem fakt przyznania przez ustawodawcę możliwości zaskarżenia postanowienia wydanego w wyniku wniesienia przez przedsiębiorcę sprzeciwu nie stanowi o charakterze sprawy i nie daje podstaw do uznania, że postanowienie to jest aktem z zakresu administracji publicznej (post. NSA z dnia 17 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1030/10, post. WSA w Opolu z dnia 31 maja 2012r., sygn. akt II SA/Op 112/12, publikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach). Możliwość objęcia kognicją sądów administracyjnych aktów wydanych na podstawie przepisów szczególnych, do których nie odnoszą się warunki określone w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej p.p.s.a., przewiduje art. 3 § 3 tejże ustawy. Jednakże przekazanie do właściwości sądów administracyjnych danej kategorii spraw wymaga zamieszczenia takiej regulacji w ustawie szczególnej. Ani ustawa o swobodzie działalności gospodarczej ani ustawa o Państwowej Inspekcji Pracy nie stanowi o właściwości sądów administracyjnych w zakresie kontroli legalności środków stosowanych przez organy inspekcji pracy w toku postępowania kontrolnego, a jak już wyżej zaznaczono samo odesłanie do stosowania w sprawach nieuregulowanych przepisów K.p.a. nie daje do tego podstawy. W tym stanie rzeczy skarga nie mieści się w zakresie właściwości sądu administracyjnego, wobec tego należało uznać ją za niedopuszczalną, co stanowi przesłankę jej odrzucenia. Mając powyższe na uwadze Sąd na mocy art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. odrzucił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyło [...] S.A. – [...] z siedzibą w L., zaskarżając postanowienie w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że zaskarżone postanowienie nie podlega kontroli sądu administracyjnego, wobec czego skarga na to postanowienie podlega odrzuceniu, podczas gdy z treści art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. wynika, że skarga do sądu administracyjnego przysługuje od postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, a z treści art. 141 k.p.a., art. 84c ust. 9,10,16 u.s.d.g. w zw. z art. 19 ust. 1 i 5 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy wynika, że na postanowienie okręgowego inspektora pracy o rozpatrzeniu sprzeciwu wobec podjęcia i wykonywania kontroli przez inspektora pracy okręgowego inspektoratu pracy z naruszeniem przepisów u.s.d.g. przysługuje zażalenie, a zatem od postanowienia wydanego w wyniku zażalenia przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz zasądzenie od Państwowej Inspekcji Pracy – Okręgowego Inspektora Pracy w R. na rzecz skarżącego kosztów postępowania za obie instancje. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. W rozpatrywanej sprawie ustalenia wymaga, czy – w świetle cytowanego powyżej art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. – postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy Państwowej Inspekcji Pracy w R. z dnia [...] kwietnia 2012 r., utrzymujące w mocy postanowienie Inspektora Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w R. z dnia [...] marca 2012 r. o kontynuowaniu czynności kontrolnych, wydane na podstawie art. 84c ust. 9 u.s.d.g. w zw. z art. 17 pkt 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. W pierwszej kolejności wskazać należy, że powyższe postanowienia zostały wydane w ramach procedury kontrolnej, uregulowanej w ustawie o Państwowej Inspekcji Pracy. Zgodnie z art. 21 tej ustawy postępowanie kontrolne ma na celu ustalenie stanu faktycznego w zakresie przestrzegania prawa pracy, w szczególności przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy, a także przepisów dotyczących legalności zatrudnienia oraz udokumentowanie dokonanych ustaleń. Stosownie do art. 33 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy w wyniku ustaleń dokonanych w toku kontroli właściwy inspektor pracy wydaje decyzje, o których mowa w art. 11 pkt 1-4 i pkt 6-7 oraz art. 11a; kieruje wystąpienia i wydaje polecenia, o których mowa w art. 11 pkt 8; wnosi powództwa oraz wstępuje do postępowania w sprawach, o których mowa w art. 10 ust. 1 pkt 11; lub też podejmuje inne działania, jeżeli prawo lub obowiązek ich podjęcia wynika z odrębnych przepisów. Z powyższego wynika, że postępowanie kontrolne ma swój odrębny przedmiot, którym jest wyłącznie ustalenie stanu faktycznego. Postępowanie kontrolne jest postępowaniem odrębnym od postępowania administracyjnego. Podkreślenia wymaga, że art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. wyraźnie stanowi, że zaskarżeniu podlegają postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym. Postanowienia podejmowane w postępowaniu kontrolnym nie są wydawane w postępowaniu administracyjnym, nie kształtują uprawnień lub obowiązków jednostki. Jak zasadnie wskazał Sąd I instancji, postanowienia te pełnią jedynie rolę pomocniczą, przygotowawczą do podjęcia określonych działań stanowiących konsekwencje przeprowadzonej kontroli i dokonanych ustaleń, a mających na celu usunięcie stwierdzonych uchybień, m. in. w formie decyzji. Dopiero te decyzje rozstrzygają o prawach i obowiązkach jednostki kontrolowanej. Postanowienia o kontynuowaniu czynności kontrolnych nie kończą postępowania administracyjnego, jak i nie rozstrzygają sprawy co do istoty. Wskazać także należy, że odesłanie do stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie nieuregulowanym w postępowaniach kontrolnych nie daje podstaw do nadania im charakteru prawnego postępowania administracyjnego. Nie można zatem tylko z przyznania prawa zażalenia od postanowienia wywodzić prawa zaskarżenia do sądu administracyjnego postanowień wydanych w postępowaniu kontrolnym (por. post. NSA z dnia 17 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1030/10). Stwierdzić zatem należy, że postanowienia wydane w postępowaniu kontrolnym z uwagi na odrębny przedmiot od przedmiotu postępowania administracyjnego nie podlegają zaskarżeniu na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Możliwość objęcia kognicją sądów administracyjnych aktów wydanych na podstawie przepisów szczególnych, do których nie odnoszą się warunki określone w art. 3 § 2, przewiduje art. 3 § 3 p.p.s.a. Wymaga to jednak, jak stanowi art. 3 § 3 regulacji w przepisie szczególnym właściwości sądów administracyjnych. Zarówno ustawa o Państwowej Inspekcji Pracy, jak i ustawa o swobodzie działalności gospodarczej nie stanowi o właściwości sądów administracyjnych do kontroli i stosowania środków wobec postanowień wydawanych w postępowaniu kontrolnym, w tym postanowienia o kontynuowaniu czynności kontrolnych. Skoro zatem sprawa niniejsza nie należy do kognicji sądu administracyjnego, Sąd I instancji zasadnie odrzucił skargę jako niedopuszczalną. W konsekwencji za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.