II GSK 1484/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Przegalińska Sędzia NSA Zofia Borowicz (spr.) Sędzia del. WSA Joanna Zabłocka Protokolant Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. z dnia 11 lipca 2012 r. sygn. akt I SA/Sz 417/12 w sprawie ze skargi M. A. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę kasacyjną Wyrokiem objętym skargą kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Sz., po rozpoznaniu skargi M. A. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Sz. z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek, uchylił zaskarżoną decyzję. Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji podał, że w dniu [...] października 2011 r. do ZUS (Oddział w Sz.) wpłynął wniosek M. A.(dalej: skarżąca) o umorzenie zaległych po zmarłym mężu M. A. zobowiązań z tytułu składek za lata 2006-2009 należnych w związku z prowadzoną przez męża od 1999 r. działalnością gospodarczą, powołując się na ciężką sytuację rodzinną i finansową. Zakład ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] marca 2012 r. utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2011 r. odmawiającą umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz odsetek. Organ uznał, że w sprawie nie zachodzą przesłanki całkowitej nieściągalności koniecznych do umorzenia należności przewidzianych w art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm., dalej zwanej: u.s.u.s.), nie wystąpił także "uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz brak "ważnego interesu osoby zobowiązanej", o jakim mowa w art. 28 ust. 3b u.s.u.s. Organ rentowy stwierdził, że zainteresowana umorzeniem, jako spadkobierczyni M. A. jest odpowiedzialna za zobowiązania spadkodawcy. Organ stwierdził, że strona zobowiązana jest czynnym przedsiębiorcą i osiąga z tego tytułu dochody, przy czym w roku 2010 r. zobowiązana otrzymała dochód 15.240, 82 zł, a nadto otrzymuje świadczenie emerytalne w kwocie 634, 64 zł i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z synem, który otrzymuje zasiłek dla bezrobotnych kwocie 478 zł. Nadto zobowiązana jest właścicielem nieruchomości położonych na terenie gminy W., a ponadto jest właścicielką samochodu m-ki "[...]" rok produkcji 1997. Organ dalej wskazał, że strona ma zobowiązania kredytowe w bankach, w tym kredyt hipoteczny w kwocie 113.930,00 zł oraz że zaciągnęła pożyczki w kwocie 23.521,00 zł, wskazując przy tym, że zobowiązania te strona spłaca w kwocie 1.200,00 zł miesięcznie. Organ rentowy rozstrzygając wskazał, że nie kwestionuje trudnej sytuacji finansowej strony i chociaż nie jest ona w stanie spłacić zaległości jednorazowo, to jednak posiada zdolność płatniczą, a z ujawnionego majątku Zakład może skutecznie dochodzić swojej należności. Wskazał, że w prowadzeniu działalności gospodarczej stronie pomaga jej studiujący syn, pobierający zasiłek dla bezrobotnych, zaś uzyskiwane dochody przeznaczane są na spłatę kredytów w kwocie 1.200 zł miesięcznie. Spłata kredytów, jako zobowiązań prywatnych, nie może uzasadniać umorzenia wnioskowanej należności publicznoprawnej, które to należności są uprzywilejowane w ich dochodzeniu w stosunku do prywatnoprawnych. Nadto Zakład wskazał, że powstałe zadłużenie jest wynikiem działalności gospodarczej prowadzonej przez zmarłego męża, która to jednak okoliczność nie uzasadnia umorzenia należności, gdyż odpowiedzialność strony wynika z decyzji ZUS z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] stwierdzającej odpowiedzialność dłużnika jako spadkobiercy zobowiązania spadkodawcy. Nadto Sąd Okręgowy w Sz. VI Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2011 r., sygn. akt VI U 249/11 oddalił odwołanie skarżącej. Zakład nie dopatrzył się w rozpoznawanej sprawie żadnych nadzwyczajnych okoliczności, uzasadniających umorzenie należności, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365, dalej: rozporządzenie), powtarzając dotychczasową argumentację, że umorzenie należności wobec ZUS nie jest dopuszczalne również ze względu na posiadanie przez stronę innych zobowiązań wobec innych wierzycieli niż ZUS, co prowadziłoby do zaspokojenia tych wierzycieli kosztem Budżetu Państwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Sz. uwzględniając skargę, uchylił decyzję, uznając, że ustalenia dokonane przez organ w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie są wyczerpujące, zaś ich ocena jest pobieżna, co doprowadziło do wydania decyzji o nieprzekonującej argumentacji, a w poczuciu skarżącej - krzywdzącej, a w konsekwencji do naruszenia reguł procesowych zawartych w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. oraz naruszenia prawa materialnego, tj. art. 28 u.s.u.s. jak i § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Sąd swoje rozstrzygnięcie wydał w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Sąd I instancji odwołał się do art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. wskazującego na możliwość umorzenia należności z tytułu składek w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku stwierdzenia ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w przypadkach enumeratywnie wymienionych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Zwrócił uwagę, że szczegółowe zasady tego umorzenia zostały uregulowane w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne wydanym na podstawie delegacji zawartej w art. 28 ust. 3b u.s.u.s. Powołując treść § 3 rozporządzenia wskazał, iż zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Sąd zaznaczył, że nawet w sytuacji spełnienia przesłanek, o których mowa w rozporządzeniu z 2003 r., organ nie ma obowiązku umorzenia zaległości, a po stronie zobowiązanego nie powstaje odpowiadające temu roszczenie. Działa on tym samym w granicach uznania administracyjnego, co jednak nie oznacza dowolności w podejmowaniu decyzji przez organy administracji publicznej. Ponadto, działanie w ramach uznania administracyjnego nakłada na organ szczególny obowiązek stosowania norm prawa materialnego łącznie z wyrażoną w art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.", zasadą uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Podjęcie rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego wymaga, by interes społeczny i słuszny interes obywatela (często sprzeczne) zostały należycie wyważone. W ocenie Sądu I instancji, ZUS wydając zaskarżoną decyzję naruszył zarówno przepisy prawa materialnego, jak i procesowego, i nie wykazał się prawidłowym rozumieniem "uznania administracyjnego". Organ rentowy nie dokonał właściwej i rzetelnej oceny sytuacji majątkowej i rodzinnej skarżącej, dysponując obszernym materiałem dowodowym w postaci szeregu dokumentów źródłowych dotyczących stanu zdrowia, stanu majątkowego skarżącej i rodziny, sytuacji osobistej skarżącej. Organ rentowy stwierdzając, że nie zachodzi całkowita nieściągalność należności nie uzasadnił swojego stanowiska w sposób należyty i nie wskazał, w jaki sposób skarżąca mogłaby znaleźć środki na wykonanie ciążących na niej zobowiązań wobec ZUS bez narażania się na powstanie ciężkich skutków wobec niej i jej rodziny. Odnosząc się do okoliczności sprawy, Sąd wywiódł, że syn skarżącej zmienił system nauki studiów, by pomóc matce w prowadzeniu działalności gospodarczej w celu swojego utrzymania i matki, tj. spłaty kredytów (w tym hipotecznego), aby uniknąć licytacji domu matki, a tym samym w celu utrzymania "dachu nad głową". Prawdopodobnie do wspólnego gospodarstwa doszły nadto dwie osoby (synowa z nowonarodzonym dzieckiem). W chwili obecnej skarżąca prowadzi działalność, mimo złego stanu zdrowia, osiągając z tego tytułu dochód w wysokości ledwie pozwalającej na zaspokojenie podstawowych potrzeb egzystencjalnych. Skarżąca nie korzysta i nie korzystała z innej formy pomocy publicznej. Wyraża wolę utrzymania siebie i rodziny z własnej pracy. W tym stanie rzeczy organ winien był rozważyć wszechstronnie jej faktyczną sytuację finansową, rodzinną i zdrowotną. W ocenie Sądu, na gruncie dotychczas dokonanych przez organ ustaleń faktycznych w tej sprawie sytuacja skarżącego jest na tyle złożona, że wymaga indywidualnego podejścia, w szczególności z punktu widzenia przesłanki określonej w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Sąd I instancji wskazał, że organ rentowy wydając zaskarżoną decyzję nie rozważył wszechstronnie konsekwencji wynikających z utraty domu przez skarżącą wskutek ewentualnej jego licytacji. Zakład nie dokonał w zaskarżonej decyzji szczegółowej analizy stanu zdrowia skarżącej, w kontekście tego, czy i w jakim zakresie wpływa to na jej możliwości zarobkowe. W sposób arbitralny organ ocenił, że skarżąca jest czynnym przedsiębiorcą, otrzymuje co miesiąc świadczenie emerytalne i posiada majątek nieruchomy stanowiący przedmiot zabezpieczenia lub wyegzekwowania należności, a także samochód, bez uprzedniego ustalenia, czy jej stan zdrowia w ogóle rokuje poprawę oraz czy ze względu na wiek, zawód, rodzaj schorzenia, miejsce prowadzenia sklepu i zakres obciążeń finansowych daje realną szansę na spłatę zaległych składek. W ocenie Sądu I instancji, ZUS powinien rozważyć, czy w świetle zebranego dotychczas materiału dowodowego w sprawie, w stosunku do skarżącej znajdują zastosowanie przesłanki, o jakich mowa w powołanych przepisach. W przypadku jakichkolwiek wątpliwości co do okoliczności istotnych dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy zaistniałych na gruncie zgromadzonego materiału dowodowego, organ winien mieć na względzie, że ma obowiązek przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie (art. 136 k.p.a.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Zakład Ubezpieczeń Społecznych, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Sz., ewentualnie w przypadku braku stwierdzenia naruszeń przepisów postępowania i wystąpienia przesłanek określonych w treści art. 188 p.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i oddalenie skargi. Organ wniósł również o zasądzenie na rzecz organu kosztów zastępstwa prawnego w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił naruszenie: I. Przepisów prawa materialnego, a w szczególności: 1) art. 28 ust. 2 u.s.u.s. poprzez jego niezastosowanie i stwierdzenie, że w okolicznościach niniejszej sprawy organ rentowy błędnie odmówił skarżącej umorzenia należności z tytułu składek przy obiektywnie trudnej sytuacji życiowej i finansowej strony; 2) art. 28 ust. 3a i 3b u.s.u.s., a także § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 2003 r. poprzez błędne jego zastosowanie przez Sąd i stwierdzenie, że w niniejszej sprawie organ rentowy nie dokonał analizy sytuacji życiowej strony pod względem możliwości zaspokojenia przez nią niezbędnych potrzeb życiowych; 3) art. 3 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 2a ust. 2 pkt 2a u.s.u.s. poprzez przyznanie przez Sąd prymatu interesu strony nad interesem społecznym. 4) art. 1012 kodeksu cywilnego w związku z art. 31 u.s.u.s. i art. 98 § 1 Ordynacji podatkowej poprzez zakwestionowanie przez Sąd odpowiedzialności spadkobiercy za długi spadkowe; 5) art. 67 Konstytucji RP poprzez wyznaczenie zasad udzielania pomocy publicznej państwa wbrew regułom określonym w ww. przepisach. II. Przepisów prawa postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w szczególności: - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i uchylenie przez Sąd zaskarżonej decyzji, pomimo braku naruszenia prawa materialnego w toku postępowania administracyjnego, jak również pomimo braku naruszenia przez organ przepisów postępowania, w szczególności art. 7 i 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu organ wskazał, że zaskarżona decyzja nie nosiła cechy dowolności i jej treść nie była sprzeczna z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Organ w uzasadnieniu decyzji w sposób wnikliwy odniósł się do wszystkich aspektów sprawy i zbadał kompleksowo sytuację życiową i materialną strony, tj. istnienie innych cywilnoprawnych zobowiązań, osiąganych przez dłużniczkę dochodów, sytuacji zdrowotnej i rodzinnej strony, a także wziął pod uwagę, iż zobowiązanie dłużniczki wynika z długów spadkowych. Organ zważył interes społeczny i słuszny interes obywateli w aspekcie niniejszej sprawy i doszedł na jej podstawie do wniosków, że strona jest w stanie spłacać zadłużenie. Podkreślił, że dłużniczka nie jest osobą niewypłacalną, a więc zastosowanie w sprawie winien mieć art. 28 ust. 2 u.s.u.s. Zastosowanie w sprawie nie może znaleźć dyspozycja art. 28 ust. 3a ww. ustawy oraz § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 2003 r. Nie wystąpiła również przesłanka z § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 2003 r. Problemy zdrowotne dłużniczki nie uniemożliwiają jej zarobkowania. Strona nie ma także na swoim utrzymaniu żadnych osób, których przewlekłe schorzenie pozbawia ją zdolności zarobkowania. Ponadto w ocenie organu strona posiada środki niezbędne zarówno do przeżycia, jak i utrzymania. Organ zgodnie z regułą wyrażona w art. 7 k.p.a. wyważył interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ dostrzegł bowiem trudną sytuację dłużniczki, stwierdzając jednocześnie, że możliwe jest spłacenie przez nią zadłużenia, przy zachowaniu możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych i wskazał możliwe źródła tego zaspokojenia. W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. A. wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania wymienione w § 2 art. 183 p.p.s.a. Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty sformułowane w pkt I poz. 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej. Uzasadnienie tych zarzutów sprowadza się do twierdzenia, że Sąd I instancji błędnie przyjął, iż w sprawie nie znajduje zastosowania art. 28 ust. 2 u.s.u.s. Ponadto zdaniem kasatora zastosowania w sprawie nie może znaleźć dyspozycja z art. 28 ust. 3a w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia, gdyż w sprawie nie występują okoliczności szczegółowo wskazane w pkt 1-3 tegoż przepisu aktu wykonawczego. Takie stanowisko kasatora wynika z niezrozumienia istoty konstrukcji prawnej umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Art. 28 ust. 1 u.s.u.s. dopuszcza możliwość umarzania w całości lub w części przez ZUS należności z tytułu składek, z uwzględnieniem ust. 2-4, gdzie wyodrębniono dwie podstawy i odpowiadające im przesłanki umorzenia. Do pierwszej zaliczono sytuacje, w których występuje całkowita nieściągalność należności (ust. 2 i ust. 3), jeżeli w wyniku egzekucji nie uzyska się efektywnych kwot zmniejszających zobowiązanie dłużnika. W art. 28 ust. 3a u.s.u.s. odmiennie unormowano podstawę i przesłanki umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia. Należności z tytułu składek od takich osób mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. W art. 28 ust. 3b u.s.u.s. zawierającym uprawnienie do wydania przez właściwego ministra rozporządzenia do określenia szczegółowych zasad umarzania takich należności z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających umorzenie, sformułowano zalecenie w postaci brania pod uwagę ważnego interesu osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stanu finansów ubezpieczeń społecznych. Z tego powodu w § 3 ust. 1 rozporządzenia przewidziano możliwość umarzania składek pod warunkiem wykazania przez zobowiązanego, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacać należności, bo pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i rodziny, w szczególności gdy zachodzą określone w pkt 1-3 przypadki. Obejmują one – jako przykładowe – 3 sytuacje, a wśród nich jak w pkt 1, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. W stosunku do tej grupy osób konieczność uwzględnienia ich ważnego interesu oraz stanu finansów ubezpieczeń społecznych jest konstrukcją podobną do przyjętej w pkt 7 k.p.a., gdzie obowiązek załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli stanowi w orzecznictwie i doktrynie podstawowy element uznania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2007 r., sygn. II GSK 264/07, lex nr 494281). Uwzględniając powyższe regulacje w orzecznictwie podkreśla się, że przewidziane w art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. uzależnienie umorzenia należności z tytułu składek od całkowitej ich nieściągalności nie dotyczy ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek. Do nich zalicza się także przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą zobowiązanych do opłacania składek na swoje ubezpieczenie. Przy ich umarzaniu należy więc zawsze ocenić, czy w konsekwencji egzekwowania zadłużenia pojawi się niebezpieczeństwo powstania zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanego i rodziny przy uwzględnieniu jego stanu majątkowego i sytuacji rodzinnej (por. wyrok NSA z dnia 21 maja 2009 r., sygn. akt II GSK 1045/08; z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt II GSK 296/09; z dnia 25 sierpnia 2010 r., sygn. akt II GSK 724/09; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, iż to, że w sprawie nie stwierdzono podstaw do umorzenia należności w oparciu o art. 28 ust. 2 u.s.u.s., gdyż nie stwierdzono żadnej z przesłanek całkowitej nieściągalności wymienionej w ust. 3 tego przepisu, nie oznacza, że zaskarżona decyzja odpowiadała prawu. Z okoliczności sprawy wynikało, że skarżąca jako spadkobierca przedsiębiorcy prowadzącego działalność gospodarczą, na mocy prawomocnej decyzji, jest odpowiedzialna za zobowiązania spadkodawcy z tytułu składek na ubezpieczenie. Zatem są to należności z tytułu składek, o których stanowi art. 28 ust. 3a u.s.u.s. W tej sytuacji w stosunku do skarżącej należało ustalić, czy okoliczności sprawy uzasadniają zastosowanie regulacji, o której stanowi art. 28 ust. 3a i 3b u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia. Co oznacza, że do płatników składek na ubezpieczenie społeczne, będących przedsiębiorcami prowadzącymi działalność gospodarczą zobowiązanych do opłacenia składek na swoje ubezpieczenie społeczne, przy umarzaniu nieopłaconych przez nich należności nie stosuje się wymogu zaistnienia precyzyjnie określonych przesłanek całkowitej nieściągalności, lecz zawsze ocenia się niebezpieczeństwo powstania zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanego i jego rodziny po ewentualnym opłaceniu należności, z uwzględnieniem jego stanu majątkowego i sytuacji rodzinnej. Z tych przyczyn zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 28 ust. 2 u.s.u.s. (pkt I poz. 1 petitum skargi kasacyjnej ) jest chybiony. Nietrafny jest też zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 28 ust. 3a i 3b u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w zakresie sformułowanym w pkt I poz. 2 petitum skargi kasacyjnej. Sąd I instancji przywołując treść art. 28 ust. 1-3 oraz art. 28 ust. 3b i § 3 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia, aczkolwiek w sposób niezupełnie czytelny, niemniej poddający się kontroli kasacyjnej, zwrócił uwagę na powyższe kwestie. Kontrolując zaskarżoną decyzję w zakresie zgodności z prawem m.in. co do uregulowań zawartych w art. 28 ust. 3b i § 3 ust. 1 rozporządzenia uznał, że narusza ona art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., a także art. 28 u.s.u.s. i § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Tego rodzaju stanowisko nie oznacza, że Sąd I instancji błędnie zastosował przepisy art. 28 ust. 3a i ust. 3b oraz § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Uchybienie prawu materialnemu przez niewłaściwe zastosowanie (błędne zastosowanie) polega na tzw. błędzie w subsumpcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu, przewidzianemu w normie prawnej, względnie, że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie podciągnięto pod hipotezę określonej normy prawnej. Natomiast naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię polega na błędnym rozumieniu treści określonej normy prawnej (por. post. SN z dnia 15 października 2001 r., sygn. akt I CKN 102/99). W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji dokonując wykładni przepisów art. 28 u.s.u.s. i § 3 ust. 1 rozporządzenia, której to wykładni kasator skutecznie nie zakwestionował, jedynie stwierdził, że sprawa wymaga ponownego rozpoznania co do tego, czy w sprawie nie powinna mieć zastosowania regulacja z art. 28 ust. 3b i § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. O właściwym bądź niewłaściwym zastosowaniu ww. norm prawnych nie może być mowy, gdyż stan sprawy nie został dostatecznie wyjaśniony, zaś zaskarżona decyzja narusza art. 107 § 3 k.p.a. Sąd I instancji zatem uznał, że wadliwie dotychczas organ prowadził postępowanie dowodowe w zakresie czynienia ustaleń faktycznych mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, co także nie znalazło stosownego odzwierciedlenia w uzasadnieniu wydanej decyzji. Zatem nie można stawiać Sądowi zarzutu nietrafnego zastosowania prawa materialnego, gdy okoliczności sprawy nie zostały należycie wyjaśnione. Naczelny Sąd Administracyjny stanowisko Sądu I instancji w powyższym zakresie uznaje za prawidłowe. W konsekwencji chybiony jest też zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. w zakresie sformułowanym w pkt II petitum skargi kasacyjnej. Zauważyć należy, że Sąd I instancji zarzucając organowi naruszenie powołanych norm procesowych wyraźnie wskazał, że ZUS nie uzasadnił stanowiska przyjętego w decyzji w sposób należyty i nie wyjaśnił wnikliwie w jaki sposób skarżąca może wykonać ciążące na niej zobowiązanie bez narażenia się na powstanie ciężkich skutków wobec niej i jej rodziny. Sąd I instancji zwrócił przy tym uwagę jakie okoliczności faktyczne sprawy nie zostały przez organ wnikliwie i wszechstronnie rozważone. Kasator kwestionując to stanowisko w istocie rzeczy polemizuje z oceną Sądu I instancji, nie wykazując w jakim zakresie ocena ta jest wadliwa. W związku z tym wskazać należy, że wskazana w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia przesłanka uzależnia ocenę zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych od tego, czy w konsekwencji egzekwowania zadłużenia pojawi się niebezpieczeństwo powstania zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanego i jego rodziny przy uwzględnieniu jego sytuacji majątkowej i rodzinnej. Zadaniem regulacji zawartej w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i 3b w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia jest zabezpieczenie niezbędnego minimum socjalnego, które pozwoli osobie zobowiązanej funkcjonować w codziennym życiu, mając gwarancję, że podstawowe potrzeby jej oraz jej rodziny będą zaspokojone. Punktem odniesienia przy ocenie, czy spłata zadłużenia w przypadku skarżącej zagraża jej egzystencji, powinna być szczegółowa analiza określonego na ten okres minimum socjalnego oraz minimum egzystencji. Przy tej ocenie należy dopiero mieć na uwadze wysokość dochodów skarżącej i jej rodziny oraz wysokość obciążających ją wydatków, a także wysokość obciążeń z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Nie można uznać, że warunki te w zakresie niezbędnym do wyjaśnienia sprawy są spełnione, gdy uzasadnienie decyzji organu sprowadza się jedynie do wymienienia zgromadzonych w sprawie dowodów oraz wynikających z nich informacji bez ich jakiejkolwiek analizy i oceny. Z tych przyczyn zarzuty powyższe należało uznać za bezzasadne. Nie jest też trafny zarzut dotyczący naruszenia art. 1012 kodeku cywilnego w zw. z art. 3 u.s.u.s. i art. 98 § 1 Ordynacji podatkowej poprzez zakwestionowanie przez Sąd odpowiedzialności spadkobiercy za długi spadkowe (pkt I poz. 4 petitum skargi kasacyjnej). Zarzut ten jest w istocie niezrozumiały, gdyż Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie zawarł stanowiska, które przedstawia kasator. Wręcz przeciwnie. Sąd wprost stwierdził, iż: "Jest bezsporne w sprawie, że skarżąca ponosi odpowiedzialność za zaległe składki zmarłego męża" (str. 9 uzasadnienia). Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 2a ust. 2 pkt 2 u.s.u.s. poprzez przyznanie przez Sąd prymatu interesu strony nad interesem społecznym i art. 67 Konstytucji RP poprzez wyznaczenie zasad udzielania pomocy publicznej państwa wbrew regułom określonym w przepisach powołanych w skardze kasacyjnej (pkt I poz. 3 i 5 petitum skargi kasacyjnej). Sąd I instancji w żadnym fragmencie uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie zakwestionował tego co wynika z powyższych przepisów, iż ZUS wykonując zadania z zakresu ubezpieczeń społecznych określonych ustawą zobowiązany jest przestrzegać zasady równego traktowania także w zakresie obowiązków opłacania i obliczania wysokości składek z ubezpieczenia społecznego oraz tego, że z art. 31 u.s.u.s. wynika obowiązek odpowiedniego stosowania do należności z tytułu składek wskazanych przepisów ustawy – Ordynacja podatkowa. Istotne jest to, że decyzje wydawane w oparciu o art. 28 u.s.u.s. i § 3 ust. 1 rozporządzenia mają charakter uznaniowy. W orzecznictwie w związku z tym zwraca się uwagę, że kontrola legalności tego rodzaju decyzji wymaga przeprowadzenia przez sąd administracyjny analizy sytuacji materialnej strony uwzględniającej zaspokojenie podstawowych potrzeb, przy czym przy tej analizie sąd administracyjny nie może oderwać się od istoty ubezpieczenia społecznego, a w szczególności jego funkcji ochronnej (por. wyrok NSA z dnia 21 maja 2009 r., sygn. akt II GSK 1045/08 i powołane w nim orzecznictwo oraz poglądy doktryny). Rozważenie słusznego interesu strony postępowania i interesu publicznego, który w sprawach o umorzenie składek ubezpieczeniowych musi być akcentowany szczególnie wyraźnie, znaleźć powinno wyraz w uzasadnieniu decyzji, tak aby umożliwić kontrolę instancyjną. W sprawach, w których decyzje są wydawane w oparciu o art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia szczególnie wnikliwego przeanalizowania wymagają wskazywane przez wnioskującego o umorzenie okoliczności wskazujące na ciężkie skutki materialne spłaty zadłużenia. Na te elementy zwrócił uwagę Sąd I instancji. Z tych też względów zarzuty te są chybione. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na mocy art. 184 p.p.s.a.