IV SA/Po 345/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz Sędziowie WSA Maciej Dybowski (spr.) WSA Donata Starosta Protokolant st. sekr. sąd. Laura Szukała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2012 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w K. na uchwałę Rady Gminy G. z dnia [...] kwietnia [...] r. nr [...] w przedmiocie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, 1. stwierdza nieważność § 16 ust.1 i 2 uchwały Rady Gminy G. z dnia [...] kwietnia [...] r. nr [...]; 2. określa, że zaskarżona uchwała w części obejmującej § 16 ust. 1 i 2 nie może być wykonana. Pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...], Prokurator Rejonowy w K. (dalej Prokurator) powołując się na art. 3 § 2 pkt 5, art. 50 § 1 i art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2012 r., poz. 270, dalej ppsa) i art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (t.j. Dz.U. "2002 r., nr 21, poz. 206" [winno być 2011 r., nr 270, poz. 1599] ze zm., dalej ustawa o prokuraturze) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. (dalej WSA) skargę na uchwałę Rady Gminy G. (dalej Rada Gminy) z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy G. (dalej uchwała z [...] kwietnia 2011 r.) w części obejmującej § 16 uchwały. Uchwale z [...] kwietnia 2011 r. Prokurator zarzucił istotne naruszenie prawa, tj. art. 40 ust. 1, 3 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej usg) polegające na przekroczeniu przez Radę Gminy w § 16 uchwały upoważnienia ustawowego, którego zakres określa powołany przepis usg. W oparciu o przedstawiony zarzut, na podstawie art. 147 § 1 ppsa Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały z [...] kwietnia 2011 r. w części obejmującej przepis § 16 uchwały. W uzasadnieniu Prokurator wyjaśnił, że jako podstawę prawną uchwały z 21 kwietnia 2011 r. powołano art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 usg, art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. 2005 r., nr 236, poz. 2008 ze zm., dalej ucipg). W konsekwencji formułując regulamin Rada Gminy uprawniona była do uregulowania w nim szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Wydana na podstawie art. 40 ust. 1 usg uchwała, stosownie do przywołanej regulacji, nie może zawierać przepisów porządkowych, ponieważ ich wydanie wymagałoby przyjęcia innej podstawy prawnej. Uchwała nie może także przewidywać kar, gdyż uprawnienie do ich wprowadzenia ograniczone zostało przez ustawodawcę wyłącznie do trybu wydawania przez radę gminy przepisów porządkowych. Ustalenie, że naruszenia ustanowionych w formie regulaminu zakazów i nakazów mieścić się mogą w dyspozycji czynu zakazanego i zagrożonego karą w Kodeksie wykroczeń, w Kodeksie karnym lub ustawach szczególnych, skutkuje stwierdzeniem, że w niniejszej sprawie nie może znaleźć zastosowania art. 40 ust. 1 usg, zgodnie z którym rada gminy może ustalić przepisy porządkowe jedynie w zakresie nieuregulowanym, w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących. Tymczasem art. 10 ucipg przewiduje możliwość wymierzenia określonej kary za naruszenie obowiązków ustanowionych w tej ustawie. Prokurator zwrócił również uwagę, że charakter zawartych w uchwale norm nie pozwala na to, by stanowiły one powtórzenie przepisów powszechnie obowiązujących, zawartych w innych aktach normatywnych, a w szczególności w aktach rangi ustawowej. Stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego akty prawa miejscowego winny regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, by przyjęte w oparciu o nią normy uzupełniały przepisy powszechnie obowiązujące. Ustawodawca, formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego, przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nie objętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym, w celu ukształtowania stanu prawnego uwzględniającego m.in. specyfikę, możliwości i potrzeby środowiska, do którego właściwy akt jest skierowany. Zatem z istoty aktu prawa miejscowego wynika niedopuszczalność takiego działania organu realizującego delegację ustawową, które polega na powtarzaniu bądź modyfikacji wiążących go norm o charakterze powszechnie obowiązującym. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co już zostało uregulowane w obowiązującej ustawie, a uchwała zawierająca takie unormowania, jako istotnie naruszająca prawo, winna być uznana za nieważną w części, w jakiej zawiera takowe regulacje. Zdaniem Prokuratora, zaskarżony § 16 uchwały z [...] kwietnia 2011 r. narusza powszechnie obowiązujący porządek prawny w stopniu istotnym zarówno przez regulowanie przez gminę raz jeszcze tego, co zostało już pomieszczone w źródłach obowiązującego prawa ogólnokrajowego, jak i przez wykroczenie przy stanowieniu aktu prawa miejscowego poza delegację ustawową wynikającą z art. 40 ust. 1 usg (k. 3-5 akt sądowych). W odpowiedzi na skargę z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...], Przewodnicząca Rady Gminy wniosła o jej oddalenie i obciążenie kosztami postępowania Prokuratora. Wyjaśniając stanowisko Rady Gminy Przewodnicząca wskazała, że Prokurator niewłaściwie zinterpretował § 16 uchwały z [...] kwietnia 2011 r., który nie stanowi o przejęciu przez Radę Gminy kompetencji ustawodawcy, ale zawiera sui generis informację dla adresata prawa miejscowego, wskazującą na źródła i konsekwencje nieprzestrzegania uchwały. Wbrew wywodom Prokuratora, Rada Gminy nie ustanowiła przepisów porządkowych, a więc art. 40 ust. 3 i 4 usg w ogóle nie był stosowany, nie mógł zatem zostać naruszony. Skarżący błędnie przypisuje organowi stanowiącemu Gminy G. ustanowienie przepisów porządkowych w § 16 uchwały z [...] kwietnia 2011 r., podczas gdy w istocie nic takiego nie miało miejsca. Dlatego zapis § 16 uchwały nie koliduje z powszechnie obowiązującymi aktami ustawowymi regulującymi kwestie porządkowe w sprawach utrzymania czystości i porządku (k. 6-7 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ppsa, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), kontrola dokonywana przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Wynikający z przywołanych regulacji zakres kognicji sądów administracyjnych ograniczony został do kontroli sfery prawnej zaskarżonego aktu bądź czynności z zakresu administracji publicznej. Ewentualne stwierdzenie uchybień w uchwalonym przez organ jednostki samorządu terytorialnego akcie prawa miejscowego obliguje sąd, zgodnie z art. 147 § 1 ppsa, do stwierdzenia nieważności aktu w całości lub w części albo do stwierdzenia, że został on wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencję sądu administracyjnego do podjęcia jednego ze wskazanych rozstrzygnięć zostało dokonane m. in. w art. 5 ustawy o prokuraturze stanowiącym, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru. W wypadku uchwały organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego. Sąd administracyjny kontrolując działalność administracji publicznej pozostaje zgodnie z art. 134 § 1 ppsa związany granicami sprawy, a nie granicami skargi. Nie będąc związany granicami skargi, sąd jest zobowiązany do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa i wszystkich przepisów, które winny znaleźć zastosowanie w sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze. Przedmiotem niniejszej sprawy pozostaje dokonanie oceny zgodności z prawem uchwały Rady Gminy G. z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...], w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy G. Uchwała została powzięta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 usg, art. 4 ust. 1 i 2 ucipg, po zasięgnięciu opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. Została ona opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego dnia 31 maja 2011 r., nr 155, poz. 2525. W spornym § 16 stanowi ona: w ust. 1, że "w przypadku stwierdzenia nie wykonywania obowiązków opisanych w niniejszym regulaminie mają zastosowanie przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach"; w ust. 2 stanowi, że "naruszenie przepisów regulaminu podlega karze grzywny przewidzianej w ustawie – Kodeks wykroczeń". Pismem z 29 sierpnia 2011 r. nr [...], Prokurator Rejonowy w K. zwrócił się do Rady Gminy G. o uchylenie § 16 uchwały z 21 kwietnia 2011 r. zarzucając istotne naruszenie prawa, tj. art. 40 ust. 1 i "pkt" [zapewne winno być "ust."; uzasadnienie pisma z 29 sierpnia 2011 r.; k. 46 akt sądowych] 4 usg, polegające na przekroczeniu przez Radę Gminy w § 16 ust. 2 powyższej uchwały upoważnienia ustawowego, określonego w art. 40 ust. 1 usg. W odpowiedzi na wniosek Prokuratora, Przewodnicząca Rady Gminy pismem z 27 września 2011 r. poinformowała, że dokonała konsultacji z radcą prawnym Urzędu Gminy i zapoznała się z wnioskami pokontrolnymi Najwyższej Izby Kontroli Delegatury w P. z dnia [...] lipca 2011 r. ([...]). Według radcy prawnego nie ma podstaw do uchylenia § 16 ust. 2 uchwały z 21 kwietnia 2011 r., ponieważ nie nawiązuje on do konstrukcji przepisów porządkowych w rozumieniu art. 40 ust. 3 i 4 usg, a jedynie jest przepisem odsyłającym i informującym. Podobnie kontroler NIK nie dopatrzył się nieprawidłowości w konstrukcji uchwały z [...] kwietnia 2011 r. Tak samo organ nadzoru nie dopatrzył się nieprawidłowości w tej uchwale (k. 46, 48 akt sądowych). Pismem z [...] października 2011 r. nr [...], Przewodnicząca Rady Gminy poinformowała Prokuratora, że Rada Gminy na XI sesji dnia [...] października 2011 r. negatywnie rozpatrzyła wniosek Prokuratora o uchylenie § 16 ust. 2 uchwały z 21 kwietnia 2011 r. (k. 61 akt sądowych). Powyższy stan faktyczny sprawy Sąd ustalił w oparciu o przedstawione przez Strony, wymienione wyżej odpisy dokumentów w postaci wzajemnej korespondencji, a nadto brzmienia uchwały z 21 kwietnia 2011 r. (k. 9-15, 24-48 akt sądowych), odpisu protokołu nr [...] z dnia 21 kwietnia 2011 r. dotyczącego VII sesji Rady Gminy G. (k. 29-41 akt sądowych), odpisu protokołu nr [...] z dnia 26 kwietnia 2012 r., dotyczącego XVI sesji Rady Gminy G. (k. 49-60 akt sądowych). Przedstawione odpisy dokumentów nie były kwestionowane przez którąkolwiek ze stron (106 § 5 ppsa w zw. z – odpowiednio - art. 244 § i art. 252 kpc; postanowienie SN z 27.1.2006 r. III CK 369/05, OSNC 11/06/187; T. Ereciński w: "Kodeks postępowania cywilnego Komentarz" LexisNexis 2009 t. 1 s. 474 uw. 32). Dla Sądu rozpoznającego sprawę, bezsporny między Stronami stan faktyczny, nie budził wątpliwości za wyjątkiem oznaczenia daty i numeru sesji Rady Gminy podczas której Rada Gminy negatywnie rozpatrzyła wniosek Prokuratora o uchylenie § 16 ust. 2 uchwały z dnia 21 kwietnia 2011 r. Z akt sprawy wynika, że na sesji dnia 26 kwietnia 2012 r. Przewodnicząca Rady Gminy poinformowała Radę Gminy o przekazaniu skargi Prokuratora na uchwałę z 21 kwietnia 2011 r. (pkt 18 protokołu nr [...] z [...] kwietnia 2012 r.; k. 49, 57 akt sądowych). Protokołu sesji Radę Gminy z dnia [...] października 2011 r., powołanego w piśmie z dnia [...] października 2011 r., Rada Gminy w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym, nie przedłożyła (k. 23, 61 akt sądowych). Rozpoznając przedmiotową sprawę, stosownie do art. 133 § 1 ab initio ppsa, Sąd przyjął za wzorzec kontroli zgodności z prawem zakwestionowanych przez Prokuratora ustępów uchwały Rady Gminy przepisy ucipg, w brzmieniu obowiązującym w dniu 21 kwietnia 2011 r. (w brzmieniu t.j. Dz.U. 2005 r., nr 236, poz. 2008, ze zm.), Sąd poddał ocenie, jaki stan faktyczny wynika z akt sprawy i czy w świetle istniejącego wówczas stanu prawnego powzięta uchwała jest zgodna z obowiązującym prawem (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 343-344 uw. 1). Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zgodnie z art. 4 ust. 1 in fine ucipg stanowi akt prawa miejscowego. Zgodnie z regulacją konstytucyjną, akty prawa miejscowego to ustanowione na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie powszechnie obowiązujące źródła prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Są one stanowione zarówno przez organy jednostek samorządu terytorialnego, jak i terenowe organy administracji rządowej (art. 94 Konstytucji). Akty prawa miejscowego jako akty podustawowe, muszą być wydane na podstawie wyraźnego, a nie opartego jedynie na domniemaniu, czy wykładni celowościowej upoważnienia ustawowego, w granicach w tym upoważnieniu określonych. Upoważnienie to nie może opierać się na domniemaniu objęcia swoim zakresem materii w nim niewymienionych (D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2007 r., str. 72). Jak jednak zauważa się w orzecznictwie, związek między upoważnieniem zawartym w ustawie a aktem prawa miejscowego, wydanym na jego podstawie, w świetle art. 94 Konstytucji RP może być luźniejszy niż związek między upoważnieniem ustawowym a aktem podustawowym, w świetle art. 92 Konstytucji, zatem swoboda organu samorządu terytorialnego w przyjętej regulacji aktem prawa miejscowego jest większa, niż organu administracji publicznej przy stanowieniu aktu pod ustawowego (wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 519/09, Lex nr 569963). Przepisy Konstytucji oraz ustaw nie określają szczegółowo treści upoważnienia na wzór tego, jak czynią to w odniesieniu do rozporządzeń. Formalnie rzecz biorąc wystarczy, aby upoważnienie do ustanowienia aktów prawa miejscowego spełniało minimalne wymagania co do jego treści, a wiec określało materię będącą przedmiotem regulacji oraz organ do niej upoważniony. Należy mieć jednak na względzie, że regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy należy do aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, stanowionym na podstawie upoważnień zawartych w ustawach szczególnych. Lokalne organy prawodawcze, stanowiąc prawo powszechnie obowiązujące na określonym terytorium państwa muszą zachować pomiędzy ustawą, a stanowionym aktem dwojakiego rodzaju więź: formalną i materialną. Organ stanowiący akt prawa miejscowego obowiązany jest przestrzegać zakresu udzielonego jemu przez ustawę i w swoich działaniach nie może wkraczać w materię uregulowana w odrębnych, powszechnie obowiązujących przepisach prawa (P. Chmielnicki, w: K. Bandarzewski, P. Chmielnicki, B. Dziadkiewicz, Komentarz do ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, LexisNexis 2007 r., s. 138-139; Ł. Złakowski, w: red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, Ustawa o samorządzie gminnym, C.H. Beck 2011 r., s. 432-433, nb 7). Dlatego w orzecznictwie podkreśla się, że rada gminy nie może zamieścić w regulaminie utrzymania czystości i porządku w gminie, pod rygorem dopuszczenia się istotnego naruszenia prawa, regulacji wykraczających poza katalog zagadnień określonych w art. 4 ust. 2 pkt 1-8 o ucipg, czy nie znajdujących uzasadnienia w przedmiotowej delegacji ustawowej (wyrok NSA z 10.11. 2009 r., II OSK 1256/09, baza orzeczeń NSA; wyrok WSA w Białymstoku z 16.02.2010 r., II SA/Bk 627/09, Lex nr 566006; wyrok WSA w Szczecinie z 30.4.2009 r., II SA/Sz 994/08, Lex nr 557043; wyrok WSA w Opolu z 7.4.2009 r., II SA/Op 62/09, Lex nr 509623, wyrok WSA w Bydgoszczy z 6.01.2009 r., II SA/Bd 611/08, Lex nr 509625). W rozpoznawanej sprawie Rada Gminy w § 16 uchwały z [...] kwietnia 2011 r. wykroczyła poza katalog zagadnień, które stosownie do art. 4 ust. 2 ucipg winny być uregulowane w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Kwestie odpowiedzialności karnej za niewykonanie obowiązków wymienionych w art. 5 ust. 1 ucipg zostały uregulowane w rozdziale 5, zatytułowanym "Przepisy karne". Art. 10 ust. 2 ucipg stanowi, że kto nie wykonuje obowiązków wymienionych w art. 5 ust. 1 ucipg podlega karze grzywny, natomiast zgodnie z art. 10 ust. 2a ucipg karze określonej w ust. 2 podlega ten, kto nie wykonuje obowiązków określonych w regulaminie. Prócz przywołanego art. 10 ucipg, w odniesieniu do problematyki utrzymania czystości i porządku w gminie zastosowanie znajdują wykroczenia stypizowane w ustawie z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (t.j. 2010 r., nr 46, poz. 275 ze zm., dalej kw), w tym art. 101 kw, art. 117 § 1 kw, art. 145 kw, art. 162 § 1 kw. Przepis § 16 ust. 1 uchwały z [...] kwietnia 2011 r. stanowi zatem nie tylko powtórzenie uregulowań ustawowych, ale i niezgodne z prawem ograniczenie odpowiedzialności jedynie do czynów zabronionych o których stanowi ucipg, z pominięciem regulacji kw. Natomiast w § 16 ust. 2 uchwały z [...] kwietnia 2011 r., w sposób sprzeczny z prawem za naruszenie przepisów regulaminu przewidziana została jedynie kara grzywny przewidziana w kw. Tymczasem już w art. 10 ust. 1 ucipg ustawodawca stanowi również o możliwości wymierzenia kary aresztu. Z kolei katalog kar, o którym stanowi art. 18 kw, prócz kary grzywny zawiera również karę aresztu, ograniczenia wolności oraz nagany. Rada Gminy w § 16 ust. 2 uchwały z [...] kwietnia 2011 r. w sposób nieuprawniony zredukowała określony w kw katalog kar jedynie do kary grzywny, nie mając ku temu podstawy prawnej. Odnosząc się do twierdzeń zawartych w odpowiedzi na skargę z dnia [...] kwietnia 2012 r., Rada Gminy w § 16 uchwały z dnia [...] kwietnia 2011 r. nie tyle powtórzyła w sposób nieuprawniony brzmienie powszechnie obowiązujących przepisów regulujących problematykę odpowiedzialności za wykroczenia związane z utrzymaniem porządku i czystości na terenie gminy, ile dokonała modyfikacji regulacji ustawowej, ograniczając odpowiedzialność za wykroczenia jedynie do ucipg oraz modyfikując katalog kar o których stanowi art. 18 kw. Działalność informacyjna winna być realizowana w innych sposób, niźli w postaci aktu prawa miejscowego. Mając na uwadze powyższe Sąd w punkcie 1 wyroku działając na podstawie art. 147 § 1 ppsa, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały z [...] kwietnia 2011 r. w części obejmującej § 16 ust. 1 i 2. W punkcie 2 wyroku Sąd działając na podstawie art. 152 ppsa określił, że zaskarżona uchwała w części obejmującej § 16 ust. 1 i 2 nie może być wykonana.