IV SA/Po 316/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz Sędziowie WSA Maciej Dybowski WSA Donata Starosta /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Laura Szukała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2012r. sprawy ze skargi D. P. na decyzję Wojewody W. z dnia [...] kwietnia [...] r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu od zamiaru wykonania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty K. z dnia [...] marca [...] r. nr [...]; 2. zasądza od Wojewody W. na rzecz D. P. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia [...] marca 2012 r., nr [...], znak [...] (dalej decyzja z dnia [...] marca 2012 r.) Starosta K. (dalej Starosta albo organ I instancji) działając na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 w związku z art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej pr.bud.) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa) wniósł sprzeciw w sprawie robót budowlanych dotyczących rozbiórki wiaty konstrukcji stalowej i kurnika murowanego oraz trzech boksów murowanych wewnątrz budynku (chlewika) w S., przy ul. O. nr [...], dz. nr [...], objętych zgłoszeniem dokonanym w dniu [...] lutego 2012 r. przez D. P. (dalej strona, odwołująca albo skarżąca), gdyż rozbiórka narusza przepis art. 83 ust. 1 pr.bud. W uzasadnieniu Starosta wyjaśnił, że dnia [...] lutego 2012 r. strona zgłosiła do organu I instancji zamiar wykonania robót budowlanych polegających na rozbiórce wiaty konstrukcji stalowej i kurnika murowanego oraz trzech boksów murowanych wewnątrz budynku (chlewika) w S., przy ul. O. nr 30, dz. nr [...]. Po analizie zgłoszenia stwierdzono nieprawidłowości, wobec czego postanowieniem z dnia 17 lutego 2012 r., nr [...] wezwano stronę do ich usunięcia w terminie 14 dni od odbioru postanowienia. W dniu [...] lutego 2012 r. strona dostarczyła pismo stanowiące odpowiedź na postanowienie organu I instancji. Organ I instancji uznał, że wskazane nieprawidłowości zostały usunięte. Jednocześnie Starosta wiedząc o prowadzeniu przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w K. (dalej PINB) postępowania w sprawie budowy budynku gospodarczego (kurnik) z wiatą bez wymaganego pozwolenia na budowę skierował w dniu [...] lutego 2012 r. pismo nr [...] do PINB z zapytaniem, na jakim etapie jest aktualnie to postępowanie oraz czy istnieją przeszkody uniemożliwiające przyjęcie przez Starostę zgłoszenia rozbiórki obiektów budowlanych, których to postępowanie dotyczy. W następstwie PINB w piśmie z dnia [...] lutego 2012 r. udzielił informacji, że aktualnie prowadzi postępowanie w sprawie legalności budowy kurnika, wiaty konstrukcji stalowej oraz legalności wykonanej przebudowy i adaptacji dawnego budynku inwentarskiego na budynek gospodarczo-garażowy. Dopiero po zakończeniu postępowania wyjaśniającego zostanie podjęte przez PINB stosowne rozstrzygnięcie. Odwołanie od powyższej decyzji pismem z dnia [...] marca 2012 r. wniosła strona, zaskarżając ją w całości, zarzucając naruszenie art. 30 ust. 6 pkt 2 w zw. z art. 31 ust. 2 pr.bud. przez ich zastosowanie, ponieważ rozbiórka nie narusza jakichkolwiek przepisów. Odwołująca wniosła o uchylenie decyzji z dnia [...] marca 2012 r. w całości, podkreślając w uzasadnieniu swoje niezadowolenie z jej treści. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] Wojewoda W. (dalej Wojewoda albo organ II instancji) utrzymał w mocy decyzję z dnia 1 marca 2012 r. W uzasadnieniu Wojewoda wyjaśnił, że wobec istniejącego na działce o nr ewid. [...] (zlokalizowanej w S. przy ul. O. [...]) murowanego kurnika oraz wiaty o konstrukcji stalowej toczy się przed PINB postępowanie w sprawie legalności ich budowy. PINB wskazał w piśmie z dnia [...] lutego 2012 r., [...], skierowanym do Starosty, że strona nie przedłożyła żadnej dokumentacji budowlanej zezwalającej na wykonanie robót budowlanych obejmujących wykonanie murowanego kurnika czy wiaty o konstrukcji stalowej, tj. pozwoleń na budowę lub zgłoszeń czy projektów budowlanych. Stąd też organ nadzoru budowlanego wyjaśnił, że dopiero po zakończeniu postępowania wyjaśniającego w tym zakresie podjęte zostanie stosowne rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie. Wojewoda ustalił, że do dnia [...] kwietnia 2012 r. postępowanie legalizacyjne prowadzone przez PINB nie zostało zakończone. W związku z powyższym organ administracji architektoniczno-budowlanej zobowiązany był wnieść sprzeciw w sprawie zgłoszenia przez stronę zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na rozbiórce wiaty konstrukcji stalowej i kurnika murowanego oraz trzech boksów murowanych wewnątrz budynku (chlewika) w S. przy ul. O. nr [...], dz. nr [...]. Przyjęcie zgłoszenia w przedmiotowej sprawie doprowadziłoby do sytuacji, w której niemożliwym byłoby prawidłowe zakończenie postępowania prowadzonego przez PINB. Ponieważ organ nadzoru budowlanego wszczął postępowanie w sprawie legalności budowy kurnika oraz wiaty konstrukcji stalowej realizując w ten sposób swoje ustawowe obowiązki, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie mógł doprowadzić do kolizji w tej sprawie przez przyjęcie zgłoszenia. Ponadto Wojewoda zaznaczył, że procedura zgłoszenia obejmująca zamiar wykonania rozbiórki dotyczy tylko obiektów powstałych legalnie. Toczące się zaś postępowanie przed PINB wskazuje na wysokie prawdopodobieństwo, że omawiane inwestycje stanowią samowolę budowlaną. O braku możliwości wykonania omawianej inwestycji świadczy przede wszystkim powszechnie obowiązujący charakter przepisu art. 83 ust. 1 pr.bud. stanowiący o kompetencjach powiatowego inspektora nadzoru budowlanego oraz dyspozycja art. 30 ust. 6 pkt 2 pr.bud., zobowiązująca organ administracji architektoniczno-budowlanej do wniesienia sprzeciwu, w sytuacji gdy budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (dalej WSA) z dnia 7 kwietnia 2012 r. strona reprezentowana przez radcę prawnego wniosła o uchylenie decyzji Wojewody z dnia [...] kwietnia 2012 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty z dnia [...] marca 2012 r. oraz o zasądzenie od Wojewody na rzecz skarżącej kosztów postępowania w kwocie 757 zł. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie art. 30 ust. 6 pkt 2 pr.bud. polegające na jego błędnej wykładni, w szczególności pojęcia "inne przepisy". W uzasadnieniu skarżąca zauważyła, że istota sporu w przedmiotowej sprawie dotyczy tego, jak należy rozumieć zwrot "inne przepisy" o którym stanowi art. 30 ust. 6 pkt 2 pr.bud. W ocenie skarżącej organy mylnie zrozumiały stosowany przepis prawa uznając, że może nim być art. 83 ust. 1 pr.bud. Przez pojęcie "inne przepisy", stanowiące podstawę sprzeciwu, należy rozumieć regulacje zawarte w aktach prawa powszechnie obowiązującego, ograniczające możliwość prowadzenia w danym miejscu budowy lub wykonywania określonych robót budowlanych. W zakresie tego pojęcia nie mieszczą się niewątpliwie przepisy zawarte w tej samej ustawie, czyli w pr.bud., a ponadto przepisy dotyczące kompetencji organów, w tym kompetencji PINB. Przyjęcie zgłoszenia i rozebranie przedmiotowych obiektów, wbrew stanowisku Wojewody, wcale nie uniemożliwi prawidłowego zakończenia postępowania prowadzonego przez PINB, albowiem w przypadku stwierdzenia, że obiekty zostały rozebrane organ nadzoru umorzy postępowanie jako bezprzedmiotowe. Uniemożliwianie skarżącej rozbiórki nieprzydatnych obiektów budowlanych, o złym stanie technicznym jest naruszeniem prawa do swobodnego rozporządzania swoją własnością (prawa wykonywania własności) określonego między innymi w art. 64 Konstytucji RP oraz w art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. 1964 r., nr 16, poz. 93 ze zm.). Konieczność dalszego użytkowania tych obiektów niepotrzebnie naraża skarżącą na zbędne, dodatkowe koszty związane z ich utrzymaniem (k. 4-5 akt sądowych). W odpowiedzi na skargę z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...], Wojewoda wniósł o jej oddalenie wyjaśniając, że rozpoznał wszystkie okoliczności sprawy nie znajdując podstaw do zmiany rozstrzygnięcia (k.10 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Przedmiotem kontroli zgodności z prawem w niniejszym postępowaniu sądowym była decyzja z dnia [...] kwietnia 2012 r. oraz poprzedzające jej wydanie postępowanie prowadzone w sprawie sprzeciwu jaki wniósł Starosta od wykonania robót budowlanych objętych zgłoszeniem skarżącej z dnia [...] lutego 2012 r. W przedmiotowym wniosku skarżąca zgłosiła organowi I instancji wykonanie robót budowlanych polegających na rozbiórce wiaty stalowej, murowanego kurnika, trzech murowanych boksów (kojców) wewnątrz dawnego chlewu, w miejscowości S., przy ul. O. [...], nr działki [...] (k. 8 akt nr [...]). Wydając rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie organy administracji architektoniczno-budowlanej miały na uwadze, że przed PINB toczy się postępowanie w sprawie legalności budowy kurnika, wiaty o stalowej konstrukcji oraz przebudowy i adaptacji dawnego budynku inwentarskiego na budynek gospodarczo-garażowy (pismo PINB z dnia [...] lutego 2012 r., [...] k. 26 akt nr [...]). Organy obu instancji niezasadnie uznały, że prowadzone przed PINB postępowanie automatycznie uniemożliwia wykonanie robót budowlanych opisanych przez skarżącą we wniosku z dnia [...] lutego 2012 r. Rozbiórka obiektu budowlanego zgodnie z art. 1 pr.bud. jest jednym z rodzajów działalności objętej regulacją pr.bud. Stosownie do art. 3 pkt 7 pr.bud., do robót budowlanych ustawodawca zaliczył m. in. rozbiórkę obiektu budowlanego. Roboty budowlane zgodnie z art. 28 ust. 1 pr.bud. mogą zostać rozpoczęte jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zatem zasadą jest obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie rozbiórki obiektu budowlanego. Od tej zasady w art. 31 ust. 1 pr.bud. ustanowione zostały wyjątki. Podobnie jak w odniesieniu do budowy oraz wykonywanych robót budowlanych o których stanowi art. 29 ust. 1-2 pr.bud., w art. 31 ust. 2 pr.bud. ustawodawca nałożył na inwestora obowiązek uprzedniego zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej rozbiórki obiektów budowlanych o których stanowi art. 31 ust. 1 pr.bud. W kwestiach nieuregulowanych w art. 31 pr.bud. odpowiednie zastosowanie znajdują przepisy art. 30 pr.bud., ponieważ zgłoszenie rozbiórki niczym się nie różni od zgłoszenia budowy oraz wykonywania robót budowlanych, do których zaliczana jest rozbiórka obiektu budowlanego (A. Gliniecki, w: red. A. Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2012 r., str. 279). Instytucja zgłoszenia o której stanowi art. 30 pr.bud. w doktrynie pojmowana jest jako substytut wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę. Pozostaje ona wnioskiem o milczącą akceptację organu względem zgłaszanego zamierzenia budowlanego (J. Dessoulavy-Śliwiński, w: red. Z. Niewiadomski, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2011 r., str. 382). Analizowane zgłoszenie jest niewątpliwie czynnością prawną o charakterze jednostronnym, dokonywaną przez inwestora, który w ten sposób zawiadamia organ administracji architektoniczno-budowlanej o zamiarze wykonania określonych robót budowlanych, zwolnionych z uzyskania pozwolenia na budowę, wymagających jednak dokonania zgłoszenia. Milczenie organu w terminie 30 dni począwszy od dnia doręczenia zgłoszenia uprawnia inwestora do podjęcia zamierzonych robót budowlanych. Natomiast w przypadku zaistnienia choćby jednej z przesłanek o których stanowi art. 30 ust. 6 pr.bud. właściwy organ obowiązany jest do wniesienia sprzeciwu, który inicjuje postępowanie administracyjne mające na celu doprowadzenie do wykonania określonego zamierzenia inwestycyjnego w sposób zgodny z prawem. Inny charakter prawny ma postępowanie w przedmiocie legalizacji samowoli budowlanej, mające na celu usankcjonowanie działań inwestycyjno-budowlanych wykonywanych niezgodnie z pr.bud. Innymi słowy, celem postępowania legalizacyjnego jest doprowadzenie do sytuacji zgodnej z prawem (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z 21.07.2010 r., II SA/Wr 146/10, wyrok WSA w Warszawie z 18.05.2012 r., VIII SA/Wa 23/12, baza orzeczeń NSA). Należy zatem zauważyć, że istota postępowania prowadzonego w przedmiocie zgłoszenia oraz znaczenie postępowania legalizacyjnego wzajemnie się wykluczają. Występują one na odrębnych etapach procesu inwestycyjno-budowlanego. Jedno z nich nie może być zagadnieniem wstępnym dla drugiego. W szczególności, jeżeli określony podmiot występuje ze zgłoszeniem rozbiórki określonych obiektów budowlanych, niecelowym jest dalsze prowadzenie postępowania dotyczącego dopuszczalności ich zalegalizowania. Skoro bowiem utraciły one znaczenie dla inwestora, który zamierza dokonać ich rozbiórki, niezasadnym pozostaje prowadzenie postępowania dotyczącego ustalenia, czy zostały one zbudowane w sposób zgodny z pr.bud. Dlatego w rozpoznawanej sprawie rację ma skarżąca argumentując, że w przypadku stwierdzenia przez organ nadzoru budowlanego, że obiekty budowlane co do których prowadzone było postępowanie legalizacyjne zostały rozebrane, postępowanie powinno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe. Wojewoda w sposób nieuzasadniony upatruje natomiast przesłanki do zgłoszenia sprzeciwu w niniejszej sprawie w art. 83 ust. 1 pr.bud. Innymi przepisami prawa w rozumieniu art. 30 ust. 6 pkt 2 in fine pr.bud. są regulacje zawarte w aktach prawa powszechnie obowiązującego, które ograniczają możliwość prowadzenia w danym miejscu budowy lub wykonywania określonych robót budowlanych, np. ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ustawa o ochronie przyrody, ustawa o o ochronie byłych hitlerowskich obozów zagłady (J. Dessoulavy-Śliwiński, w: red. Z. Niewiadomski, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2011 r., str. 396 oraz podane tam orzecznictwo). Przepisem takim nie jest art. 83 ust. 1 pr.bud. zamieszczony w rozdziale VIII pr.bud. zatytułowanym "organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego", mający charakter ustrojowy, określając właściwość rzeczową i instancyjną organów nadzoru budowlanego. W niniejszej sprawie organy obu instancji skupiając się jedynie na prowadzonym równolegle postępowaniu przez PINB nie rozważyły, czy w stosunku do obiektów budowlanych wybudowanych przez skarżącą, zgodnym z pr.bud. było zgłoszenie sprzeciwu. Skarżąca we wniosku z dnia [...] lutego 2012 r. zgłosiła wykonanie robót polegających na rozbiórce: 1) wiaty o wymiarach [...] m, 2) kurnika murowanego o wymiarach [...] m, 3) trzech boksów (kojców) murowanych wewnątrz dawnego chlewika. W piśmie z dnia [...] lutego 2012 r., stanowiącym odpowiedź na postanowienie Starosty z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...], skarżąca udzieliła odpowiedzi na pytania organu I instancji dotyczące terminu oraz sposobu prowadzenia prac rozbiórkowych. Starosta nie rozważył natomiast w ogóle, czy rozbiórka wyżej wymienionych obiektów budowlanych powinna była zostać poprzedzona udzieleniem pozwolenia na budowę, zgłoszeniem, czy też skarżąca mogła z pominięciem dokonania jakiejkolwiek czynności prawnej rozebrać jeden bądź wszystkie obiekty budowlane wymienione we wniosku z dnia 2 lutego 2012 r. Poza tym zarówno Starosta, jak i Wojewoda argumentując, że powodem zgłoszenia sprzeciwu jest postępowanie prowadzone przez PINB nie rozważyły, czy jego przedmiot w zupełności pokrywa się z opisem robót budowlanych wymienionych przez skarżącą we wniosku z dnia [...] lutego 2012 r. Z pisma PINB z dnia [...] lutego 2012 r., [...], adresowanego do Starosty wynika, że przed PINB toczy się "m. in. postępowanie w sprawie legalności budowy kurnika oraz wiaty konstrukcji stalowej oraz także legalności wykonanej przebudowy i adaptacji dawnego budynku inwentarskiego na budynek gospodarczo-garażowy" (k. 26 akt [...]). Innymi słowy, organy obu instancji wskazując jako powód zgłoszenia sprzeciwu w sprawie zamiaru prowadzenia przez skarżącą prac rozbiórkowych postępowanie prowadzone przed PINB nie ustaliły dokładnie, czy jego przedmiot pokrywa się w zupełności z pracami wymienionymi przez skarżącą we wniosku z dnia [...] lutego 2012 r. Mając powyższe na uwadze Sąd działając na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2012 r., poz. 270, dalej ppsa) w punkcie 1 wyroku uchylił decyzję z dnia [...] kwietnia 2012 r. oraz decyzję z dnia [...] marca 2012 r. Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organ I instancji powinien w pierwszej kolejności mieć na uwadze, że postępowanie prowadzone przed PINB w przedmiocie legalizacji wzniesionych przez skarżącą bez pozwolenia na budowę obiektów budowlanych nie stoi na przeszkodzie ewentualnemu zgłoszeniu właściwemu organowi wykonania robót budowlanych polegających na dokonaniu rozbiórki obiektu budowlanego objętego postępowaniem legalizacyjnym. W drugiej kolejności organ I instancji powinien rozważyć, czy wymienione przez skarżącą w piśmie z dnia 2 lutego 2012 r. roboty budowlane wymagały zgłoszenia właściwemu organowi, czy też uzyskania pozwolenia na budowę albo nie wymagały podjęcia jakiejkolwiek czynności prawnej regulowanej pr.bud. W trzeciej kolejności Starosta powinien uwzględnić, że zgodnie z dyspozycją art. 30 ust. 5 pr.bud. termin do wniesienia sprzeciwu wynosi 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia. Termin trzydziestodniowy określony w art. 30 ust. 5 pb, ma charakter materialnprawny i jako taki nie może być przedłużony, a jego przekroczenie skutkuje pozbawieniem organu kompetencji do wniesienia sprzeciwu (wyrok NSA z 15.07.2010 r., II OSK 1149/09, wyrok NSA z 28.02.2012 r., II OSK 2425/10, baza orzeczeń NSA). Wobec upływu terminu 30-dniowego na zgłoszenie sprzeciwu, organ I instancji uznając, że wymienione przez skarżącą roboty budowlane rzeczywiście wymagały dokonania zgłoszenia powinien rozważyć umorzenie postępowania w tym przedmiocie. W 2 punkcie wyroku Sąd działając na podstawie art. 200 ppsa zasądził od Wojewody na rzecz skarżącej kwotę 757 zł, na którą złożyły się: 500,00 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego, którego wysokość została określona w §2 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193), 240 zł tytułem kosztów zastępstwa procesowego, którego wysokość została ustalona w §14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) oraz 17,00 zł tytułem zwrotu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. W 3 punkcie wyroku Sąd działając na podstawie art. 152 ppsa określił, ze zaskarżona decyzja nie może być wykonana.