II OSK 2425/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędzia del. WSA Mariola Kowalska (spr.) Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej "[...]" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Wr 204/10 w sprawie ze skargi "[...]" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Warszawie na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zamiaru instalacji nośnika reklamowego wraz z czterema lampami halogenowymi 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania: 2. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz "[...]" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. kwotę 430 (czterysta trzydzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 12 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Wr 204/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę [...] sp. z o.o. w Warszawie na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] lutego 2010 r., Nr [...], w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zamiaru instalacji nośnika reklamowego wraz z czterema lampami halogenowymi. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. W dniu 14 lipca 2008 r. do Prezydenta Wrocławia wpłynęło zgłoszenie zamiaru wykonania przez [...] sp. z o.o. robót budowlanych, polegających na montażu banera reklamowego wraz z 4 lampami halogenowymi na nieruchomości przy ul. [...] 7 we Wrocławiu (działka nr [...], [...], obręb Stare Miasto). Postanowieniem z dnia [...] lipca 2008 r., Nr [...], Prezydent Wrocławia nałożył na wnioskodawcę obowiązek uzupełnienia zgłoszenia. Następnie wobec niewywiązania się inwestora z nałożonego obowiązku, decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r., Nr [...], wniósł sprzeciw wobec zamiaru wykonania planowanej instalacji. W wyniku odwołania inwestora, decyzją z dnia [...] listopada 2008 r., Nr [...], Wojewoda Dolnośląski uchylił decyzję Prezydenta Wrocławia i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Podejmując rozstrzygnięcie organ odwoławczy przyjął, że postanowienie nakładające obowiązek uzupełnienia zgłoszenia zostało inwestorowi skutecznie doręczone, natomiast z powodu upływu wskazanego w nim terminu było ono niewykonalne już w chwili doręczenia. Po powrocie sprawy do ponownego rozpoznania decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., Nr [...], Prezydent Wrocławia ponownie wniósł sprzeciw wobec planowanej inwestycji. Po rozpatrzeniu kolejnego odwołania inwestora, decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r., Nr [...], Wojewoda Dolnośląski uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano, że pomimo stwierdzenia braków w zgłoszeniu, organ pierwszej instancji nie nałożył na inwestora obowiązku uzupełnienia zgłoszenia, lecz "od razu" wydał decyzję, wyrażającą sprzeciw. Prowadząc ponownie postępowanie Prezydent Wrocławia postanowieniem z dnia [...] września 2009 r., Nr [...], nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia zgłoszenia o tzw. pozwolenie konserwatorskie na prowadzenie robót budowlanych na obszarze wpisanym do rejestru zabytków oraz opis dotyczący robót elektrycznych, planowanych do wykonania w ramach planowanej inwestycji. Następnie, wobec braku wywiązania się przez inwestora z nałożonego postanowieniem obowiązku, decyzją z dnia [...] września 2009 r., Nr [...], wniósł sprzeciw wobec przedmiotowej inwestycji. Przywołaną na wstępie decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. Wojewoda po raz kolejny uchylił wydaną przez organ I instancji decyzję w przedmiocie sprzeciwu. Powołując się na art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane oraz art. 10 § 1 k.p.a., organ II instancji zwrócił uwagę, że nałożony na inwestora postanowieniem z dnia [...] września 2009 r. obowiązek uzupełnienia w terminie do dnia 14 września 2009 r. zgłoszenia, w dacie doręczenia inwestorowi postanowienia - w dniu 16 września 2009 r. był niewykonalny. Zatem postanowienie to nie mogło wywoływać skutków prawnych, a zwłaszcza skutków negatywnych dla strony. Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu [...] sp. z o.o. w Warszawie, zarzucając organowi odwoławczemu mające wpływ na wynik sprawy naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, poprzez nieuwzględnienie faktu, iż w terminie 30 dni od dnia złożenia zgłoszenia skarżącemu nie zostało doręczone żadne pismo w sprawie oraz, że po upływie terminu właściwy organ stracił kompetencje do działania, a Skarżący uzyskał "milczącą zgodę" na realizację zgłoszonej inwestycji. Strona skarżąca zarzuciła także naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mających istotny wpływ na wynik postępowania, w szczególności przepisów art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 107 oraz art. 138 § 2 k.p.a., poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy, co spowodowało błędne zastosowanie normy prawa materialnego, brak ustosunkowania się do większości zarzutów wskazanych w odwołaniu, brak powołania się na jakiekolwiek ustalenia, mające na celu wyjaśnienie stronie zasadności podjętych czynności przez organ, nienależyte uzasadnienie decyzji oraz poprzez nie rozpatrzenie sprawy co do istoty. Uzasadniając zarzuty skargi jej autor powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne i stanowisko doktryny dotyczące interpretacji art. 30 ust. 1 i ust. 5 Prawa budowlanego wskazał, że w przypadku zgłoszonej inwestycji termin 30-dniowy upłynął zanim strona skarżąca otrzymała postanowienie w sprawie uzupełnienia braków zgłoszenia. Zatem organ nie miał już wówczas kompetencji do działania w sprawie. Skarżący zaś, zgodnie z przepisem art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego z dniem 13 sierpnia 2008 r. uzyskał zgodę na przystąpienie do wykonywania robót budowlanych, bowiem organ administracji w terminie 30 dni od dnia doręczenia mu zgłoszenia nie wniósł w drodze decyzji sprzeciwu wobec planowanych robót budowlanych, jak również nie przerwał biegu terminu poprzez doręczenie postanowienia wzywającego do uzupełnienia braków. Mając to na uwadze (zdaniem strony skarżącej), 30-dniowy termin rozpoczął swój bieg w dniu 14 lipca 2008 r., a upłynął w dniu 13 sierpnia 2008 r. Pełnomocnik podniósł, że dopiero w dniu 18 sierpnia 2008 r., czyli 5 dni po upływie przepisanego terminu stronie skarżącej doręczono decyzję Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. w przedmiocie sprzeciwu. Organ administracji nie doręczając postanowienia oraz nie wnosząc i nie doręczając w terminie 30 dni od zgłoszenia sprzeciwu, "milcząco" przyzwolił na realizację inwestycji. W ocenie autora skargi opisana w tym miejscu zasada, wynikająca z prawa materialnego nigdy nie była przedmiotem rozważania ani organu I ani organu II instancji, mimo, iż była podnoszona już w dwóch złożonych i rozpatrzonych odwołaniach. Mając na uwadze powyższe, zdaniem pełnomocnika należało stwierdzić, że organy administracji działają na niekorzyść skarżącego i niepotrzebnie przedłużają rozpatrzenie sprawy, mimo, iż nie został przez nie zachowany termin 30-dniowy, a w konsekwencji decyzja ze sprzeciwem powinna zostać uchylona. Uzasadniając zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, autor skargi w części dotyczącej naruszenia art. 6 k.p.a. wskazał, że organ całkowicie pominął zarzut odwołania dotyczący naruszenia 30-dniowego terminu do wniesienia sprzeciwu, a także przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, mimo że nie zachodzą ku temu przesłanki wskazane w ustawie. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7 k.p.a. pełnomocnik strony skarżącej podniósł, że w sprawie właściwy organ administracji zaniechał dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zwłaszcza zbadania kwestii upływu 30-dniowego terminu oraz milczącej zgody organu na realizację inwestycji, ponieważ przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, mimo że ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego nie doprowadzi do zebrania nowych dowodów, zatem już z założenia jest zbędne i niecelowe. Zdaniem skarżącej strony organ naruszył przy tym przepis art. 8 k.p.a. poprzez bezzasadne uchylenie się od rozstrzygnięcia zarzutu naruszenia 30-dniowego terminu do wniesienia sprzeciwu. Ponadto w ocenie autora skargi podjęta przez organ II instancji decyzja nie spełnia wymogów formalnych wynikających z art. 107 k.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego stanowiska organu administracji publicznej. Zdaniem strony skarżącej uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest również sprzeczne z przepisem art. 11 k.p.a. i wyrażoną w nim podstawową zasadą postępowania administracyjnego tzw. zasadą przekonywania. Uzasadniając zarzut naruszenia dyspozycji przepisu art. 138 § 2 k.p.a. autor skargi wskazał, że w stanie faktycznym warunek, od którego ustawodawca uzależnia uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia nie został spełniony, bowiem ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przyniesie taki sam rezultat jak dotychczas przeprowadzone postępowanie, dlatego podjęte przez organ II instancji rozstrzygniecie należy uznać za zbędne i niecelowe. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski, wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Ustosunkowując się natomiast do zarzutów zawartych w skardze autor odpowiedzi wskazał, że podjęcie przez organ prowadzący postępowanie postanowienia nakładającego na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia zgłoszenia powoduje, że 30-dniowy termin do wniesienia odwołania liczy się od momentu złożenia przez zgłaszającego żądanego uzupełnienia lub bezskutecznego upływu terminu do jego wniesienia (por. wyrok NSA z dnia 1[...] grudnia 2006 r., sygn. akt II OSK 79/06). Powyższa okoliczność jest konsekwencją zasady, iż przewidziany ustawą termin 30 dni, którym dysponuje organ na przyjęcie zgłoszenia, biegnie od dnia zgłoszenia nie wymagającego uzupełnień. Odnosząc się do przedstawionego w odpowiedzi na skargę stanowiska Wojewody, pismem z dnia 29 kwietnia 2010 r. pełnomocnik strony skarżącej zwrócił uwagę, że powołane w odpowiedzi na skargę orzeczenie NSA zostało błędnie zinterpretowane. Zdaniem strony skarżącej przedstawiony w orzeczeniu NSA stan faktyczny nie zaistniał w niniejszej sprawie. W przedmiotowej sprawie 30-dniowy termin rozpoczął swój bieg w dniu 14 lipca 2008 r. i upłynął w dniu 13 sierpnia 2008 r. W tym okresie skarżącemu nie doręczono ani decyzji o wniesieniu sprzeciwu, ani postanowienia wzywającego do uzupełnienia braków. Dopiero w dniu 18 sierpnia 2008 r., czyli 5 dni po upływie przepisanego terminu skarżącemu doręczono decyzję Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. wnoszącą sprzeciw. Organ administracji nie doręczając postanowienia oraz nie wnosząc i nie doręczając w terminie 30 dni od zgłoszenia sprzeciwu, "milcząco" przyzwolił na realizację inwestycji. Ponadto pełnomocnik wskazał, że stanowisko organu II instancji jest nielogiczne, ponieważ nawet gdyby uznać, iż termin 30-dniowy biegnie od dnia złożenia zgłoszenia nie wymagającego uzupełnienia, inwestor nigdy by nie wiedział, czy termin zaczął już biec, czy jeszcze nie i czy jego zgłoszenie jest kompletne, czy też wymaga jeszcze uszczegółowienia. W kompetencji organu leży weryfikacja zgłoszenia. Organ ma trzydzieści dni od dnia złożenia zgłoszenia na wydanie i doręczenie postanowienia wyzywającego do uzupełnienia braków, bądź wydania i doręczenia decyzji ze sprzeciwem. W innym przypadku organ administracji publicznej traci kompetencje do działania w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 12 sierpnia 2010 r. sygn. akt II SA/Wr 204/10, oddalając skargę wskazał, że faktycznie decyzja organu I instancji dotknięta była uchybieniami, które nie mogły być naprawione w postępowaniu odwoławczym. Dostrzeżone przez organ odwoławczy nieprawidłowości w zakresie naruszenia art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, jak i art. 10 § 1 k.p.a., poprzez nałożenie na inwestora postanowieniem z dnia 16 września 2009 r. niewykonalnego w chwili doręczenia tegoż postanowienia obowiązku w przedmiocie uzupełnienia zgłoszenia powodowały, że wadliwym byłoby przeprowadzenie postępowania dowodowego w tym zakresie przez organ odwoławczy. Tym samym mając na uwadze zasadę, zgodnie z którą organ odwoławczy może przeprowadzić jedynie uzupełniające postępowanie dowodowe, stwierdzić należy, że organ odwoławczy zasadnie przekazał sprawę organowi I instancji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Zdaniem Sądu, w związku z przeprowadzonym wywodem dotyczącym prawidłowości wydania w zaistniałym układzie procesowym na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzji kasacyjnej, pozostaje ocena podstawowego z punktu widzenia skargi zarzutu dotyczącego utraty przez organ I instancji kompetencji do wydania sprzeciwu w przedmiocie dokonanego przez spółkę zgłoszenia. Dla oceny zasadności przedstawianego zarzutu Sąd wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu administracyjnym zainicjowanym wniesieniem zgłoszenia zamiaru rozpoczęcia robót budowlanych. W tym przypadku pozycja organu administracyjnego znacząco różni się od tej, która ma miejsce w ogólnym postępowaniu administracyjnym, wszczynanym na wniosek strony. Dokonujący zgłoszenia nie żąda bowiem działania organu i wydania decyzji administracyjnej, przeciwnie, oczekuje, że organ nie podejmie w stosunku do zgłoszenia żadnych działań, a sam przewidziany przez przepisy upływ czasu i brak władczej reakcji organu określi prawną sytuację zgłaszającego. Możliwość skorzystania w ten sposób uproszczonego sposobu uzyskania uprawnienia do podjęcia robót budowlanych uzależniona została przez ustawodawcę od spełnienia ściśle określonych warunków formalnoprawnych. Na podstawie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego podmiot dokonujący zgłoszenia obowiązany jest w zgłoszeniu określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Ponadto do zgłoszenia należy dołączyć złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. Podkreślić także należy, że w warunkach sprawy, zgłoszenia dokonał podmiot, którego z całą pewnością można określić mianem "profesjonalisty", od którego to można oczekiwać, że w sytuacji dokonywania zgłoszenia przedłożona dokumentacja będzie spełniała wymagania ustawowe, a już na pewno będzie spełniała podstawowy z punktu widzenia miejsca, w którym miała nastąpić instalacja nośnika reklamowego, wymóg przedstawienia opinii konserwatorskiej. W razie niekompletności zgłoszenia co do wymaganej dokumentacji właściwy organ nakłada na inwestora, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia zgłoszenia o niezbędne dokumenty w określonym terminie. Oznacza to, że niekompletne zgłoszenie co do wymaganych w przepisie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego dokumentów nie skutkuje nabyciem przez podmiot korzystający z tej uproszczonej procedury uprawnienia do podjęcia robót budowlanych. Możliwość wdrożenia przewidzianego w art. 30 ust. 2 zdanie trzecie Prawa budowlanego tego swego rodzaju postępowania naprawczego należy odczytywać jako próbę konwalidacji (niepełnego w rozumieniu prawa materialnego - art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego) pozbawionego materialnoprawnych skutków zgłoszenia. Kompletność zgłoszenia jest podstawowym warunkiem, od spełnienia którego ustawodawca uzależnił możliwość skorzystania z uproszczonej procedury realizacji robót budowlanych. Natomiast z punktu widzenia procesowego niewykonanie postanowienia wydanego na podstawie przepisu art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego wiąże się z koniecznością wydania decyzji o sprzeciwie względem zgłoszonego zamierzenia inwestycyjnego. Wobec tego należy wyrazić pogląd, że w sytuacji, w której zostało złożone niekompletne zgłoszenie oraz inwestor nie wywiązał się z nałożonego obowiązku uzupełnienia zgłoszenia o wskazane dokumenty - przewidziany w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego trzydziestodniowy termin nie rozpoczął biegu. W konsekwencji tego nie można mówić o pozbawieniu organu kompetencji do wniesienia sprzeciwu. W ocenie Sądu ww. stanowisko uprawniało do przyjęcia jeszcze jednego poglądu, a mianowicie tego, że na kompetencję do wydania przez organ I instancji decyzji o sprzeciwie z art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego nie ma wpływu okoliczność uchylenia takiej decyzji w toku instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. W takim przypadku uznać należy, że po ponownym rozpoznaniu sprawy i dalszym niewywiązywaniu się przez wnioskodawcę z nałożonego obowiązku w zakresie uzupełnienia zgłoszenia organ I instancji zachowuje kompetencję do wniesienia sprzeciwu. Uznać tym samym należy, że ponowne rozpoznanie sprawy, w wyniku uchylenia sprzeciwu, w żaden sposób nie narusza 30-dniowego terminu, o którym mowa w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Organ I instancji zobowiązany jest ponownie do oceny złożonego zgłoszenia. Odmienne stanowisko sprowadzałoby się w konsekwencji do błędnego przyjęcia, że całe postępowanie administracyjne, aż do wydania decyzji ostatecznej, musi zostać przeprowadzone w ciągu 30 dni, a do takiego wniosku nie uprawnia konstrukcja przepisu art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, który w tej kwestii zawiera tylko uregulowanie materialnoprawne, nie uwzględniając przepisów postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 24 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 398/08). Ponadto Sąd podkreślił, że po pierwsze, korzystając z daleko uproszczonego i odformalizowanego trybu, jaki wprowadził ustawodawca w omawianym przepisie na korzyść inwestora, inwestor ten winien zadbać o to aby złożony wniosek był kompletny i spełniać wszystkie wymogi ustawowe, z drugiej zaś organ musi mieć realną możliwość ewentualnej ingerencji w przedsięwzięci, co do którego ma wątpliwości. W przeciwnym przypadku ustawowe kompetencje organów publicznych z zakresu Praw budowlanego, mogłyby okazać się iluzoryczne. Odnosząc się do kolejnego, z podnoszonego w skardze, zarzutu dotyczącego braku otrzymania przez stronę skarżącą postanowienia w sprawie uzupełnienia braków zgłoszenia Sąd zauważył, że wbrew twierdzeniom pełnomocnika Spółki, z przedstawionych wraz z odpowiedzią na skargę akt administracyjnych wynika, że postanowienie z dnia [...] lipca 2008 r. nakładające na wnioskodawcę obowiązek uzupełnienia zgłoszenia o dokument upoważniający do reprezentowania Spółki oraz podpisywania w imieniu wnioskodawcy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a także przedstawienia pozwolenia konserwatorskiego na prowadzenie robót budowlanych na obszarze Starego Miasta zostało wysłane w dniu 21 lipca 2008 r. na wskazany przez inwestora w zgłoszeniu adres. Jak wynika treści dokonanych przez podmiot doręczający adnotacji wskazane postanowienie po awizowaniu w dniach: 24 lipca 2008 r., 29 lipca 2008 r. i 6 sierpnia 2008 r. powróciło do organu z informacją, że korespondencja nie została podjęta w terminie. Wobec tego organ I instancji prawidłowo przyjął stosownie do przepisu art. 44 k.p.a., że z dniem 13 sierpnia 2008 r. doszło do skutecznego doręczenia postanowienia z dnia [...] lipca 2008 r. Badając legalność zaskarżonej decyzji w świetle powołanych przepisów, w ocenie Sądu, przyjmowana w orzecznictwie i powołana przez pełnomocnika skarżącego interpretacja treści art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, zgodnie z którą 30-dniowy termin na wniesienie sprzeciwu jest zachowany, jeżeli przed jego upływem decyzja została stronie doręczona, prowadzi do skutków sprzecznych z zamierzeniem ustawodawcy. Strony dokonujące zgłoszenia mogą bowiem przez swoje działania w zakresie odbioru korespondencji uniemożliwić wniesienie sprzeciwu. Dlatego też, w przypadku regulacji art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, posługującej się pojęciem "wniesienia sprzeciwu", a nie jego "doręczenia", przy ocenie czy organ zachował termin do wniesienia sprzeciwu, celowe jest nawiązanie do treści art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. i na tej podstawie uznanie, że termin zostanie zachowany jeżeli przed jego upływem przesyłka zawierająca decyzję zostanie nadana w placówce pocztowej operatora publicznego. Z jednej strony zobliguje to organ do terminowego podejmowania czynności, a z drugiej będzie niezależne od strony, która może podejmować starania, aby na przykład nie odbierać korespondencji, czy też czynić to ze zwłoką, która będzie z kolei skutkowała uchybieniem tegoż terminu przez organ. Jednocześnie taki sposób obliczania 30-dniowego terminu pozwoli na zachowanie dla organu stosownego czasu dla podjęcia określonej decyzji, a inwestorowi nie przedłuży to ponad dopuszczalną miarę okresu oczekiwania dla ewentualnego wniesienia sprzeciwu przez organ. Tym samym, nie wpłynie na przedłużenie procesu inwestycyjnego, co jest podstawowym celem, dla którego wprowadzono możliwość dokonywania zgłoszenia. Dostrzec ponadto przyjdzie, iż w przepisie art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego ustawodawca posłużył się zwrotem "wniesienie sprzeciwu" i "doręczenie zgłoszenia". W sposób widoczny wskazuje to na rozróżnienie pojęć "wniesienia" i "doręczenia". Na przeszkodzie przyjętej interpretacji nie stoi brzmienie art. 110 k.p.a., zgodnie z którym organ wydający decyzję jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Z treści tego przepisu nie wynika, aby ustawodawca utożsamiał wydanie decyzji z jej doręczeniem stronie. Przeciwnie jego brzmienie wyraźnie rozróżnia wydanie decyzji i związanie organu wydaną już decyzją, które następuje z momentem wprowadzenia jej do obrotu poprzez doręczenie lub ogłoszenie. Jeżeli zatem wydana w określonej dacie decyzja zostanie wprowadzona do obrotu, za datę jej wydania należy uznać datę, w której została przez organ podpisana. Podkreślić przy tym należy, że to właśnie data wydania decyzji ma wiążące znaczenie dla oceny prawidłowości działania organu. Przyjęcie, iż datą wydania decyzji jest data jej doręczenia, musiałoby bowiem prowadzić do uznania za wadliwe decyzji wydanych w oparciu o przepisy obowiązujące w dacie jej podpisania, które następnie na etapie doręczenia decyzji uległy zmianie. Uzależnienie możliwości wniesienia sprzeciwu od jego doręczenia, mogłoby bowiem uniemożliwić organowi wydanie decyzji pomimo zachowania przez niego należytej staranności w tym zakresie (por. wyrok NSA z dnia 1[...] grudnia 2006 r., sygn. akt II OSK 79/06, wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 574/08, wyrok WSA w Opolu z dnia 29 marca 2010 r. II SA/Op 481/09). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., złożyła [...] sp. z o.o. w Warszawie, wnosząc o uchylenie ww. wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie decyzji Wojewody Dolnośląskiego Nr [...] oraz decyzji Prezydenta Wrocławia Nr [...] oraz zwrot kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu oraz przed Naczelnym Sądem Administracyjnym oraz zwrot kosztów zastępstwa procesowego ww. instancjach, w tym 17 złotych opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, tj.: - art. 1 i 3 p.p.s.a., poprzez niewłaściwe przeprowadzenie kontroli działalności zarówno organu II, jak i I instancji, co skutkowało uchyleniem decyzji Prezydenta Wrocławia Nr 509/09 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania (po raz 3 w tym samym stanie faktycznym i prawnym); - art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak oceny przez Sąd zgromadzonego materiału w sprawie, brak ustaleń faktycznych i ich zgodności z prawem oraz brak ustosunkowania się przez Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku do wszystkich zarzutów Skarżącej zawartych w skardze, co doprowadziło do jej oddalenia; - art. 134 § 1 w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a., przez niedokonanie przez Sąd I instancji wszechstronnych ustaleń faktycznych sprawy i tym samym faktyczne, nierozpoznanie istoty sprawy, co doprowadziło do oddalenia skargi; - art. 135 w związku z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 6 i 8 k.p.a., gdyż Sąd I instancji wydał orzeczenie sprzeczne z prawem, albowiem mimo powinności wyeliminowania z obiegu prawnego wadliwej decyzji Wojewody Dolnośląskiego Nr 11-87/10, utrzymał ją w mocy, przez co naruszył zasadę praworządności oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa wyrażoną w ww. przepisach; - art. 133 § 1 oraz art. 106 § 5 p.p.s.a., przez niedopełnienie obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego na podstawie akt sprawy; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 11, art. 44, art. 57 § 5, art. 75 § 1, art. 77, art. 79, art. 80, art. 81, art. 84, art. 85, art. 107, art. 138 oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez oddalenie skargi mimo, iż organy administracji publicznej błędne ustaliły stan faktyczny i prawny sprawy, co spowodowało błędne zastosowanie normy prawa materialnego, uznanie, iż w niniejszej sprawie ma zastosowanie przepis art. 57 § 5 k.p.a. i uznanie, że termin do wniesienia sprzeciwu został zachowany, ponieważ pismo zostało nadane w placówce pocztowej operatora publicznego; - art. 151 p.p.s.a., poprzez jego zastosowanie i oddalenie skargi, w przypadku w którym z przeprowadzonego przez Sąd I instancji postępowania rozpoznawczego nie wynika, iż zaskarżony akt nie narusza prawa albo że narusza prawo, jednak nie w takim stopniu, który dawałby podstawę do uwzględnienia skargi. Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną interpretację przepisów: - art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego polegającą na uznaniu, iż Skarżący jako profesjonalista powinien do zgłoszenia załączyć wszystkie wymagane prawem dokumenty, mimo, iż ww. przepis zdanie drugie wyraźnie wskazuje, że w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów oraz uznaniu, iż mimo doręczenia postanowienia po upływie 30-dniowego terminu, Skarżący powinien te dokumenty przesłać do organu; - art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego polegającą na uznaniu, iż: termin wskazany w ww. przepisie nie jest przepisem prawa materialnego; organ I instancji zachował ww. termin poprzez wydanie decyzji zawierającej sprzeciw i nadanie jej w placówce operatora publicznego; organ II instancji w sposób prawidłowy dokonał wykładni ww. przepisu; a w konsekwencji wadliwej ocenie okoliczności sprawy i nieuwzględnienie faktu, iż w terminie 30 dni od dnia złożenia zgłoszenia Skarżącemu nie zostało doręczone żadne pismo w przedmiotowej sprawie oraz, że po upływie ww. terminu właściwy organ stracił kompetencje do działania w sprawie, a Skarżący uzyskał "milczącą zgodę na realizację zgłoszonej inwestycji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do postanowień art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty mają usprawiedliwione podstawy. Należy zgodzić się z twierdzeniami zawartymi w skardze kasacyjnej, że zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji nie objął swoją oceną wszystkich postępowań prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Sąd odniósł się bowiem wyłącznie do jego ostatniego etapu, tj. zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. A zatem zasadnie kasator postawił zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a. Nie ulega wątpliwości, że brak objęcia oceną przez Sąd I instancji wszystkich toczących się w niniejszej sprawie postępowań mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Do takiego stanowiska uprawnia przede wszystkim fakt, że Sąd w zasadzie nie poddał ocenie podstawowych kwestii, które winny zostać wyjaśnione w związku z dokonanym przez inwestora zgłoszeniem przeprowadzenia montażu banera reklamowego wraz z 4. lampami halogenowymi na działce nr [...], obręb Stare Miasto, przy ul. [...] 7 we Wrocławiu. Sąd nie dokonał oceny, czy z uwagi na charakter, wielkość i sposób realizacji ww. banera reklamowego inwestor mógł skutecznie dokonać jego zgłoszenia, tym bardziej, że w trakcie postępowania organy architektoniczno-budowlane dokonały zmiany kwalifikacji robót budowlanych objętych zgłoszeniem jako nie ujętych w katalogu z art. 29 Prawa budowlanego. W tek kwestii brak jest jakichkolwiek rozważań Sądu. Ponadto Sąd w ogóle nie odniósł się do ostatecznej decyzji Prezydenta Wrocławia z dnia [...] lipca 2008 r., Nr [...], którą w zakresie ww. zgłoszenia organ wniósł sprzeciw w zakresie instalacji elektrycznej. Decyzja ta została skutecznie doręczona inwestorowi w trybie art. 44 k.p.a. ze skutkiem doręczenia w dniu 12 sierpnia 2008 r. Ta sama instalacja została następnie objęta kolejnymi decyzjami administracyjnymi wydawanymi w granicach tej samej sprawy, pomimo, że w aktach sprawy jest brak dowodu na okoliczność, że ostatecznie decyzja Nr [...] została wyeliminowana z obrotu prawnego. Sąd tych kwestii nie wyjaśnił, pomimo, że istnieje uzasadniona podstawa by sądzić, iż zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji w części dotyczącej instalacji elektrycznej obarczone są wadą o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Sąd również nie wypowiedział się co do terminu, od którego należałoby liczyć bieg terminu, o jakim mowa w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. To uchybienie jest wynikiem przyjętego przez Sąd stanowiska, co do prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. W tym zakresie Sąd I instancji stanął na błędnym stanowisku, bowiem z uwagi na charakter prawny sprzeciwu i konstrukcję instytucji zgłoszenia w żadnej mierze nie można było przyjąć, iż "ponowne rozpoznanie sprawy, w wyniku uchylenia sprzeciwu, w żaden sposób nie narusza 30-dniowego terminu, o którym mowa w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego" oraz to, że przewidziany w tym przepisie termin "nie rozpoczął biegu". Tych tez Sądu I instancji nie potwierdza również powołany przez ten Sąd wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 398/08, w którym brak jest rozważań prawnych w zakresie możliwości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. do postępowania w sprawie wniesionego sprzeciwu. Na uwagę zasługuje fakt, że orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej mierze jest jednolite i nie pozostawia żadnych wątpliwości, że w tego rodzaju sprawach nie ma zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., chyba że w warunkach konkretnej sprawy zachodziłaby możliwość wydania po ponownym rozpoznaniu sprawy kolejnej decyzji o sprzeciwie z zachowaniem 30-dniowego terminu do jej wydania określonego w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym w postępowaniu odwoławczym w sprawie wniesionego sprzeciwu możliwe jest utrzymanie w mocy decyzji bądź uchylenie decyzji i umorzenie postępowania organu I instancji bądź umorzenie postępowania odwoławczego. O prawidłowości wniesienia sprzeciwu przez organ decyduje bądź wydanie decyzji, o jakiej mowa w art. 30 ust. 5, bądź postanowienia w trybie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego. Jak wynika z akt sprawy, do przedmiotowego zgłoszenia dokonanego w dniu 14 lipca 2008 r., Prezydent Wrocławia w dniu [...] lipca 2008 r., Nr [...], wydał postanowienie w trybie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, wzywające inwestora do uzupełnienia zgłoszenia. Postanowienie to zostało wystosowane do inwestora na adres wskazany w zgłoszeniu i skutecznie doręczone w trybie art. 44 k.p.a. ze skutkiem doręczenia w dniu 12 sierpnia 2008 r. Sąd pominął ww. okoliczności, nie poddając ich swojej ocenie, w zakresie jakim mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dla zachowania terminu z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego konieczne jest wydanie i wysłanie przed upływem tego terminu albo sprzeciwu, albo postanowienia o nałożeniu obowiązku uzupełnienia zgłoszenia (por. wyroki NSA: z dnia 21 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 574/08; z dnia 20 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 105/10). Poza tym Sąd nie poddał ocenie, jaki wpływ na skuteczność ewentualnego sprzeciwu miał fakt, że żadne z wystosowanych do inwestora postanowień wydanych na podstawie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego nie zostało doręczone w terminie, który pozwalałby na wykonanie wezwania w zakreślonym przez organ terminie. Brak jest w tym względzie ustaleń Sądu co do wystąpienia pomiędzy zaistniałymi zdarzeniami prawnymi związku przyczynowego, który uprawniałby do przyjęcia, że wniesiony następnie w drodze decyzji sprzeciw nie był skuteczny lub zawierał wady. Konstrukcja art. 30 Prawa budowlanego nie uzależnia bowiem wniesienia sprzeciwu od uprzedniego wezwania inwestora do uzupełnienia zgłoszenia, a w tym zakresie tylko jeżeli jest to konieczne właściwy organ może wezwać do takiego uzupełnienia zgłoszenia. Czyli w postępowaniu winno być wykazane, że rzeczywiście w okolicznościach niniejszej sprawy istniała konieczność uzupełnienia zgłoszenia, tym bardziej, że w trakcie postępowania następowała zmiana kwalifikacji robót objętych zgłoszeniem. Jak wynika z powyższych wywodów, zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 30 ust. 5 i art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego zawierają usprawiedliwione podstawy, ponieważ Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni tych przepisów, co z kolei zdecydowało o błędnym uznaniu przez Sąd, że w sprawie prawidłowo zastosowano art. 138 § 2 k.p.a. Choć Sąd przytoczył prawidłowo wywody w zakresie zastosowania tego przepisu w ogólności, to błędnie stanął na stanowisku, że zaistniałe w sprawie uchybienia uprawniały organ odwoławczy do jego zastosowania. Należy mieć na względzie, że przepis ten może być stosowany w drodze wyjątku. Ww. przepis wprowadza bowiem konstrukcję tzw. decyzji kasacyjnej, która realizuje podstawową zasadę postępowania administracyjnego, określoną w art. 15 k.p.a. - zasadę dwuinstancyjności. W myśl tej zasady, organ odwoławczy ma kompetencje zarówno kontrolne, jak i merytoryczne. Oznacza to, że organ ten winien rozpatrzyć sprawę ponownie w jej całokształcie, a więc w oparciu o kompletny materiał dowodowy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że możliwość uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ odwoławczy powinna być stosowana tylko wyjątkowo, w warunkach ściśle określonych przepisem art. 138 § 2 k.p.a. Uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania może więc nastąpić tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części (por. wyroki NSA: z dnia 25 września 2008 r. sygn. akt II OSK 1629/07; z dnia 21 kwietnia 2009 r. sygn. akt II GSK 864/08). W okolicznościach niniejszej sprawy jednak takie okoliczności nie zaistniały, ponieważ na pewno brak kompletności zgłoszenia lub brak zwrotnych potwierdzeń odbioru wszystkich postanowień i decyzji skierowanych do inwestora, a także brak dokonania oceny legalności wydanych w sprawie na podstawie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego postanowień - nie uzasadnia zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. A zatem w okolicznościach niniejszej sprawy Sąd błędnie uznał legalność zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., który zarówno ze względów procesowych, a tym bardziej materialnoprawnych nie mógł mieć zastosowania w sprawie. Ponadto zasadnie kasator podniósł zarzut naruszenia art. 135 i 151 p.p.s.a. oraz art. 30 ust. 2 i 5 Prawa budowlanego, co oznacza, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy do jej uwzględnienia. Natomiast pozostałe zarzuty nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Nie można dopatrzeć się, że wydając zaskarżony wyrok Sąd naruszył art. 1 i 3 p.p.s.a. Normy wyrażone w ww. przepisach to normy kompetencyjne, które wyznaczają sądom administracyjnym określone ramy kontroli działalności organów administracji publicznej. Nie ulega wątpliwości, że Sąd w ramach posiadanych kompetencji był uprawniony do oceny legalności wydania zaskarżonej decyzji. Powyższego zagadnienia nie należy więc utożsamiać z oceną legalności zaskarżonego aktu administracyjnego dokonaną przez Sąd. Ponadto za pomocą art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest dopuszczalne kwestionowanie ustaleń faktycznych dokonanych przez Sąd. Nie można też zgodzić się, że uzasadnienie nie zawiera takich elementów, jak zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W niniejszej sprawie uzasadnienie zawiera wszystkie ww. elementy, których jednoznacznie wynika, z jakich powodów Sąd wydał takie a nie inne rozstrzygnięcie. Nie można też uznać za usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Zawarte w tym przepisie niezwiązanie granicami skargi nie oznacza, że sąd administracyjny może czynić przedmiotem swych rozważań i ocen wszystkie aspekty skargi bez względu na treść zaskarżonego aktu lub czynności. Oznacza ono natomiast, że sąd ten ma prawo, a nawet obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (por. wyrok NSA z dnia 22 września 2011 r. sygn. akt II OSK 1390/10). A zatem to Sąd decyduje o tym jakie aspekty legalności zaskarżonego aktu objąć wyrokiem, co w zasadzie stanowić ma gwarancję przeprowadzenia rzeczywistej kontroli takiego aktu w związku ze złożoną skargą ale już nie koniecznie w związku z jej treścią. Dopuszczalne jest więc pominięcie zarzutów skargi jeżeli nie służą one de facto zbadaniu legalności kontrolowanego przez Sąd aktu administracyjnego. Wobec oddalenia przez Sąd I instancji skargi, a więc nie dostrzeżenia żadnych uchybień zawartych w zaskarżonej decyzji trudno jest dopatrzeć się naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Poza tym wbrew twierdzeniom kasatora Sąd odniósł się do wszystkich podniesionych w sprawie zarzutów, a mianowicie naruszenia art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, art. 6, 7, 8, 11, 107, 138 § 2 k.p.a. Nie można też zgodzić się zarzutem, że poprzez wykazanie braku zastosowania przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w powiązaniu z art. 135 p.p.s.a. usprawiedliwiony jest zarzut naruszenia tego pierwszego przepisu. Wskazane przez kasatora naruszenie art. 135 p.p.s.a. nie uzasadnia bowiem postawienia takiego zarzutu. Samo naruszenie art. 135 p.p.s.a. nie oznacza jeszcze, że doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. To dopiero ewentualne rozważenie przez Sąd I instancji legalności wszystkich aktów podjętych w granicach niniejszej sprawy, dawałoby podstawę do ewentualnego zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., czego na obecnym etapie postępowania wobec wykazanych powyżej zaniechań Sąd I instancji nie mógł uczynić. Ponadto w niniejszej sprawie Sąd nie zastosował ww. przepisu, dlatego też nie mógł go naruszyć, co czyni ww. zarzut jako nieusprawiedliwiony. W zakresie zarzutu dotyczącego naruszenia art. 133 § 1 oraz art. 106 § 5 p.p.s.a. wskazania wymaga, że postawienie tego zarzutu miałoby o tyle usprawiedliwione podstawy o ile Sąd orzekłby na podstawie niekompletnego materiału dowodowego. Za pomocą nie dostrzeżenia przez Sąd określonych faktów wynikających z akt sprawy nie można czynić zarzutu, że Sąd nie orzekł w oparciu o zebrane i dostarczone przez organ administracyjny akta sprawy. Kasator nie wskazał więc na żadną niekompletność akt sprawy, co czyni ww. zarzut jako nieusprawiedliwiony. Ponadto nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia art. 57 § 5 k.p.a., ponieważ przepis ten nie miał w sprawie zastosowania, a jedynie Sąd I instancji zaaprobował pogląd prezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, który dotyczy zastosowania zawartej w tym przepisie metody ustalania terminowości dla ustalenia, czy wniesienie przez organ sprzeciwu nastąpiło z zachowaniem terminu, o jakim mowa w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. W tym zakresie Sąd I instancji zasadnie powołał się na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1[...] grudnia 2006 r., sygn. akt II OSK 79/06, i z dnia 21 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 574/08. A zatem Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że dla skuteczności wniesienia przez organ sprzeciwu ma znaczenie fakt wydania decyzji i nadania jej do strony w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego przed upływem 30-dniowego terminu, o jakim mowa w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Z tych względów, wobec stwierdzonych naruszeń przepisów prawa procesowego, jak i materialnego, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzeczono jak sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.