II OSK 3100/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 30 maja 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 października 2012 r. sygn. akt III SA/Gd 424/12 w sprawie ze skargi Z. F. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 10 października 2012 r., sygn. akt III SA/Gd 424/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, oddalił skargę Z. F. na zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...], w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...], Prezydent Miasta G., na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych, orzekł o wymeldowaniu Z. F. z pobytu stałego z lokalu mieszkalnego nr 1 przy ul. [...] w G.. W uzasadnieniu organ wskazał, że z wnioskiem o wymeldowanie wystąpiła Lokatorsko-Własnościowa Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w G., podając, że Z. F. utraciła prawo do zamieszkiwania i została eksmitowana z przedmiotowego lokalu mieszkalnego do lokalu socjalnego na podstawie wyroku Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] marca 2001 r., sygn. akt [...]. W dniu 1 lutego 2012 r. Z. F. oświadczyła do protokołu przesłuchania, że w lokalu przy ul. [...] w G. nie mieszka od 30 listopada 2011 r. Została z tego mieszkania eksmitowana i zamieszkała w lokalu socjalnym przy ul. [...] w G.. Zeznała, że nie dokona dobrowolnego wymeldowania, ponieważ najpierw musi zmienić nazwisko swoje i swojego ojca. Organ podał, że zgodnie z art. 9 ust. 2b ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, zameldowanie w lokalu służy wyłącznie celom ewidencyjnym i ma na celu potwierdzenie faktu pobytu w danym lokalu, zatem zameldowanie strony w przedmiotowym lokalu jest nieuzasadnione. Odwołanie od ww. decyzji wniosła Z. F.. Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...] utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy przywołał treść z art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych oraz powołał się na utrwalone orzecznictwo sądowoadministracyjne, zgodnie z którym opuszczenie miejsca pobytu stałego musi mieć charakter dobrowolny i trwały. W ocenie organu odwoławczego strona nie mieszka w miejscu zameldowania na pobyt stały i opuściła je w sposób dobrowolny oraz trwały, co wynika z zeznań skarżącej i treści jej odwołania. Ponadto wskazał, że z dokumentu sporządzonego przez komornika sądowego wynika, że w dniu 16 listopada 2011 r. przeprowadził on oględziny lokalu, na podstawie ww. wyroku Sądu Rejonowego w G. z [...] marca 2001 r. Komornik na miejscu ustalił, że lokal jest pusty, opróżniony i opuszczony. Liczniki prądu i gazu zostały zdemontowane. Organ odwoławczy dodał, że zgodnie z orzecznictwem opuszczenie lokalu w następstwie wyroku sądu orzekającego eksmisję lub wykonanie eksmisji przez komornika sądowego, należy uznać jako równoznaczne z opuszczeniem lokalu w sposób dobrowolny i trwały. Odpowiadając na argumenty odwołania organ wyjaśnił, że wymeldowanie nie pozbawia strony prawa domagania się zwrotu nakładów poniesionych na przedmiotowy lokal. Wymeldowanie potwierdza jedynie fakt niezamieszkiwania osoby w miejscu pobytu stałego. Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Z. F., zarzucając, że organ napisał nieprawdę, gdyż opuściła lokal dobrowolnie. Nie przeniosła jednak swojego centrum życiowego. Bardzo długo czekała na lokal socjalny, a ten przyznany nie spełnia podstawowych standardów. Odnośnie wymeldowania twierdziła, że nie ma pieniędzy, żeby co roku meldować się w innym miejscu i wymieniać dowód osobisty. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. W piśmie procesowym z dnia 2 października 2012 r. ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżącej zarzucił, że jej wymeldowanie jest sprzeczne z zasadami współżycia społecznego oraz przepisem art. 7 K.p.a., gdyż zaniechano zbadania z urzędu czy wymeldowanie nie jest sprzeczne z tymi zasadami i czy nie narusza słusznego interesu skarżącej. Na rozprawie pełnomocnik skarżącej stwierdził, że nie opuściła ona lokalu dobrowolnie, ale w wyniku podstępu, który polegał na tym, że lokal socjalny, który jej zapewniono nie spełnia wymogów takiego lokalu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 10 października 2012 r., sygn. akt III SA/Gd 424/12, oddalając skargę wskazał, że ewidencja ludności służy zbieraniu informacji w zakresie danych o miejscu zamieszkania i pobytu osób, a więc rejestracji stanu faktycznego, a nie prawnego (por. wyrok TK z dnia 27 maja 2002 r., sygn. akt K 20/01, publ. OTK-A 2002/3/34). Następnie Sąd, przywołując treść art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach oraz wskazując na jednolite orzecznictwo sądów administracyjnych, wyjaśnił, że przesłanka opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu stałego w rozumieniu powyższego przepisu ustawy jest spełniona, jeżeli opuszczenie to ma charakter trwały i jest dobrowolne (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 781/10, LEX nr 1024738). Ponadto wskazał, że zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego prawomocny wyrok eksmisyjny sądu powszechnego, potwierdza zaistnienie przesłanki z art. 15 ust. 2 ww. ustawy (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 1515/10, LEX nr 1145560). W przypadku takiego rozstrzygnięcia nie można zakładać, że osoba, w stosunku do której orzeczono eksmisję, legalnie przebywa w danym lokalu. Mając na względzie powyższe rozważania Sąd wskazał, że w okolicznościach niniejszej sprawy prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] marca 2001 r., zapadłym w sprawie sygn. akt [...], nakazano skarżącej Z. F. opuszczenie i opróżnienie lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w G.. Ponadto wyrokiem Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] stycznia 2006 r., sygn. akt [...], ustalono, że skarżącej przysługuje prawo do otrzymania lokalu mieszkalnego. W sierpniu zaś 2011 r. złożono ofertę zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego. W ocenie Sądu bezsporną była okoliczność, że skarżąca w listopadzie 2011 r. opuściła przedmiotowy lokal mieszkalny. Przy czym we wniesionym odwołaniu skarżąca zakwestionowała, aby z lokalu została eksmitowana przez komornika. Twierdziła, że "sama zdała mieszkanie w listopadzie". Takie stanowisko skarżącej znajduje potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym sprawy, a także odzwierciedlenie w ustaleniach przywołanych w uzasadnieniu organu odwoławczego. Sąd wskazał, że z akt administracyjnych wynika, że o wymeldowanie skarżącej zwróciła się Lokatorsko-Własnościowa Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w G., która już w piśmie z dnia 14 listopada 2011 r. wskazywała, że skarżąca opuściła i pozostawiła do dyspozycji przedmiotowy lokal mieszkalny. Także w protokole oględzin komornika sądowego z dnia 16 listopada 2011 r. stwierdzono m.in., że lokal jest pusty, opróżniony i opuszczony, a liczniki gazu i energii elektrycznej są zdemontowane. Zdaniem Sądu, z powyższych okoliczności jednoznacznie wynika, że lokal został przez skarżącą dobrowolnie opuszczony, i to co najmniej już w dniu 16 listopada 2011 r. Niemniej okoliczność dobrowolnego opuszczenia lokalu pozostaje bez wpływu na istotę rozstrzygnięcia. Jak podniósł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 915/10 (LEX nr 992665), opuszczenie lokalu mieszkalnego wskutek wykonania wyroku nakazującego eksmisję jest opuszczeniem lokalu w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji i dowodach osobistych, które uzasadnia wydanie decyzji o wymeldowaniu osoby eksmitowanej zarówno wówczas, gdy wyrok zostanie wykonany dobrowolnie przez zobowiązanego, jak i wtedy, gdy wyrok zostanie wykonany w drodze egzekucji. Skarżąca w protokole przesłuchania z dnia 1 lutego 2012 r. przyznała, że w miejscu pobytu stałego nie zamieszkuje od końca listopada 2011 r. i mieszka przy ul. [...] w G.. Okoliczność zamieszkiwania skarżącej w lokalu socjalnym pozostawała poza sporem. Potwierdza ją również treść wniosku Spółdzielni Mieszkaniowej o wymeldowanie. W ocenie Sądu, tym samym organ odwoławczy zasadnie przyjął, że centrum życiowe skarżącej znajduje się poza lokalem przy ul. [...] w G.. Zdaniem Sądu, stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości, a podniesione okoliczności stanowią podstawę do wymeldowania skarżącej z miejsca pobytu stałego. Z pewnością w sprawie nie został naruszony przepis art. 7 K.p.a., gdyż organy ustaliły stan faktyczny sprawy w stopniu pozwalającym na jej prawidłowe rozstrzygnięcie. Ponadto organ odwoławczy wyjaśnił podnoszoną przez skarżącą w odwołaniu okoliczność dobrowolnego zdania lokalu. W odniesieniu do zarzutów skarżącej, to mając na uwadze ewidencyjny charakter instytucji meldunku Sąd wyjaśnił, że nie mogą one mieć znaczenia dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Podnoszone w toku postępowania argumenty, takie jak zamiar zmiany nazwiska czy konieczność zmiany dowodu osobistego, nie są istotne dla sprawy. Podobnie jak uzależnianie wymeldowania od rozliczenia poniesionych nakładów na lokal czy też kwestionowanie standardu otrzymanego lokalu socjalnego. W ocenie Sądu, przyjmując nawet, że skarżąca chce wrócić do spornego lokalu, a obecne miejsce pobytu traktuje czasowo, to nie będzie to możliwe, z uwagi na powoływany wyżej wyrok eksmisyjny Sądu Rejonowego w G., który jest prawomocny i podlegałby w takiej sytuacji wykonaniu. Na zakończenie rozważań, Sąd stwierdził, że przepisy ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, jak i Kodeksu postępowania administracyjnego nie posługują się klauzulą generalną "zasad współżycia społecznego". Pojęcie to jest charakterystyczne dla prawa cywilnego i zostało ugruntowane zarówno w doktrynie prawa, jak i w bogatym orzecznictwie sądów powszechnych. Stąd za chybione Sąd uznał zarzuty pełnomocnika skarżącej w zakresie naruszenia zasad współżycia społecznego. Klauzula ta nie jest kryterium oceny legalności decyzji administracyjnej i nie może być podstawą do jej uchylenia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła Zofia Fryska, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie przez Sąd I instancji skargi i nieuchylenie decyzji pomimo istnienia uchybienia polegającego na zbadaniu czy wymeldowanie skarżącej było zgodne z zasadami współżycia społecznego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadny uznał zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji, stosownie do treści art. 7 K.p.a. w zw. z art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji i dowodach osobistych, wziął pod uwagę wszystkie wymagane prawem okoliczności, z których bezspornie wynika, że organy administracyjne obu instancji trafnie oceniły, że zaistniały przesłanki do wymeldowania Z. F. z pobytu stałego z lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w G.. Jednocześnie Sąd I instancji wyjaśnił z jakich względów ocena jaką wypowiedziały organy administracyjnego nie mogła zostać oparta w powiązaniu z zasadami współżycia społecznego. Wbrew oczekiwaniom strony skarżącej kasacyjnie ani organy administracji publicznej, ani sądy administracyjne nie posługują się klauzulą "zasad współżycia społecznego", w tym w szczególności przepisy ustawy o ewidencji ludności i dowodach takiej możliwości nie przewidują. Poza tym kwestia meldunku nie jest związana z potwierdzeniem jakiegokolwiek prawa do lokalu, w tym prawa do zamieszkiwania w nim; natomiast ma wyłącznie charakter ewidencyjny, tj. ma potwierdzać stan faktyczny istniejący w lokalu. Oznacza to, że w wyniku ewentualnego przywrócenia meldunku skarżącej w ww. lokalu nie nastąpiłoby przyznanie prawa do lokalu, co jak się wydaje próbuje uzyskać skarżąca. Uzyskanie takiego prawa do lokalu mieszkalnego nie jest jednak możliwe na etapie postępowania prowadzonego w trybie ustawy o ewidencji ludności i dowodach. W tym zakresie skarżąca powinna wyegzekwować od Gminy postanowienia prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] stycznia 2006 r., sygn. akt [...], zgodnie z którym ustalono, że skarżącej przysługuje prawo do otrzymania lokalu mieszkalnego. Nie można zatem uznać, że zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zapadł z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., ponieważ w niniejszej sprawie zaistniały ustawowe przesłanki do wymeldowania strony skarżącej kasacyjnie z ww. lokalu. W zasadzie bezsporne jest to, że skarżąca opuściła ww. lokal, a opuszczenie to miało charakter trwały i było dobrowolne, o czym świadczą twierdzenia samej skarżącej, a pozostały materiał dowodowy, w tym ww. wyrok eksmisyjny, wyłącznie potwierdza tą ocenę. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.