VIII SA/Wa 222/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Justyna Mazur /sprawozdawca/, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2012 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] września 2011 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. na rzecz skarżącego A. S. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z [...] grudnia 2011 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: "organ" lub "Kolegium") działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3, art. 157 § 1, art. 158 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. dalej: "k.p.a.") po rozpatrzeniu wniosku A. S. (dalej: "skarżący") o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji własnej z [...] października 2010 r. znak: [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy K. nr [...] z [...] lutego 2008 r. znak: [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji zamierzonej przez T. W. polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w K. orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji własnej z [...] września 2011 r. znak: [...]. U podstaw podjętego w tej sprawie rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia: Decyzją z [...] września 2011 r. Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji własnej z [...] października 2010 r., odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy K. nr [...] z [...] lutego 2008 r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji zamierzonej przez T. W. polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w K.. Uzasadniając uznało, że decyzja z [...] października 2010 r. nie jest dotknięta żadną z wad kwalifikowanych, o których mowa w art. 156 k.p.a. Podniosło, iż Kolegium w sposób prawidłowy wszczęło postępowanie nieważnościowe, zapewniło stronom czynny udział w tym postępowaniu, jak również wydało decyzję. Ponadto dodano, że w decyzji z [...] października 2010 r. Kolegium dokonało oceny ewentualnego wystąpienia wady z art. 156 k.p.a. w przedmiotowej decyzji Burmistrza Gminy K. i w związku z nie wystąpieniem wady kwalifikowanej odmówiło stwierdzenia jej nieważności. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył skarżący podnosząc, iż jest niezadowolony z wydanej decyzji ze względu na powierzchowne załatwienie sprawy, które nie miało na celu ustalenia prawdy obiektywnej. Stwierdził, że decyzja Kolegium z [...] października 2010 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, poprzez nie zgromadzenie niezbędnych dowodów w sprawie decyzji Burmistrza Gminy K. nr [...], przez brak analizy tych dowodów jak i treści tej decyzji oraz nieprawidłowe wyciągnięcie wniosków w sprawie ww. decyzji nr [...]. Dodał, że oczywistym jest bowiem naruszenie art. 61 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w powołanej powyżej decyzji Burmistrza Gminy K., co bezsprzecznie powinno skutkować stwierdzeniem wad z art. 156 k.p.a., występujących w decyzji Kolegium z [...] października 2010 r., oceniającej decyzję Burmistrza nr [...]. Wskazał także, że wystąpienie wad kwalifikowanych w decyzji Burmistrza nr [...] przesądza o wystąpieniu wad kwalifikowanych w decyzji Kolegium z [...] października 2010 r., dlatego te decyzje powinny być analizowane jednocześnie w postępowaniu nadzwyczajnym. Rozpatrując wniosek skarżącego, Kolegium wskazaną na wstępie niniejszego uzasadnienia decyzją z [...] grudnia 2011 r. orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji własnej z [...] września 2011 r. Uzasadniając organ wskazał, iż skarżący we wniosku z [...] lipca 2011 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Kolegium z [...] października 2010 r., wskazał przesłanki określone w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa) oraz w art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. (decyzja w razie wykonania wywołałby czyn zagrożony karą). Kolegium wyjaśniło, iż obowiązkiem organu wszczynającego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest zbadanie nie tylko tego, czy wystąpiła w sprawie ta przesłanka, która legła u podstaw wszczęcia postępowania, ale także czy nie miały miejsca inne naruszenia prawa objęte art. 156 § 1 k.p.a. Wskazało, iż organ rozstrzygając w trybie nieważnościowym nie rozstrzyga sprawy co do istoty (merytorycznie), nie prowadzi postępowania dowodowego, nie dokonuje ponownej oceny zebranego materiału dowodowego, jak to czyni w trybie zwykłym, ale przeprowadza weryfikację ostatecznej decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu, zakończonym wydaniem decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności. A zatem badany jest stan faktyczny i prawny z daty wydania tej (ocenianej) decyzji. Kolegium stwierdziło, że decyzja z [...] października 2010 r. nie jest dotknięta wadą kwalifikowaną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Uznało, iż organ w sposób prawidłowy wszczął w dniu [...] września 2010 r. postępowanie nieważnościowe, zapewnił wszystkim stronom czynny udział w tym postępowaniu oraz wydał decyzję znajdującą oparcie w stosownych przepisach k.p.a. odnoszących się do postępowania nieważnościowego. Ponadto wskazało, iż w uzasadnieniu wskazanej decyzji organ dokonał oceny ewentualnego wystąpienia rażącego naruszenia prawa w zakresie przepisów ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności jej art. 61 (łączne warunki wydania decyzji o warunkach zabudowy) oraz w zakresie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nadto Kolegium podniosło, iż w uzasadnieniu decyzji z [...] października 2010 r. organ wykazał, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy, poprzedziło sporządzenie analizy urbanistyczno-architektonicznej zawierającej wystarczające informacje dotyczące spełnienia wymogów z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nadto uznało, iż podnoszone przez skarżącego zarzuty uzasadniające w jego ocenie stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Gminy Kozienice nr [...], mogłoby stanowić podstawę do uwzględnienia odwołania strony w zwykłym trybie, lecz nie posiadając cechy "rażącego naruszenia prawa" nie mogło stanowić uzasadnionej podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Odnosząc się natomiast do wskazanej przez skarżącego przesłanki stwierdzenia nieważności wynikającej z art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. (decyzja w razie wykonania wywołałby czyn zagrożony karą) organ wskazał, iż skarżący nie sprecyzował jaki czyn zagrożony karą wywołałoby wykonanie decyzji Kolegium z [...] października 2010 r., która to de facto nie wniosła żadnych zmian w przedmiotowej sprawie o ustalenie warunków zabudowy poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy Kozienice nr [...]. Zdaniem Kolegium w okolicznościach niniejszej sprawy przesłanka ta nie znajduje potwierdzenia. Konkludując Kolegium wskazało także, iż przeprowadziło nadto analizę decyzji z [...] października 2010 r. pod kątem pozostałych przesłanek stwierdzenia nieważności zawartych w art. 156 § 1 k.p.a., w wyniku której ustaliło, że decyzja ta: nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości oraz bez podstawy prawnej, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzja ostateczną nie została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, nie była niewykonalna w dniu jej wydania, a także nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. W związku z powyższym uznało, iż kontrolowana decyzja nie jest dotknięta żadną z wad kwalifikowanych, o których mowa w art. 156 k.p.a. Z ostatecznym w administracyjnym toku instancji rozstrzygnięciem Kolegium z [...] grudnia 2011 r. nie zgodził się skarżący. Pismem z [...] lutego 2012 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie występując o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Zarzucił naruszenie następujących przepisów: – art. 156 § 1 k.p.a. w decyzjach organu z [...] grudnia 2011 r., [...] września 2011 r. oraz [...] października 2010 r. wydanych w niniejszej sprawie, poprzez bezpodstawne zaniechanie stwierdzenia wad wynikających z naruszenia art. 156 § 1 k.p.a. w decyzji Burmistrza Gminy K. nr [...]; – art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 2 i 3 k.p.a., poprzez stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzające ją decyzje Kolegium oraz decyzja Burmistrza Gminy K. nr [...] wydane zostały bez dostatecznego wyjaśnienia i rozważenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy; – art. 15 k.p.a., poprzez nie przeanalizowanie całościowo przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy; – nie uwzględnienie interesu prawnego skarżącego, poprzez decyzje powodujące możliwość powstania szpetnego, naruszającego ład przestrzenny i nie harmonizującego z otoczeniem budynku na działce inwestora nr [...] negatywnie wpływającego na nieruchomość skarżącego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazał, iż w ramach postępowania nadzorczego dokonywana jest wyłącznie ocena danej decyzji pod kątem jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, co sprawia, że w niniejszym przypadku kontrola ta ogranicza się jedynie do oceny, czy decyzja Kolegium z [...] października 2010 r., a nie decyzja Burmistrza Gminy K. nr [...] o ustalenie warunków zabudowy, w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270; dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej z punktu widzenia zgodności zaskarżonych decyzji z przepisami obowiązującego prawa. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Powyższe oznacza, iż Sąd może uwzględnić skargę również wówczas, gdy strona nie podniosła w trakcie toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą uchylenia zaskarżonego aktu administracyjnego. W wyniku przeprowadzenia tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji Sąd w składzie orzekającym uznał skargę za uzasadnioną jednakże z przyczyn innych niż powołane w treści skargi. Przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie stanowiła wydana w wyniku ponownego rozpoznania decyzja Kolegium z [...] grudnia 2011 r. utrzymująca w mocy decyzję własną z [...] września 2011 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium z [...] października 2010 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy K. z [...] lutego 2008 r. ustalającej warunki zabudowy. Powyższe oznacza, iż zaskarżona decyzja wydana została w ramach nadzwyczajnego postępowania administracyjnego tj. postępowania o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy. W postępowaniu tym organ administracji publicznej ma za zadanie zbadać i ustalić czy zachodzą określone w Kodeksie postępowania administracyjnego przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności analizowanej decyzji. Pomimo tego, iż jest to postępowanie nadzwyczajne organy administracji publicznej prowadząc je są zobligowane stosować w jego trakcie te same zasady, które obowiązują w zwykłym postępowaniu administracyjnym, a zatem min. zasadę sprawiedliwej i obiektywnej procedury (art. 7 k.p.a.) oraz zasadę budzenia zaufania do organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Realizacja tych zasad w postępowaniu administracyjnym jest możliwa tylko i wyłącznie przy zastosowaniu instytucji wyłączenia pracownika i organu uregulowanej w Rozdziale 5 Działu I Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 24 – 27). Zaskarżona decyzja podlega uchyleniu, albowiem została wydana z naruszeniem prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego – art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z następującą sytuacją procesową: w składach SKO, orzekających w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji wydanej przez ten organ znajdowały się osoby (członkowie SKO : D.Kwiatek (w decyzji z [...] grudnia 2011 r.) oraz T. G., M. K. (w decyzji z [...] września 2011 r.)), którzy byli również członkami składu SKO, rozpoznającego sprawę w postępowaniu nieważnościowym zakończonym wydaniem decyzji z [...] października 2010 r. Rozstrzygnięcie sprawy sprowadza się zatem do odpowiedzi czy wskazani członkowie składu SKO powinni podlegać wyłączeniu. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. - w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, art. 25, art. 27 k.p.a. Z aktualnie obowiązującej treści art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a., która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r., wynika, że członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Na gruncie tej regulacji przyjąć należy, że pojęcie brania udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji odnosi się nie tylko do postępowania odwoławczego, ale również do przypadków, kiedy zaskarżenie decyzji realizowane jest w trybach nadzwyczajnych weryfikacji ostatecznej decyzji. W ocenie Sądu ustawodawca nie ogranicza się tu bowiem wyłącznie do środka zaskarżenia w postaci odwołania, ale używa sformułowania o charakterze ogólnym. Chodzi zatem o środki zaskarżenia zwyczajne jak również nadzwyczajne. Oznacza to między innymi, że ci sami członkowie samorządowego kolegium odwoławczego, którzy wydali decyzję ostateczną nie mogą brać udziału w wydaniu decyzji w postępowaniu związanym z weryfikacją poprzedniej decyzji – ostatecznej (por. Piotr Pietrasz w komentarzu do art. 130 § 1 pkt 6 - Ordynacji podatkowej o takiej samej treści jak aktualne brzmienie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., pub. Lex 2011 oraz wyrok WSA w Kielcach z 17 marca 2010 r. II SA/Ke 101/10, Lex 577079, w którym wskazano, iż "członek SKO, który brał udział w wydaniu decyzji administracyjnej, podlega wyłączeniu w postępowaniu w sprawie stwierdzenia jej nieważności"). Z aktualnie obowiązującego stanu prawnego jednoznacznie zatem wynika, że członek SKO rozpoznający sprawę w postępowaniu odwoławczym podlega wyłączeniu z mocy ustawy na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a. od udziału w postępowaniu w sprawie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji wydanej przez ten organ. W świetle powyższego stwierdzić należy, że członkowie składu SKO rozpoznający sprawę w postępowaniu odwoławczym podlegają wyłączeniu z mocy ustawy na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a., w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności tej decyzji. Samorządowe Kolegia Odwoławcze orzekają nie w pełnym składzie, lecz w trzyosobowych składach orzekających, co znaczy, że istnieje możliwość takiego ukształtowania osobowego składu orzekającego w trybie nadzwyczajnym, aby nie znaleźli się w nim członkowie składu orzekającego, którzy wydawali decyzję ostateczną podlegającą weryfikacji. Przestrzeganie zasady, że inny skład rozstrzyga o nieważności decyzji, stanowi gwarancję procesową, że nikt nie będzie sędzią we własnej sprawie. Nie można bowiem akceptować sytuacji, w której osoba biorąca udział w wydaniu zaskarżonej decyzji będzie następnie brała udział w postępowaniu nadzwyczajnym, którego celem jest ocena prawidłowości i zgodności z prawem tejże decyzji. W niniejszym postępowaniu zasada obiektywnego rozstrzygnięcia sprawy została naruszona w sposób istotny, albowiem D. K., T. G., M. K. byli członkami składu orzekającego w postępowaniu nieważnościowym (decyzje z : [...] września 2011 r. oraz z [...] grudnia 2011 r.), jak również we wcześniejszym postępowaniu nadzwyczajnym w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy (decyzja z [...] października 2010 r.). W tym miejscu zaakcentować należy, iż omawiana przesłanka wyłączenia członka SKO nie podlega jakiejkolwiek ocenie, co do jej wpływu na obiektywne rozpatrzenie odwołania w konkretnej sprawie, bo ma charakter bezwzględny. Jak stwierdził bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 listopada 2006 r., sygn. akt II OSK 1321/05 (Lex 317405), dyspozycja art. 145 § 1 pkt 1 lit. b). p.p.s.a. ma na celu ochronę obiektywnego porządku prawnego. W przepisie tym chodzi o jakiekolwiek naruszenie prawa, a jedynym ograniczeniem jego zastosowania jest to, czy naruszenie określonej normy daje podstawy do wznowienia postępowania. Tym samym ustawodawca wskazuje, że realizacja zasady praworządności wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a. jest wartością wyższą niż przestrzeganie innej zasady ogólnej, wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a., czyli zasady trwałości decyzji administracyjnej. Rozpoznając sprawę ponownie Kolegium wyznaczy taki skład orzekający, aby nie znaleźli się w nim członkowie tego organu, którzy wydali decyzję ostateczną. Stwierdzenie naruszenia formalnego skutkowało tym, że Sąd nie odniósł się do zarzutów merytorycznych podniesionych w skardze, albowiem byłoby to przedwczesne. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. W pkt 2 wyroku orzeczono w oparciu o art. 152 p.p.s.a., zaś o zwrocie kosztów postępowania sądowego od organu na rzecz skarżącego orzeczono w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Do kosztów zaliczono wpis sądowy w wysokości [...] zł.