I SA/Wa 398/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie: WSA Dariusz Chaciński WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) Protokolant referent-stażysta Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2012 r. sprawy ze skargi Wojskowej Agencji Mieszkaniowej na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego 1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] Wojewoda [...] uchylił w całości postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] orzekające o zawieszeniu z urzędu postępowania w sprawie wniosku Z.G. z dnia 15 listopada 1947 r. o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości [...]. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] Prezydent W. zawiesił z urzędu, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, postępowanie w sprawie wniosku Z. G. z dnia 15 listopada 1947 r. o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości [...] przy ul. [...], hip. nr [...], objętej działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279 ze zm.). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Prezydent wyjaśnił, że w sprawie innej nieruchomości, której właścicielem jest Skarb Państwa reprezentowany przez Wojskową Agencję Mieszkaniową, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] uchylił w całości decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] ustalającą prawo użytkowania wieczystego i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. W sprawie tej Wojewoda stwierdził, że Prezydent naruszył przepisy regulujące kwestie właściwości do orzekania w przedmiocie przyznania prawa użytkowania wieczystego na zasadzie art. 7 dekretu, do gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa, a pozostającego we władaniu Wojskowej Agencji Mieszkaniowej na podstawie art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. Wojewoda [...] uznał, że kompetencja do orzekania w przedmiocie wniosku dekretowego w ww. sprawie przysługuje Dyrektorowi Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. Wobec wniesienia skargi na decyzję z dnia [...] kwietnia 2011 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz wątpliwości, który organ jest właściwy do rozpoznania sprawy o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości [...] przy ul. [...], Prezydent W. stwierdził, że spełnione zostały przesłanki z art. 97 § 1 pkt 4 Kpa warunkujące konieczność zawieszenia postępowania. Po rozpoznaniu zażaleń G.D., A.D., I.G., W.G., K.R. i J.K. reprezentowanych przez adw. A. L. oraz H.G. działającego w imieniu P.G., A.G., M.G., B.K., E.Z., T.G., F.G., M.W. oraz R.G. - Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] uchylił w całości zaskarżone rozstrzygnięcie. Zdaniem Wojewody [...] wynik postępowania prowadzonego na podstawie art. 7 dekretu warszawskiego nie jest w żadnym stopniu uzależniony od innego, odrębnego postępowania dotyczącego innej nieruchomości, a toczącego się obecnie przed Wojewódzki Sądem Administracyjnym w Warszawie pod sygn. akt I SA/Wa 1209/11. Na postanowienie Wojewody [...], skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, złożyła Wojskowa Agencja Mieszkaniowa w W., reprezentowana przez r.pr. R.C. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Na rozprawie w dniu 10 lipca 2012 r., przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, pełnomocnik uczestników postępowania A.G., Z.Z. oraz B.S. złożył odpis postanowienia spadkowego Sądu Rejonowego w W. [...] Wydział Cywilny z dnia [...] grudnia 2012 r., sygn. akt [...]. W postanowieniu tym Sąd stwierdził, że spadek po M.Z. z domu G., zmarłej w dniu [...] października 2010 r., na podstawie ustawy, nabyła w całości córka B.S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) dalej: "p.p.s.a.") Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uznał, że zarówno zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie z dnia [...] listopada 2011 r., obarczone są wadą, którą na mocy art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Sąd ma obowiązek wziąć pod uwagę z urzędu, czyli ze względu na stwierdzenie, że zachodzą przesłanki określone w art. 156 k.p.a. dające podstawę do stwierdzenia nieważności badanego rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie zarówno Wojewoda [...], jak i organ pierwszej instancji – Prezydent W., prowadzili bowiem postępowania czyniąc jego stroną osobę nieżyjącą w dacie wydania przez nich postanowień. Powyższe wynika, ze złożonego na rozprawie w dniu 10 lipca 2012 r., postanowienia Sądu Rejonowego w W. z dnia [...] grudnia 2010 r. o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłej w dniu [...] października 2010 r. M.Z. Takie naruszenie prawa nie daje Sądowi żadnego wyboru i powoduje uwzględnienie skargi (bez względu na jej zarzuty), niezależnie od tego, czy uchybienie to miało, czy nie miało wpływu na wynik sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 27 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 151/09 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 532/07). Wskazać bowiem należy, iż jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, wyrażona w art. 10 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji (postanowienia) umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z powołanej zasady wynika między innymi obowiązek organu ustalenia z urzędu stron danego postępowania, powiadomienia stron o wszczęciu postępowania, a także doręczenia wszystkim podmiotom będącym stronami wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Zgodnie zaś z treścią art. 125 § 1 k.p.a. organ doręcza stronom na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej postanowienia, od których służy stronom zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego. Przepis art. 125 § 1 k.p.a. daje organowi prawo doręczenia postanowienia na piśmie jedynie stronom postępowania zakończonego tym postanowieniem. Z doręczeniem postanowienia wiążą się bowiem przewidziane w Kodeksie postępowania administracyjnego skutki prawne. Nałożony na organ obowiązek prawidłowego ustalenia, na każdym etapie postępowania administracyjnego, kręgu stron postępowania administracyjnego ma, w świetle art. 156 § 1 k.p.a., szczególne znaczenie, także z tego powodu, że jego naruszenie stanowi przesłankę, która uzasadnia stwierdzenie nieważności przez sąd administracyjny zaskarżonego rozstrzygnięcia dotkniętego taką kwalifikowaną wadą postępowania administracyjnego. W razie śmierci strony w toku postępowania administracyjnego organ prowadzący postępowanie powinien rozważyć, czy uprawnienie lub obowiązki, których dotyczy postępowanie, mają charakter osobisty, czy rzeczowy lub majątkowy. W zależności od tej oceny organ administracyjny wyda decyzję o umorzeniu postępowania w przypadku uprawnień lub obowiązków osobistych, bądź też w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych do zajęcia miejsca dotychczasowej strony wezwie jej następców prawnych (art. 30 § 4 k.p.a.). W przypadku zaś, gdy wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą wskazane w art. 30 § 5 k.p.a. okoliczności, a postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe, to należy zawiesić postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. Podstawową regułą postępowania administracyjnego jest bowiem jego prowadzenie wobec osób żyjących, a w konsekwencji doręczanie wyłącznie takim osobom rozstrzygnięć administracyjnych. Jeżeli zaś organ administracji wydał postanowienie z naruszeniem przepisu art. 30 § 4 i 5 k.p.a., art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a., bądź art. 105 k.p.a., czy też skierował postanowienie do osoby zmarłej, to wadliwość takiego postanowienia pozwala na ewentualne jego uchylenie, jeżeli jest ono badane w trybie zażaleniowym, zaś sądowi administracyjnemu dokonującemu kontroli legalności pozwala na stwierdzenie nieważności takiego rozstrzygnięcia. Skierowanie postanowienia do zmarłej strony, tj. osoby, która w danym momencie nie miała już przymiotu strony, jest wadliwością, która nie podlega konwalidacji. Jak podkreśla się w orzecznictwie i doktrynie prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie rozstrzygnięcia ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Charakter strony przysługujący osobie fizycznej wygasa bowiem z jej śmiercią. Oznacza to, że w stosunku do osób zmarłych nie można wszczynać postępowań i wydawać decyzji, ani postanowień. Skoro doszło do wydania postanowienia w stosunku do osoby zmarłej należy przyjąć, że jest ono obarczone wadą nieważności i powinno być usunięte z obrotu prawnego, aby nie wywoływało skutków prawnych. Nie ma przy tym znaczenia, czy organ prowadząc postępowanie wiedział, że osoba ta nie żyje, czy też takiej wiedzy nie posiadał, ponieważ przepis art. 156 § k.p.a. w ogóle nie nawiązuje do wiedzy organu o okolicznościach skutkujących nieważnością postanowienia. Ponadto organ powinien w sposób prawidłowy, na każdym etapie postępowania, ustalić krąg podmiotów mających interes prawny w uczestniczeniu w postępowaniu administracyjnym. Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy wskazać należy, że Prezydent W., a następnie Wojewoda [...], skierowali zaskarżone postanowienia do pełnomocnika już zmarłej - w dniu [...] października 2010 r. – M.Z. W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Sądu, uczestnikami postępowania i adresatami postanowień winni więc być następcy prawni zmarłej, której okoliczność śmierci nie była prawdopodobnie znana organom orzekającym w niniejszej sprawie. Nie zmienia to jednak faktu, że zaskarżone rozstrzygnięcia organów obu instancji skierowane zostały do osoby już nieżyjącej. Powyższe oznacza, że Prezydent W. oraz Wojewoda [...] naruszyli przepisy art. 7, art. 8, art. 28, art. 30 § 4, art. 97 § 1 pkt 1 i art. 125 k.p.a., które to naruszenie prawa daje podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonych postanowień (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Stwierdzenie takich wad formalnych postępowania administracyjnego zwalnia obecnie Sąd od merytorycznej oceny prawidłowości postanowienia z dnia [...] stycznia 2012 r. Rozpatrując ponownie sprawę Prezydent W. przede wszystkim prawidłowo ustali aktualny krąg stron postępowania, którym należy zapewnić udział w postępowaniu, i do których należy skierować rozstrzygnięcie organu. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 152 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.