I OSK 1040/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Leszek Leszczyński Sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 18 lipca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Małopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1253/10 w sprawie ze skargi K. J., L. J. i M. J. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi K. J., L. J. i M. J., wyrokiem z dnia 7 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1253/10 uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] jak i poprzedzającą ją decyzję Starosty Myślenickiego z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2005 r. M. J. wystąpiła do Starosty Myślenickiego o "przejęcie działki [...] o pow. [...] ha zajętej pod drogę relacji D. – S. stanowiącej własność jej oraz jej męża". Wnioskodawczyni wskazała, że działka nr [...] wpisana jest w księdze wieczystej Kw [...] na rzecz B. J. (na podstawie umowy sprzedaży z dnia [...] grudnia 1965 r.) oraz na rzecz M. J. (na podstawie aktu własności ziemi z dnia [...] marca 1977 r.). Prawomocną decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] Wojewoda Małopolski stwierdził, że z dniem 1 stycznia 1999 r. Gmina D. nabyła z mocy prawa własność nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha obręb D. objętej księgą wieczystą KW [...], stanowiącej własność B. J., zajętej pod drogę gminną "N. W. – C. G.". Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] Starosta Myślenicki odmówił M. J. ustalenia odszkodowania za ww. nieruchomość w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Starosta stwierdził, że wniosek o ustalenie odszkodowania został złożony przez osobę nieuprawnioną do jego złożenia. Starosta wskazał, że ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, iż działka nr [...] stanowiła na dzień 31 grudnia 1998 r. własność B. J., który - jak wynika z postanowienia Sądu Rejonowego w M. z dnia [...] marca 2002 r. sygn. [...] - zmarł w dniu [...] grudnia 1998 r., a spadek po nim nabyli jego synowie: K. J. i L. J. po ½ części. Natomiast spadkobiercy B. J. nie wystąpili w ustawowym terminie ze stosownym wnioskiem, a M. J. nie była do tego osobą uprawnioną, albowiem nie przysługiwało jej prawo własności do przedmiotowej nieruchomości. Wojewoda Małopolski, po rozpatrzeniu odwołania K. J. i L. J., decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty Myślenickiego z dnia [...] sierpnia 2007 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy powołał się na brzmienie art. 73 ust. 1 i 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracją publiczną stwierdzając, że wyszczególnione w przepisach przesłanki ustalenia odszkodowania za przejęcie na własność Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości zajętych pod drogi powinny zostać spełnione łącznie, tymczasem M. J., która w dniu [...] grudnia 2005 r. (data nadania pisma na poczcie) złożyła wniosek, nie była w dniu 31 grudnia 1998 r. właścicielem działki nr [...] o powierzchni [...] położonej w D. Spadek po jej mężu B. J. nabyli bowiem zgodnie z postanowieniem o nabyciu spadku jego synowie K. J. i L. J. Z uwagi na fakt, że, zgodnie z art. 922 kodeksu cywilnego spadkobierca w zasadzie wchodzi w sytuację prawno- rzeczową w jakiej pozostawał spadkodawca i dotyczy to zarówno praw jak i obowiązków wynikających z tego prawa, w dniu 31 grudnia 1998 r. właścicielami przedmiotowej działki byli K. J. jak i L. J., czyli tylko im przysługiwało roszczenie o ustalenie i wypłatę odszkodowania w trybie art. 73 ww. ustawy. Skoro zaś nie złożyli w wymaganym terminie tj. do 31 grudnia 2005 r. stosownego wniosku o odszkodowanie to roszczenie ich wygasło. Powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 7 marca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwanej dalej p.p.s.a.), uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] grudnia 2007 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Myślenickiego z dnia [...] sierpnia 2007 r. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że Starosta Myślenicki nie dopełnił spoczywającego na nim obowiązku wynikającego z art. 9 k.p.a., a mianowicie należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. WSA w Krakowie zwrócił uwagę, że z akt administracyjnych wynika, iż organ I instancji wszczął postępowanie z wniosku M. i B. J. (k.5, 12, 18). Również Wojewoda Małopolski postępowanie w sprawie przejęcia na własność Powiatu Myślenickiego działki zajętej pod drogę publiczną prowadził z wniosku M. i B. J. (k.3, 4). W wydanej w tej sprawie decyzji z dnia [...] kwietnia 2007 r. stwierdził, że właścicielem działki nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. był i jest nim do chwili obecnej – B. J. Adresatem tej decyzji był B. J., zmarły w dniu [...] grudnia 1998 r. W protokole rozprawy administracyjnej z dnia [...] lipca 2007 r. podano, że po ustaleniu osób uprawnionych do otrzymania odszkodowania będzie wydana decyzja. Organ bez przedsięwzięcia jakiejkolwiek czynności w sprawie, w dniu [...] kwietnia 2006 r. zawiesił postępowanie do czasu zakończenia postępowania prowadzonego przez Wojewodę Małopolskiego w sprawie przejęcia przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu tego postanowienia wskazał nadto, że to w postępowaniu prowadzonym przez Wojewodę Małopolskiego określony zostanie krąg osób, którym przysługuje roszczenie o odszkodowanie. Tymczasem treść wniosku powinna wzbudzić wątpliwości organu. Starosta Myślenicki nie czyniąc nawet próby wyjaśnienia, czy wniosek złożyła legitymowana do tego osoba, czy działa wyłącznie w imieniu własnym czy również w imieniu innych uprawnionych, kto był właścicielem nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r., nie informując wnioskodawczyni o skutkach niezłożenia w terminie wniosku o odszkodowanie przez osoby będące właścicielami nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. niewątpliwie naruszył przepis art. 9 k.p.a. Brak bowiem jednoznacznego wyjaśnienia treści żądania strony stanowi naruszenie zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 7, 8, 9 i 10 k.p.a. Jeżeli charakter pisma budzi wątpliwości, to organ administracji ma obowiązek, stosownie do postanowień powołanych wyżej przepisów, wyjaśnić rzeczywistą wolę strony i treść jej żądania. Organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu ustalić, kto ma w danej sprawie interes prawny lub obowiązek. Nawet w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, organ administracji nie może tylko jej gwarantować udziału w postępowaniu, lecz obowiązany jest ustalić, czy w danej sprawie mają prawnie chronione interesy również inne jednostki. Wskazać należy, że organ wszczął postępowanie na podstawie wniosku podpisanego wyłącznie przez M. J., uznając jednakże, że wniosek złożył również B. J. Pomimo dokonania takiej oceny nie wezwał M. J. do przedłożenia pełnomocnictwa od B. J., zgodnie z treścią art. 64 § 2 k.p.a. Zaniechanie tej czynności mogło być usprawiedliwione wyłącznie przyjęciem przez organ, że rozpoznawana sprawa jest sprawą mniejszej wagi, w której można nie żądać pełnomocnictwa, jeśli pełnomocnikiem jest członek najbliższej rodziny lub domownik strony, a nie ma wątpliwości co do istnienia i zakresu upoważnienia do występowania w imieniu strony (art. 33 § 4 kpa). Sąd I instancji podniósł również, że treść odwołania złożonego przez synów wnioskodawczyni, będących właścicielami przedmiotowej nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r., wskazuje, że wniosek został złożony w porozumieniu z nimi. Powyższych okoliczności – zdaniem Sądu - nie dostrzegł również organ odwoławczy. Podstawą faktyczną zaskarżonej decyzji była konstatacja organu, że M. J. nie była w dniu 31 grudnia 1998 r. właścicielem przedmiotowej działki. Rzeczą organu było jednakże dokonanie oceny, czy nie działała ona jako pełnomocnik uprawnionych do żądania odszkodowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny dodał, że przedłożenie do akt postępowania administracyjnego, toczącego się w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania w trybie art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną dokumentu pełnomocnictwa od spadkobierców byłego właściciela zajętej pod drogę nieruchomości jest skuteczne również wtedy, gdy dokument taki zostanie przekazany organowi po upływie terminu do złożenia wniosku w trybie art. 74 ust. 4 tej ustawy. Sąd I instancji wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie uzupełnienie postępowania dowodowego, celem ustalenia czy K. J. i L. J. udzielili matce M. J. pełnomocnictwa do złożenia w ich imieniu wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł Wojewoda Małopolski, domagając się jego uchylenia w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: a) naruszenie przepisów postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez: - naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne ustalenie, iż organ administracji publicznej prowadzący postępowanie naruszył przepis art. 7, 8, 9, 10 i 77 § 1 k.p.a. przez przyjęcie, że organy administracji publicznej prowadzące postępowanie naruszyły reguły postępowania dowodowego i nie zapewniły należytego informowania strony w sprawie, w tym w szczególności przez ustalenie, iż gdy z wnioskiem o ustalenie i wypłatę odszkodowania z tytułu zajęcia nieruchomości pod drogę wystąpi określona osoba, organ administracji publicznej prowadzący postępowanie, niezależnie od treści wniosku, winny zmierzać do ustalenia czy domaga się on odszkodowania tylko w swoim imieniu i informować o możliwości dochodzenia odszkodowania przez innych współwłaścicieli nieruchomości, co skutkowało uchyleniem decyzji I i II instancji, - naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, przez ustalenie, iż organy administracji naruszyły przepisy art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez niekompletne i nierzetelne zgromadzenie materiału dowodowego w sprawie, które to ustalenie skutkowało uchyleniem decyzji I i II instancji. b) naruszenie przepisów prawa materialnego stosownie do art. 174 pkt 1 p.p.s.a. polegające na: - naruszeniu art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm. – w skrócie: przepisy wprowadzające) przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż przedłożenie do akt postępowania administracyjnego dokumentu pełnomocnictwa od spadkobierców byłego właściciela zajętej pod drogę nieruchomości jest skuteczne również wtedy, gdy dokument taki zostanie przekazany organowi znaczenie po upływie terminu do złożenia wniosku, w tym niezależnie od okoliczności czy udzielenie pełnomocnictwa wynika z treści złożonego we wskazanym trybie wniosku i tym samym stanowi skuteczne jego złożenie z zachowaniem zawitego terminu wyznaczonego wolą ustawodawcy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 – zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, zaś z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania sądowego. W niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Dokonując oceny zasadności wniesionej przez Wojewodę Małopolskiego skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1253/10, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw. Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie została oparta na obydwu podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s.a., zarówno naruszenia przepisów postępowania (pkt 2) jak i naruszenia przepisów prawa materialnego (pkt 1). W pierwszej kolejności rozważenia wymagają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne ustalenie, że organy administracji publicznej prowadzące postępowanie naruszyły przepisy art. 7, 8, 9, 10 i 77 § 1 k.p.a. przez przyjęcie, że organy administracji nie zapewniły należytego informowania strony w sprawie i nie ustalił czy M. J. dochodziła odszkodowania tylko w swoim imieniu czy też w imieniu innych osób. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawidłowo uznał, że organy administracji naruszyły przepisy postępowania administracyjnego. Organy nie dopełniły bowiem obowiązków wynikających z art. 9 k.p.a., a mianowicie należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Przyjęte w art. 9 k.p.a. rozwiązanie nie uzależnia obowiązywania lub możliwości stosowania przepisów prawa od znajomości tych przepisów przez obywateli, a w szczególności od znajomości prawa przez strony postępowania administracyjnego. Nacisk położony został przez ustawodawcę na obowiązkach organów administracji. Organ administracji zobowiązany był do udzielenia całokształtu informacji związanej z załatwieniem sprawy w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm. – dalej: przepisy wprowadzające), a zatem o stanie faktycznym założonym w normie prawa materialnego, z którego ustaleniem wiążą się określone następstwa prawne, korzystne lub niekorzystne dla pozytywnego załatwienia sprawy. Organ wszczynający postępowanie nie poinformował M. J. o przepisach prawa materialnego, które będą miały ewentualne zastosowanie w sprawie. Udzielenie informacji w fazie wszczęcia postępowania miało dla ochrony interesu prawnego skarżącej kapitalne znaczenie, bowiem brak znajomości przepisów prawa spowodował nieudolne i niezaspakające w pełni interesu strony określenie żądania. Starosta Myślenicki nie tylko nie wskazał przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie, ale również nie podał niezbędnych informacji i wyjaśnień co do treści przepisów, ani nie udzielił wskazówek, jak należy postąpić w danej sytuacji, aby uniknąć szkody. Informacja ta była o tyle istotna, że art. 73 przepisów wprowadzających jest normą ograniczoną w czasie, roszczenie o ustalenie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną wygasło z dniem 31 grudnia 2005 r. Sąd I instancji prawidłowo zwrócił uwagę, że Starosta Myślenicki zawiesił postępowanie z wniosku M. i B. J. do czasu zakończenia postępowania przed Wojewodą Mazowieckim w sprawie przejęcia nieruchomości objętej wnioskiem M. J. z dnia [...] grudnia 2012 r. nie czyniąc nawet próby wyjaśnienia, czy wniosek złożyła legitymowana do tego osoba, czy działa w imieniu własnym, czy również w imieniu innych osób uprawnionych. Organ nie poinformował wnioskodawczyni o warunkach jakie należy spełnić, aby otrzymać w trybie art. 73 ust. 4 przepisów wprowadzających odszkodowanie za zajętą pod drogę nieruchomość. Brak jednoznacznego wyjaśnienia treści żądania strony stanowi naruszenie zasad ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego tj. art. 7, art. 8 i art. 9. Charakter złożonego przez M. J. podania budził wątpliwości, bowiem został sformułowany w następujący sposób "proszę o przejęcie męża i mojej działki zajętych pod drogę powiatową", jednakże organ administracji nie wyjaśnił rzeczywistej woli strony, zakresu wniosku, określenia osób w imieniu których występuje. Bierność organu w tym zakresie stanowiło naruszenie prawa. Za Sądem I instancji należy powtórzyć, że organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu ustalić, kto ma w danej sprawie interes prawny, nawet bowiem w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, organ administracji nie może tylko jej gwarantować udziału w postępowaniu, lecz obowiązany jest ustalić czy w danej sprawie mają prawnie chronione interesy również inne jednostki. Prawo do niezwłocznej i szczegółowej informacji prawnej zawarte jest również w art. 6 § 3 lit. a Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Prawo do informacji przyjmuje też Europejski Kodeks Dobrej Administracji, w art. 10 ust. 3 mowa jest, że w razie potrzeby urzędnik służy jednostce doradą dotyczącą możliwego sposobu postępowania w sprawie wchodzącej w zakres jej działania oraz dotyczącą pożądanego sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Należy podkreślić, że organ w postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2006 r. o zawieszeniu postępowania administracyjnego jednoznacznie wskazał, że na wniosek M. i B. J. wszczął postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną określoną jako część działki nr [...]. Również w postanowieniu z dnia [...] czerwca 2007 r. Starosta Myślenicki podjął postępowanie w sprawie prowadzonej na wniosek M. i B. J. Do M. i B. J. skierowane zostało przez Starostę Myślenickiego zawiadomienie o przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą na rzecz Gminy D. oznaczonej jako działka nr [...] obr. D. Starosta Myślenicki przez całe postępowania jako wnioskodawców uznawał zarówno B. J. jak i M. J. Pomimo dokonania takiej oceny wniosku nie wezwał M. J. do nadesłania pełnomocnictwa zgodnie z treścią art. 64 § 2 k.p.a. Dopiero na rozprawie organ administracji wskazał, że uprawnionym do otrzymania odszkodowania za przejętą nieruchomość jest B. J. i decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. odmówił M. J. ustalenia i wypłaty odszkodowania za przedmiotową nieruchomość jako osobie nieuprawnionej do jego otrzymania. Z treści odwołania złożonego przez K. J. i L. J. (spadkobierców B. J.) wynika, że ich matka M. J. złożyła wniosek w ich imieniu, w porozumieniu z nimi. Kwestia ta nie została jednak przez organy administracji wyjaśniona. Zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że uregulowania w zakresie pełnomocnictwa zawarte w kodeksie postępowania administracyjnego nie są kompletne, a przy wyjaśnianiu sytuacji odnoszącej się do tej instytucji należy posiłkowo stosować zasady wyrażone w kodeksie cywilnym. Podkreślenia wymaga, że zwięzłość przepisów k.p.a. dotyczących pełnomocnictw wskazuje na to, iż zamiarem ustawodawcy nie było sformalizowanie wymagań co do ustanowienia pełnomocnika. W art. 33 k.p.a. uregulowano jedynie, że pełnomocnikiem strony może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych (§ 1), że pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie lub zgłoszone do protokołu (§ 2), że pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa (§ 3 zd. 1), oraz że w sprawach mniejszej wagi organ administracji publicznej może nie żądać pełnomocnictwa, jeżeli pełnomocnikiem jest członek najbliższej rodziny lub domownik strony, a nie ma wątpliwości co do istnienia i zakresu upoważnienia do występowania w imieniu strony (§ 4). Nazwy "pełnomocnictwo" używa się w podwójnym znaczeniu. Określa ono zarówno samą czynność prawną, której istotną treścią jest oświadczenie mocodawcy upoważniające określoną osobę do dokonywania w jego imieniu czynności prawnych określonych w pełnomocnictwie, to znaczy do reprezentowania go w tym zakresie w stosunkach prawnych z innymi osobami, jak też sam dokument pełnomocnictwa. Stwierdzić również należy, że czym innym od samego udzielenia pełnomocnictwa jest dołączenie dokumentu pełnomocnictwa do akt sprawy (art. 33 k.p.a.), która to czynność jest tylko potwierdzeniem udzielonego wcześniej pełnomocnictwa. Zaniechanie zaś obowiązkowi złożenia do akt odpisu pełnomocnictwa nie unicestwia samego pełnomocnictwa (por. postanowienie NSA z dnia 7 kwietnia 2006 r., II OSK 270/06, LEX nr 209405, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 12 sierpnia 2008 r., II SA/Ol 302/08, LEX nr 454327). Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawidłowo ocenił materiał dowodowy wynikający z akt sprawy. Prawdą jest, że M. J. nie mogła wystąpić z wnioskiem o odszkodowanie za nieruchomość zajętą pod drogę w imieniu własnym bowiem w dniu 31 grudnia 1998 r. nie była właścicielem przedmiotowej nieruchomości. Z akt sprawy wynika jednak, że mogła działać w imieniu spadkobierców B. J. jako ich pełnomocnik na zasadzie art. 33 § 4 k.p.a. Natomiast jeżeli organ administracji miał wątpliwości, co do istnienia takiego pełnomocnictwa to powinien wezwać wnoszącą podanie w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do nadesłania pełnomocnictwa na piśmie. Obowiązek taki wynika z zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a w szczególności z art. 8 i 9 k.p.a. Z tego ostatniego przepisu wynika w szczególności obowiązek udzielenia stronie informacji, jakie działania w toku postępowania administracyjnego powinna podjąć, aby nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa. Sąd I instancji prawidłowo dostrzegł naruszenie przez organy administracji przepisów postępowania administracyjnego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co doprowadziło do uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. zaskarżonej decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] grudnia 2007 r. i decyzji Starosty Myślenickiego z dnia [...] sierpnia 2007 r. Natomiast zarzut naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 73 ust. 4 przepisów wprowadzających, nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylając zaskarżone decyzje w związku z naruszeniem przez organy zasad ogólnych postępowania administracyjnego i nie badał natomiast merytorycznie decyzji o odmowie ustalenia i wypłaty odszkodowania. W powyższym stanie rzeczy skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem wbrew stanowisku wnoszącego skargę kasacyjną, Sąd pierwszej instancji przy rozpoznawaniu sprawy, nie naruszył przepisów postępowania ani przepisów prawa materialnego. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.