II SA/Wa 547/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Fronczyk, Sędziowie WSA Andrzej Góraj (sprawozdawca), Anna Mierzejewska, Protokolant, referent stażysta Katarzyna Skurzyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2012 r. sprawy ze skargi A. K. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie obniżenia dodatku służbowego 1) uchyla zaskarżony rozkaz personalny oraz utrzymany nim w mocy rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżony rozkaz personalny nie podlega wykonaniu w całości. Komendant Główny Policji, działając na podstawie § 8 ust. 8 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 06 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 z późn. zm.), rozkazem personalnym z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...], z dniem [...] lutego 2011 r. obniżył [...] A. K. dodatek funkcyjny o 20% otrzymywanej stawki, tj. do kwoty [...] złotych miesięcznie. Na podstawie art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) – dalej: kpa, wymienionej decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Pismem z dnia [...] stycznia 2011 r. A. K. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z odwołaniem od ww. rozkazu personalnego. Po rozpatrzeniu przedmiotowego odwołania Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpatrzeniu skargi A. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...], wyrokiem z dnia 28 października 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 1090/11 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji rozpoznając odwołanie A. K. od rozkazu personalnego KGP z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] naruszył przepisy o właściwości. Komendant Główny Policji, związany ww. orzeczeniem WSA w Warszawie, po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, rozkazem personalnym z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu przedmiotowego rozstrzygnięcia organ II instancji wyjaśnił, że Komendant Główny Policji postanowieniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. wszczął przeciwko A. K. postępowanie dyscyplinarne, po przeprowadzeniu którego orzeczeniem nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r. uznał ww. policjanta za winnego zarzucanych mu przewinień dyscyplinarnych i wymierzył karę dyscyplinarną nagany. Następnie Komendant Główny Policji orzeczeniem z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] utrzymał zaskarżone orzeczenie w mocy. W związku z powyższym w dniu [...] stycznia 2011 r. Komendant Główny Policji wydał rozkaz personalny nr [...], którym, na podstawie § 8 ust. 8 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 06 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 z późn. zm.), obniżył A. K. z dniem [...] lutego 2011 r. dodatek funkcyjny o 20% otrzymywanej stawki, tj. do kwoty [...] zł miesięcznie. Rozpoznając przedmiotową sprawę w postępowaniu odwoławczym Komendant Główny Policji wskazał, że zgodnie z § 8 ust. 8 pkt 1 ww. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 06 grudnia 2001 r., dodatek funkcyjny obniża się w granicach od 20 do 50% otrzymywanej stawki w przypadku naruszenia przez policjanta dyscypliny służbowej w czasie służby lub podczas wykonywania zadań lub czynności służbowych, za które wymierzono mu karę dyscyplinarną. Komendant wyjaśnił, że użycie zwrotu "obniża się" wskazuje na obligatoryjny charakter tego przepisu, który rodzi po stronie organu obowiązek zastosowania obniżenia dodatku w granicach przewidzianych prawem. Organ II instancji zaznaczył, że obniżając A. K. dodatek funkcyjny o 20% zastosował najniższą z możliwych, wymienionych w danym przepisie, procentowych wysokości obniżenia otrzymywanej przez policjanta stawki, przez co obniżenie to było adekwatne do wymierzonej policjantowi kary nagany. Komendant podkreślił, że norma wynikająca z postanowień z § 8 ust. 8 pkt 1 ww. rozporządzenia wyraźnie nakazuje organom obniżyć policjantowi dodatek funkcyjny w przypadku naruszenia przez policjanta dyscypliny służbowej w czasie służby lub podczas wykonywania zadań lub czynności służbowych, za które wymierzono mu karę dyscyplinarną. Komendant podał, że zgodnie z art. 135q ust. 1, ust. 2 pkt 1 i ust. 7 ustawy o Policji, zatarcie kary dyscyplinarnej następuje po upływie 6 miesięcy od dnia uprawomocnienia się orzeczenia o jej wymierzeniu. Zatarcie kary dyscyplinarnej oznacza uznanie kary za niebyłą i powoduje usunięcie z akt osobowych policjanta orzeczenia o ukaraniu. Niemniej jednak okoliczności, które stanowiły podstawę wymierzenia kary dyscyplinarnej, która następnie została uznana za niebyłą, mogą i muszą być wzięte pod uwagę przy ocenie przestrzegania przez policjanta dyscypliny służbowej. Komendant wskazał, że sam fakt usunięcia z akt osobowych orzeczenia o ukaraniu policjanta nie powoduje wyłączenia tego orzeczenia z obrotu prawnego. Organ II instancji zauważył, że w rozpoznawanej sprawie niesporne jest, iż wymierzona kara dyscyplinarna uległa zatarciu. Niemniej jednak fakt naruszenia przez skarżącego dyscypliny służbowej został wykazany w prawomocnie zakończonym postępowaniu dyscyplinarnym. Istniały zatem podstawy do obniżenia skarżącemu dodatku funkcyjnego na podstawie § 8 ust. 8 pkt 1 ww. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (por. wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2007 r. sygn. akt I OSK 1628/06). Zaznaczono, że instytucja zatarcia nie ma wpływu na § 8 ust. 8 pkt 1 ww. rozporządzenia, albowiem normy zamieszczone w przepisach art. 135q ust. 1, ust. 2 pkt 1 i ust. 7 ustawy o Policji nie unicestwiają obowiązku obniżenia dodatku funkcyjnego w przypadku naruszenia przez policjanta dyscypliny służbowej w czasie służby lub podczas wykonywania zadań lub czynności, za które wymierzono mu karę dyscyplinarną. Komendant zaznaczył, że ustawodawca nie nałożył na organ obowiązku dokonania obniżenia dodatku w określonym czasie. Tym samym, w ocenie Komendanta Głównego Policji decyzja z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] została wydana w oparciu o przepisy pragmatyki służbowej i zgodnie z obowiązującym prawem. Pismem z dnia 02 marca 2012 r. A. K. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...], wnosząc o jego uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej go decyzji. Skarżący zarzucił zaskarżonemu rozkazowi naruszenie: - § 8 ust. 8 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 06 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie; - art. 135q ust. 1 i ust. 7 w zw. z ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 06 kwietnia 1990 r. o Policji, poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy w dacie wydania decyzji o obniżeniu dodatku funkcyjnego ukaranie skarżącego uznane było za niebyłe; - art. 8 kpa, poprzez naruszenie zasady zaufania obywatela do organu państwa, polegającego na wydaniu rozkazu o obniżeniu dodatku funkcyjnego po upływie 9 miesięcy i 25 dni od uprawomocnienia się orzeczenia KGP o ukaraniu skarżącego karą dyscyplinarną nagany, co spowodowało nieuzasadnione ujemne następstwa dla skarżącego; - art. 77 § 4 kpa w zw. z art. 10 § 1 i art. 72 kpa w zw. z art. 140 kpa, poprzez jego niezastosowanie i niezakomunikowanie stronie przed wydaniem decyzji o znanych organowi z urzędu dowodach, w postaci decyzji KGP nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. o obniżeniu skarżącemu nagrody rocznej; - art. 107 § 3 kpa, poprzez powołanie się w uzasadnieniu faktycznym decyzji na okoliczności, które nie wynikają ze zgromadzonego materiału dowodowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Oceniając przedmiotowy rozkaz personalny według powyższych kryteriów, uznać należy, iż powinien on zostać wyeliminowany z obrotu prawnego, jako wadliwy. Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do oceny zasadności zastosowania przez organ dyspozycji § 8 ust. 8 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 06 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2001 r. Nr 152, poz. 1732 ze zm.), przez pryzmat wykładni art. 135q ustawy z dnia 06 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j. Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687). Zgodnie z ww. przepisem rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, dodatek funkcyjny obniża się w granicach od 20 do 50% otrzymywanej stawki w przypadku naruszenia przez policjanta dyscypliny służbowej w czasie służby lub podczas wykonywania zadań lub czynności służbowych, za które wymierzono mu karę dyscyplinarną. Prawodawca ustanowił więc dwie przesłanki, których łączne spełnienie obliguje organ do obniżenia dodatku funkcyjnego: - funkcjonariusz musi dopuścić się naruszenia dyscypliny służbowej w czasie służby lub podczas wykonywania zadań lub czynności służbowych, - za powyższe naruszenie dyscypliny funkcjonariusz musi zostać ukarany karą dyscyplinarną. Wywodząc a contrario, brak wystąpienia jednej z powołanych przesłanek uniemożliwia dokonanie obniżenia dodatku funkcyjnego na podstawie omawianego przepisu. Przenosząc powyższe rozważania na realia niniejszej sprawy wskazać należy, iż po stronie organu nie istniała podstawa do zastosowania wobec strony normy § 8 ust. 8 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 06 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2001 r. Nr 152, poz. 1732 ze zm.). Okolicznością niesporną jest co prawda to, iż funkcjonariusz dopuścił się naruszenia dyscypliny służbowej, lecz już na dzień orzekania przez organ pierwszej instancji, nie występowała możliwość skutecznego powoływania się przez organ na fakt ukarania policjanta za to przewinienie karą dyscyplinarną. Pomiędzy wydaniem ostatecznego orzeczenia dyscyplinarnego w dniu [...] marca 2010 r., utrzymującego w mocy ukaranie strony karą nagany, a wydaniem w dniu [...] stycznia 2011 r. rozkazu personalnego o obniżeniu dodatku funkcyjnego, upłynęło bowiem więcej niż sześć miesięcy. W myśl zaś przepisu art. 135q ust. 2 pkt 1 ustawy o Policji, kara dyscyplinarna nagany podlega zatarciu po upływie sześciu miesięcy od chwili uprawomocnienia się tej kary. Co się natomiast tyczy skutków zatarcia orzeczonej kary dyscyplinarnej, to ustawodawca w art. 135q ust. 1 ustawy o Policji sformułował zasadę, iż zatarcie kary oznacza uznanie kary za niebyłą. Upływ czasu, po którym następuje zatarcie kary powoduje więc powstanie takiego stanu jak gdyby funkcjonariusz nie był ukarany dyscyplinarnie. Skoro więc, wskutek zatarcia kary, funkcjonariusza uważa się za niekaranego, to nie występuje przesłanka, o jakiej mowa w § 8 ust. 8 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 06 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2001 r. Nr 152, poz. 1732 ze zm.), czyli nie można już skutecznie powoływać się na fakt ukarania dyscyplinarnego funkcjonariusza. Po zatarciu kary dyscyplinarnej spełniona jest więc jedynie pierwsza część omawianego paragrafu rozporządzenia – czyli występuje naruszenie dyscypliny służbowej przez stronę, ale brak jest spełnienia drugiego członu tego przepisu, co powoduje, że odpada przesłanka do obniżenia dodatku funkcyjnego. Za przyjęciem wyżej zaprezentowanej wykładni omawianych przepisów przemawia również to, że racjonalny ustawodawca nie tworzyłby norm prawnych dopuszczających istnienie po stronie funkcjonariusza stanu niepewności co do tego, kiedy organ zechce zrealizować swój obowiązek, o jakim mowa w § 8 ust. 8 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 06 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2001 r. Nr 152, poz. 1732 ze zm.). Nadto racjonalny ustawodawca nie tworzyłby przepisów prawa dotyczących zatarcia kary dyscyplinarnej, jeśli zakładałby, że przepisy te pozostaną de facto martwe. Na marginesie podnieść także należy, iż powołany przez organ wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 sierpnia 2007 r. sygn. akt I OSK 1628/06, nie może stanowić skutecznego uzasadnienia wykładni dokonanej przez organ w niniejszej sprawie. Wyrok ten dotyczy bowiem innego stanu faktycznego (jego przedmiotem nie są dywagacje na temat obniżenia dodatku funkcyjnego). W związku z powyższym, uznając że skarżona decyzja narusza prawo, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w pkt 1 wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270). Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku zostało wydane w myśl art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.