II GSK 1771/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marzenna Zielińska Sędzia NSA Maria Jagielska (spr.) Sędzia del. WSA Joanna Zabłocka Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 18 lipca 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 796/12 w sprawie ze skargi W. Z. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o udzieleniu zezwolenia na prowadzenie działalności maklerskiej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od W. Z. na rzecz Komisji Nadzoru Finansowego 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 18 lipca 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 796/12 oddalił skargę W. Z. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o udzieleniu zezwolenia na prowadzenie działalności maklerskiej. Jak zreferował Sąd I instancji, wnioskiem z dnia [...] września 2009 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej: k.p.a., z uwagi na naruszenie art. 30 ust. 2 oraz 40 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi (t.j.: Dz. U. z 2005 r. Nr 111, poz. 937 ze zm.), dalej: p.p.o.p.w., W. Z. (skarżący) zwrócił się do KNF o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji Papierów Wartościowych i Giełd (KPWiG) z dnia [...] września 2004 r. o udzieleniu zezwolenia na prowadzenie działalności maklerskiej W. D. M. S.A. w W. Argumentował, że jest legitymowany do złożenia wniosku (art. 157 § 2 k.p.a.), ponieważ w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji po jego stronie powstanie roszczenie względem Skarbu Państwa oparte na podstawie art. 417 § 1 oraz 4171 § 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.), dalej: k.c. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. KNF utrzymała w mocy wydaną pierwotnie decyzję z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] odmawiającą wszczęcia postępowania nadzwyczajnego z powodu braku po stronie wnioskodawcy interesu prawnego. KNF uznała, że wskazane przez W. Z. art. 6 i 7 k.p.a., art. 30 ust. 2 oraz 40 p.p.o.p.w. nie są normami o charakterze publicznoprawnym, z których wynikałyby dla niego prawa i obowiązki, dlatego nie mogą uzasadniać jego interesu prawnego w tej sprawie. Okoliczność, że w przypadku unieważnienia decyzji wnioskodawca, w oparciu o art. 417 § 1 oraz 4171 § 2 k.c., będzie mógł wystąpić z roszczeniem do Skarbu Państwa o naprawienie szkody, zaś umowy zawarte pomiędzy nim a W. D. M. S.A. zostaną uznane za nieważne w rozumieniu art. 58 § 1 k.c., co spowoduje zaliczenie wierzytelności skarżącego do pierwszej kategorii należności podlegających zaspokojeniu z funduszu masy upadłościowej w myśl art. 342 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe i naprawcze (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 1112 ze zm.), dotyczy przyszłych stosunków cywilnoprawnych i nie stanowi o interesie prawnym skarżącego. Po uchyleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny pierwotnego wyroku Sądu I instancji i stwierdzeniu, że KNF jest ministrem w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a., i dlatego jest organem właściwym do rozpatrzenia wniosku, wyrokiem z dnia 18 lipca 2012 r. WSA w W. oddalił skargę. Sąd stwierdził, że istotą sprawy jest odpowiedź na pytanie, czy skarżący spełnia warunek z art. 157 § 2 k.p.a., czyli czy posiada przymiot strony w postępowaniu z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji KPWiG z dnia [...] września 2004 r. o udzieleniu zezwolenia na prowadzenie działalności maklerskiej przez W. D. M. S.A. w W. (spółka). Sąd wskazał, że podstawą żądania skarżącego jest poniesienie przez niego szkody finansowej wskutek działania W. D. M. S.A. i dalej stwierdził, że okoliczność, iż spółce cofnięto zezwolenie na działalność maklerską z powodu podejmowania działań niezgodnych z prawem, a w konsekwencji ogłoszono upadłość, nie oznacza, że skarżący – będąc jej klientem – jest uprawniony do zgłoszenia zarzutu rażącego naruszenia prawa przez KPWiG przy udzielaniu spółce zezwolenia. W ocenie Sądu rację ma KNF, że skarżący, który nie był stroną postępowania o udzielenie zezwolenia W. D. M. S.A., obowiązany jest wskazać konkretny przepis prawa materialnego, którego naruszenie stanowi naruszenie jego uprawnienia. Skarżący powinien zatem wykazać związek materialnoprawny między obowiązującą normą administracyjnego prawa materialnego, a jego konkretną sytuacją prawną, polegającą na tym, że zastosowanie tej normy może mieć wpływ na jego sytuację w zakresie prawa materialnego. Zdaniem Sądu, szkoda powstała po stronie skarżącego wskutek działania W. D. M. S.A., z którym skarżący zawarł umowę, nie ma związku z prawidłowością udzielenia tej spółce zezwolenia. Skarżący nie może wywodzić swego interesu prawnego w sprawie administracyjnej z samego faktu, że w przypadku stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, po jego stronie powstanie roszczenie względem Skarbu Państwa oparte na podstawie art. 417 § 1 oraz art. 4171 § 2 k.c. Z roszczenia odszkodowawczego wynika jedynie jego interes faktyczny i majątkowy – chroniony w postępowaniu przed sądem powszechnym. Jak podkreślił WSA, zezwolenie na prowadzenie działalności maklerskiej dotyczyło tylko sfery uprawnień i obowiązków W. D. M. S.A. i nie dotykało bezpośrednio interesu prawnego skarżącego. Skoro skarżący nie podał żadnej normy prawnej, z której bezpośrednio dla niego wynikałyby prawa i obowiązkowi uprawniające do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji objętej skargą, a dochodzenie roszczeń przed sądem powszechnym nie uzasadnia jego interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym, to niezasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 28 w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. oraz art. art. 2, 7 i 77 Konstytucji RP. Skargą kasacyjną W. Z. domagał się uchylenia wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania, zarzucając naruszenie: 1. prawa materialnego przez błędną jego wykładnię tj. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 417 § 1 w zw. z art. 4171 § 1 i 2 k.c. polegające na błędnym uznaniu, że interes prawny żądającego czynności organu musi wynikać wyłącznie z normy prawa administracyjnego materialnego; 2. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 28 w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. polegające na błędnym uznaniu, że skarżący nie posiada przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji KPWiG z dnia [...] listopada 2004 r. o udzieleniu zezwolenia na prowadzenie działalności maklerskiej przez W. D. M. S.A. w W.; 3. prawa materialnego przez niezastosowanie art. 2, art. 7 oraz art. 8 ust. 2 oraz art. 77 Konstytucji RP w zw. z art. 28 i art. 157 § 2 k.p.a. i poprzez dokonanie wykładni pojęcia interesu prawnego w sposób sprzeczny z zasadami konstytucyjnymi wynikającymi z wyżej wskazanych przepisów Konstytucji RP, a w konsekwencji odmówienie skarżącemu przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym, zamykające mu drogę do dochodzenia naruszenia jego praw; 4. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 151 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie poprzez bezzasadne oddalenie skargi, pomimo że organ dopuścił się w ramach prowadzonego postępowania naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, co winno skutkować uwzględnieniem przez Sąd skargi i uchyleniem zaskarżonej decyzji. Przywołując przykłady orzeczeń sądów administracyjnych oraz Sądu Najwyższego oraz poglądy niektórych przedstawicieli doktryny, kasator stwierdził między innymi, że WSA błędnie, bo z naruszeniem art. 28 k.p.a. oraz art. 157 § 2 tej ustawy uznał, że interes prawny skarżącego może wynikać wyłącznie z normy materialnego prawa administracyjnego. Argumentował, że możliwość dochodzenia od Skarbu Państwa naprawienia szkody przez niezgodne z prawem działanie przy wykonywaniu władzy publicznej (wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa) musi zostać poprzedzona przeprowadzeniem właściwego postępowania stwierdzającego niezgodność tego działania z prawem (postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji). W przypadku stwierdzenia nieważności zezwolenia, po stronie skarżącego powstanie roszczenie do Skarbu Państwa o naprawienie szkody wyrządzonej wydaniem go z rażącym naruszeniem prawa na podstawie art. 417 § 1 w zw. z art. 4171 § 1 i 2 k.c. Powyższe prowadzi do wniosku, że pomiędzy wszczęciem postępowania o stwierdzenie nieważności zezwolenia, a roszczeniem skarżącego opartym na art. 417 § 1 w zw. z art. 4171 § 1 i 2 k.c. istnieje bezpośredni związek wykreowany przez normę z art. 4171 § 1 i 2 k.c. Związek ten przesądza o istnieniu po stronie skarżącego interesu prawnego do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności zezwolenia w rozumieniu art. 28 k.p.a., a tym samym czyni go stroną tego postępowania w myśl art. 157 § 2 k.p.a. Wnoszący skargę kasacyjną zwrócił uwagę, że stwierdzenie nieważności zezwolenia udzielnego W. D. M. S.A. będzie implikowało konsekwencje w sferze prawa cywilnego związane z umowami o zarządzanie portfelem zawartymi przez Spółkę, bowiem zostaną one uznane za czynność sprzeczną prawem. Wierzytelność skarżącego uzyska inny charakter, czyli nie będzie wierzytelnością z tytułu wypowiedzenia umowy o zarządzanie portfelem, a stanie się wierzytelnością z tytułu bezpodstawnego wzbogacenia. Nadto, Sąd I instancji nietrafnie uznał, że skarżący wywodzi swój interes prawny z sytuacji prawnej innego podmiotu oraz że nie ma legitymacji w postępowaniu o stwierdzenie nieważności zezwolenia, gdyż nie był stroną w postępowaniu o jego wydanie. Jak pokazuje orzecznictwo, stroną jest nie tylko podmiot, który uczestniczył w zwykłym (ogólnym) postępowaniu administracyjnym ale także i ten, którego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Skarżący kasacyjnie podsumował, że odmowa uznania go za stronę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności zezwolenia zamyka mu drogę do dochodzenia roszczeń od Skarbu Państwa, co narusza art. 77 Konstytucji RP. Zamykanie drogi sądowej do dochodzenia praw jest niezgodne z art. 2 i 7 Konstytucji RP, ponadto niedopuszczalna w demokratycznym państwie prawa jest taka konstrukcja legitymacji procesowej w postępowaniu administracyjnym, która naruszałaby wolności i prawa obywatela. W odpowiedzi na skargę kasacyjną KNF wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazano m.in., że ewentualne wszczęcie i zakończenie postępowania o stwierdzenie nieważności udzielonego spółce zezwolenia zgodnie z żądaniem skarżącego nie spowoduje bezpośredniego skutku polegającego na samoistnym unieważnieniu umowy, którą skarżący zawarł ze spółką, a w takiej sytuacji trudno mówić o jakimkolwiek interesie prawnym wynikającym wprost i bezpośrednio z normy prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Problem prawny jaki wyłania się na tle postawionych zarzutów naruszenia prawa materialnego oraz procesowego w niniejszej sprawie sprowadza się wyłącznie do osadzonej w prawie materialnym kwestii interesu prawnego skarżącego w żądaniu przez niego stwierdzenia nieważności udzielonego dnia [...] września 2004 r. przez Komisję Papierów Wartościowych i Giełd zezwolenia na prowadzenie działalności maklerskiej przez W. D. M. S.A. w W. Przedstawione w skardze kasacyjnej stanowisko jest błędne, a zarzuty nie są oparte na usprawiedliwionych podstawach, przy czym istota sprawy oraz charakter zarzutów uzasadniają łączne ich rozpoznanie. W poddanej kontroli sądowej sprawie, skarżący żądał stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej W. D. M. S.A. zezwolenia na prowadzenie działalności maklerskiej. Nie jest sporne, że skarżący nie był stroną postępowania o udzielenie zezwolenia, jednak wskazując na art. 417 § 1 i art. 4171 § 1 i 2 k.c. legitymizujące go jak twierdzi do złożenia wniosku, powierzone spółce na podstawie zawartych z nią umów o zarządzanie portfelem środki pieniężne zostały utracone z powodu niewłaściwie przeprowadzonego postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem tej spółce zezwolenia. Stwierdzenie, że zezwolenie wydano niezgodnie z prawem umożliwi skarżącemu żądanie odszkodowania od Skarbu Państwa. Sąd I instancji, opierając się na mających zastosowanie w sprawie art. 157 § 2 k.p.a. oraz art. 28 tej ustawy i przywołując najbardziej reprezentatywne orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczące interesu prawnego w postępowaniu z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, podzielił stanowisko organu co do braku legitymacji procesowej po stronie skarżącego. Rozważania Sądu uzasadniające przyjęty przezeń pogląd prawny należy podzielić za wyjątkiem przekonania, że źródłem interesu prawnego mogą być wyłącznie normy materialnego prawa administracyjnego. Ten ostatni pogląd – dominujący niegdyś w orzecznictwie i doktrynie – uległ zmianie. Obecnie przyjmuje się, że interes prawny może znajdować oparcie, poza normami prawa materialnego administracyjnego, również w przepisach prawa materialnego spoza tego obszaru (tak np.: wyrok NSA z dnia 12 września 2013 r., sygn. akt I OSK 889/12, LEX nr 1375645; ten i powoływane w dalszej części uzasadnienia wyroki dostępne w Internecie pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Co do zasady nie należy jednak poszukiwać interesu prawnego w przepisach prawa procesowego, bowiem – co trafnie podkreślił WSA – interes prawny ma charakter materialnoprawny i tylko w pojedynczych przypadkach będzie można wykazać bezpośredni związek między normą procesową, a sytuacją prawną podmiotu upatrującego w takiej normie swego interesu prawnego. Na specyfikę interesu prawnego zwracał już uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, podkreślając, że będzie on różny ze względu na rodzaj postępowania – zwykłe, nadzwyczajne lub egzekucyjne – oraz ze względu na różne regulacje prawne (por. wyrok NSA z dnia 21 września 2004 r., sygn. akt GSK 41/04). Gdy idzie o interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, to interes ten należy rozpatrywać na podobnej zasadzie na jakiej rozpatruje się interes prawny w postępowaniu zwykłym. Oznacza to, że punktem wyjścia dla oceny zdolności określonego podmiotu prawa do wniesienia o stwierdzenie nieważności decyzji jest art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wskazana norma prawa materialnego o charakterze ogólnym umieszczona w kodyfikacji procesowej, niewystarczająca dla zidentyfikowania interesu prawnego określonego podmiotu w konkretnej sprawie, wspierana jest zawsze przez przepis prawa materialnego, którego zastosowanie w odniesieniu do tego podmiotu wpłynie bezpośrednio na status prawny tego podmiotu. Zgodzić się należy z poglądem, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji może zostać zainicjowane przez podmiot, który nie był stroną postępowania zwykłego, w wyniku którego decyzja została wydana (por. wyroki NSA: z dnia 25 maja 2011 r., sygn. akt II GSK 585/10, LEX nr 1081597; z dnia 7 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2241/10, LEX nr 1138119; z dnia 27 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 50/11). Podkreślić równocześnie trzeba, że znajdująca się w obrocie prawnym decyzja ostateczna, może być, stosownie do art. 16 § 1 k.p.a., uchylona lub zmieniona jednie wyjątkowo, stąd interes prawny osoby, która nie była stroną postępowania zwykłego, a która domaga się wyeliminowania decyzji ze skutkiem ex tunc, powinien być przez właściwy organ badany ze szczególną wnikliwością i rezerwą. Idzie tu o rozpoznanie stanu, w którym kontestowana decyzja w dacie wydania pozostawała w konflikcie z czyimś prawem lub obowiązkiem lub miała wpływ na to prawo lub obowiązek, a jej wyeliminowanie stan ten usunie. Mając na względzie poczynione wyżej uwagi należy stwierdzić, że ma interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji ten podmiot, który potrafi wskazać przepis prawa materialnego wykazujący taki związek z kwestionowaną przez ten podmiot decyzją ostateczną, że jej unieważnienie kształtować będzie bezpośrednio i konkretnie sytuację prawną domagającego się wzruszenia decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny całkowicie podziela ocenę Sądu I instancji, że skarżący nie może skutecznie żądać stwierdzenia nieważności decyzji, bowiem nie jest stroną postępowania, czego wymaga art. 157 § 2 k.p.a. W żadnym razie źródłem interesu prawnego nie są wskazywane przez skarżącego przepisy k.c., bowiem nie kształtują one sytuacji skarżącego w sferze prawa materialnego. Skarżący, argumentując zasadność zastosowania art. 417 § 1 i art. 4171 § 1 i 2 k.c. mających uzasadniać jego legitymację procesową, podnosi okoliczność podstawową jaką jest poniesienie straty materialnej w wyniku zawartej ze spółką maklerską umowy, a nie w wyniku wydania zezwolenia tej spółce na prowadzenie działalności maklerskiej. Przyjęcie poglądu skarżącego i podzielenie zaprezentowanego rozumowania prowadziłoby w zasadzie do konieczności uwzględnienia jako stron postępowania, w sprawie o stwierdzenie nieważności wydanego spółce zezwolenia na prowadzenie działalności maklerskiej, wszystkich klientów D. M., których interesy w wyniku nieprawidłowego zarządzania powierzonymi w drodze umowy środkami finansowymi zostały przez spółkę naruszone. Rację ma Sąd wyjaśniając, że skarżący jest chroniony na gruncie prawa cywilnego i na tej drodze będzie mógł dochodzić swoich praw podobnie zresztą jak inni znajdujący się w takiej samej sytuacji jak skarżący. Okoliczności, które skarżący podnosił w toku postępowania administracyjnego oraz przed Sądem I instancji, związane z niespełnieniem przez spółkę wymogów obowiązującego prawa, które jego zdaniem powinny były przesądzić o odmowie udzielenia zezwolenia, nie miały żadnego bezpośredniego związku ze skarżącym i mogą być w odniesieniu do skarżącego przedmiotem ewentualnej skargi w trybie art. 227 k.p.a. lecz nie mogą, przy wykorzystaniu wskazanych przepisów k.c., prowadzić do nadania roszczeniu skarżącego innego charakteru, niż to wynika z nieprawidłowo wykonanej przez spółkę umowy o zarządzanie portfelem. Nie znajdując zatem usprawiedliwienia dla skargi kasacyjnej i postawionych w jej ramach zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na zasadzie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł stosownie do treści art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 490).