II SA/Gd 251/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu w dniu 18 lipca 2012 r. na rozprawie sprawy ze skargi G. Z. na decyzję Wojewody z dnia 9 marca 2012 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, 3. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej G. Z. kwotę 3917 zł (trzy tysiące dziewięćset siedemnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 19 grudnia 2011 r., Nr [...], Starosta, na podstawie art. 136, art. 137, art. 139, art. 140, art. 141 i art. 142 w związku z art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zwrócił A. J. M. i P. K. M. każdemu po ¼ części udziału, a W. M. 2/4 udziału we własności nieruchomości położonej w Z., oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 0,0754 ha, [...] o pow. 0,0345 ha, [...] o pow. 0,0414 ha, [...] o pow. 0,1824 ha stanowiące własność Gminy Z., dla których Sąd Rejonowy w S. G. prowadzi księgę wieczystą KW [...]. W pkt 2 rozstrzygnięcia ustalono wysokość zwaloryzowanej należności tytułem zwrotu odszkodowania na łączną kwotę 18.573,50 zł, którą A., P. i W. M. są zobowiązani wpłacić na rzecz Gminy Z. tytułem zwrotu odszkodowania. Organ rozłożył ustaloną należność w stosunku do każdego z zobowiązanych na 10 równych rat łącznie po 1.857.35 zł każda. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji ustalił następujący stan faktyczny: Na podstawie umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego repertorium A Nr [...] w dniu 26 kwietnia 1988 r. pomiędzy I. I. M. a Naczelnikiem Gminy w Z., dokonano na podstawie art. 53 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości - wywłaszczenia nieruchomości działki nr [...] o pow. 0,34 ha Wymieniona nieruchomość, według treści umowy, była niezbędna Skarbowi Państwa pod budowę ośrodka zdrowia. W § 4 w/w aktu notarialnego wskazano, iż strony określiły cenę wywłaszczonej nieruchomości na kwotę 420000 zł "pomniejszoną o wartość działki budowlanej nr [...] o pow. 832 m, której własność I. I. M. zachowała". Działka budowlana nr [...], położona w Z. - nabyta została przez I. I. M. na mocy decyzji Naczelnika Gminy Z. z dnia 25 maja 1988 r. W dniu 2 maja 2001 r. następcy prawni I. I. M. – A. M., P. M. i W. M. złożyli wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Starosta decyzją z dnia 12 października 2001 r. odmówił zwrotu nieruchomości, od której wnioskujący w dniu 8 listopada 2001 r. wnieśli odwołanie. Wojewoda decyzją z dnia 3 czerwca 2002 r. uchylił powyższą decyzję i umorzył postępowanie. Stwierdził, że art. 53 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości z dnia 29 kwietnia 1985 r. nie daje podstaw do traktowania nieruchomości nabytej w drodze umowy jako wywłaszczonej również wtedy, gdy w stosunku do niej przed zawarciem umowy wszczęte zostało postępowanie wywłaszczeniowe. A., P. i W. M. ponownie wnioskiem z dnia 27 listopada 2003 r. wystąpili o zwrot przedmiotowej nieruchomości. Decyzją z dnia 26 stycznia 2004 r. Starosta umorzył postępowanie, wyjaśniając że sprawie toczyło się już postępowanie o zwrot przedmiotowej nieruchomości, które zostało zakończone ostateczną decyzją Wojewody z dnia 3 czerwca 2002 r.. Na skutek odwołania wnioskodawców Wojewoda decyzją z dnia 21 października 2004 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Staroście. Powołując się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 czerwca 2001 r. (Sygn. akt III RN 10/01) uznał, że po zmianie podstawy prawnej mimo tożsamości przedmiotu i podmiotu, sprawa powinna być ponownie rozpatrywana. Na podstawie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r., Nr 141, poz. 1492) wprowadzona została bowiem możliwość orzekania o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości w stosunku do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Starosta rozpatrując sprawę ponownie decyzją z dnia 20 kwietnia 2005 r. orzekł o zwrocie przedmiotowej nieruchomości na rzecz A., P. i W. M. oraz o zwrocie przez nich na rzecz Gminy Z. zwaloryzowanego odszkodowania w wysokości 10069,12 zł. Rozpoznając odwołanie od powyższej decyzji w dniu 22 września 2005 r. Wojewoda uwzględnił odwołanie i uchylił zaskarżoną decyzję przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wskazał wówczas na potrzebę przeprowadzenia postępowania dowodowego w sprawie nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 832 m2, położonej w Z., którą według organu odwoławczego można traktować jako nieruchomość zamienną. Rozpoznając skargę na decyzję Wojewody Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyrokiem z dnia 7 czerwca 2006 r. (sygn. akt II SA/Gd 905/05) oddalił ją stwierdzając w uzasadnieniu, że nie wyjaśniono w sposób dostateczny, czy I. I. M. przyznano w ramach odszkodowania nieruchomość zamienną, ponieważ gdyby stanowiła ona nieruchomość zamienną, to zwrot wywłaszczonej nieruchomości stosownie do treści art. 140 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie byłby możliwy. Ponadto WSA wskazał, że niedostatecznie wyjaśniona została kwestia, czy na przedmiotowej nieruchomości nie został zrealizowany inny cel, który mógłby być podstawą wywłaszczenia na podstawie ustawy z 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Rozpatrując sprawę ponownie Starosta decyzją z dnia 7 lutego 2007 r. zwrócił A. M., P. M. oraz W. M. własność opisanych wyżej nieruchomości położonych w Z. W treści decyzji organ wskazał, iż wysokość zwaloryzowanej należności, którą wnioskodawcy są zobowiązani wpłacić na rzecz Gminy Z. tytułem zwrotu odszkodowania, zostanie ustalona odrębną decyzją. Rozpoznając odwołanie Wojewoda decyzją z dnia 5 kwietnia 2007 r. uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i odmówił zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Skargę na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił wyrokiem z dnia z dnia 21 czerwca 2007 r. nie stwierdzając naruszeń prawa zarzucanych przez skarżących. W wyniku wniesionej przez A., P. i W. M. skargi kasacyjnej sprawę rozpoznał Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 21 listopada 2008 r., I OSK 1653/07, uchylił zaskarżone orzeczenie oraz decyzję Wojewody z dnia 5 kwietnia 2007 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Wojewodzie. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Sąd pierwszej instancji bezkrytycznie podzielił błędną wykładnię art. 140 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przyjętą przez Wojewodę w uzasadnieniu decyzji odmawiającej zwrotu nieruchomości. Nie wziął pod uwagę niedopuszczalności rozszerzającej wykładni przepisów o charakterze wyjątkowym, do jakich należą przepisy wywłaszczeniowe. W konsekwencji błędnie przyjął, że obowiązek zwrotu nieruchomości zamiennej, o którym mowa w art. 140 ust. 1 ustawy, może dotyczyć nieruchomości nabytej pod rządami ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. przez osobę wywłaszczoną na innej podstawie prawnej niż art. 65 tej ustawy. Z powyższego wynikało, że skoro nabytej przez I. I. M. działki nr [...] nie można traktować jako nieruchomości zamiennej, to okoliczność, że w dniu orzekania w przedmiocie zwrotu nieruchomości działka ta nie stanowiła już własności jej następców prawnych, nie będzie miała znaczenia dla oceny dopuszczalności zwrotu nieruchomości. Wojewoda, rozpoznając sprawę ponownie, decyzją z dnia 5 marca 2009 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty z dnia 7 lutego 2007 r. Wojewoda po przeanalizowaniu sprawy stwierdził, że działki nr [...] o pow. 832 m2 nie należy traktować jako nieruchomości zamiennej, albowiem nieruchomość, oznaczona w chwili jej zbycia na rzecz Skarbu Państwa w drodze umowy cywilnoprawnej jako działka nr [...], nie stanowiła gospodarstwa rolnego w rozumieniu przepisu art. 65 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, ponieważ zgodnie z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Z. obowiązującym w roku 1988 była przeznaczona pod tereny koncentracji usług, w tym: administracja, łączność, handlu, targowisko, gastronomia, straż pożarna. Także analiza treści aktu notarialnego umowy sprzedaży nieruchomości nie stwarzała podstaw do uznania przyznanej I. I. M. na mocy Naczelnika Gminy Z. z dnia 25 maja 1988 roku, działki budowlanej za nieruchomość zamienną, albowiem jak wynikało z treści § 4 umowy sprzedaży działka budowlana nr [...] stanowiła jedynie formę rozliczenia między stronami zawieranej umowy, poprzez potrącenie z ustalonego odszkodowania wartości nabytej przez I. I. M. działki budowlanej nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku rozpoznając skargę Gminy Z. na powyższą decyzję wyrokiem z dnia 13 sierpnia 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 232/09, uchylił decyzję wojewody z dnia 5 marca 2009 r. i poprzedzająca ją decyzję Starosty z dnia 7 lutego 2007 r. W uzasadnieniu WSA podkreślił, że decyzja o zwrocie nieruchomości powinna obligatoryjnie zawierać rozstrzygnięcie o zwrocie na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego wypłaconego odszkodowania, w tym także nieruchomości zamiennej oraz o rozliczeniach z tytułu zwrotu. WSA wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę organy powinny przeprowadzić postępowanie celem ustalenia wysokości zwaloryzowanego odszkodowania zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz wydać decyzję zawierającą dwa elementy: uregulowanie stosunków własnościowych wywłaszczonej nieruchomości oraz rozstrzygnięcie w sprawie zwrotu odszkodowania. W takich okolicznościach faktycznych podjęto decyzję z dnia 19 grudnia 2011 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Starosta wyjaśnił sposób ustalenia zwaloryzowanej kwoty odszkodowania podlegającej zwrotowi. Biorąc pod uwagę postanowienie § 4 umowy sprzedaży nieruchomości z dnia 26 kwietnia 1988 r., według którego cenę sprzedaży - 420.000,00 zł należało pomniejszyć o wartość działki budowlanej nr [...] obszaru 832 m2 , której własność I. I. M. zachowała, organ do kwoty 420.000,00 zł dodał kwotę 137.737,60 zł, jako wartość działki budowlanej, co dało łącznie kwotę 557.736,60 zł. Wartość działki nr [...] wyliczono w ten sposób, że od powierzchni 0.34 ha odjęto powierzchnię 0,0832 ha, w wyniku czego uzyskano powierzchnię 0,2568 ha. Kwota 420.000.00 zł została podzielona przez 2.568 m2, czyli 1 m2 wyniósł 163,55 zł. Powierzchnię działki nr [...] pomnożono przez 163,55 zł, w wyniku czego uzyskano kwotę 136.073.60 zł. Tak wyliczoną kwotę dodano do 420.000,00 zł, co w sumie wyniosło 556.073,60 zł. Organ wskazał, że wyliczenie za 1 m2 wartości działki budowlanej ma potwierdzenie w analizowanych transakcjach sprzedaży sąsiednich nieruchomości na podstawie aktów notarialnych, gdzie wartość 1 m2 wynosiła 200 zł. Kwota 556.073.60 zł po waloryzacji wynosi 18.573,50 zł. Z uwagi na treść art. 217 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, określono wysokość zwaloryzowanego odszkodowania do zwrotu w wysokości nie większej niż 50% aktualnej wartości tych nieruchomości, czyli 68.075,00 zł, gdyż zgodnie z operatem szacowania nieruchomości sporządzonym przez rzeczoznawcę B. O. z dnia 20.12.2010 r. aktualna wartość rynkowa nieruchomości działki nr [...] wynosi 136.150,00 zł. Organ podkreślił, że przychylono się do wniosków następców prawnych w zakresie rozłożenia na raty należności z tytułu zwrotu odszkodowania. Operat stanowiący podstawę wyceny został oceniony przez organ administracji pozytywnie. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Gmina Z., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Strona odwołująca się zarzuciła błędną interpretację podstawy prawnej nabycia działki nr [...] oraz to, że działka nr [...] miała charakter rolniczy. W odwołaniu zarzucono także zaniżenie wartości podlegającego zwrotowi odszkodowania poprzez przyjęcie stawki za 1 m2 powierzchni działki budowlanej w wysokości 1 m2 gruntów rolnych tj. kwoty 163,55 zł/1m2 oraz wskazano, że pominięte zostały nakłady na działce [...] poniesione w latach 1992-1993, które według skarżącego zostały podjęte bezpośrednio po wywłaszczeniu. Strona odwołująca się wskazała także, że bez jakiegokolwiek uzasadnienia rozłożono zwrot odszkodowania na maksymalną, przewidzianą przepisami ilość rat. W odpowiedzi na odwołanie wnioskodawcy wnieśli o jego oddalenie, utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji oraz o korektę wyliczenia waloryzacji kwoty odszkodowania. W piśmie wskazano na błędną interpretację podstawy prawnej nabycia działki nr [...] i stwierdzono, że zarzut, iż działka nr [...] miała charakter rolniczy jest bezzasadny, gdyż zarzut ten rozstrzygnął już wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2008 r. Nadto wnioskodawcy wskazali, że nakłady poczynione na działce [...] nie mogą być traktowane jako poczynione bezpośrednio po wywłaszczeniu oraz że nakłady te obniżyły wartość nieruchomości. Rozpoznając odwołanie, decyzją z dnia 9 marca 2012 r., Nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w punktach 2, 3 i 4 dotyczących ustalenia wysokości zwaloryzowanej należności tytułem zwrotu odszkodowania przez A. J. M., P. K. M. oraz W. M. na rzecz Gminy Z. kwoty 18.573,50 zł i ustalił wysokość zwaloryzowanej należności tytułem zwrotu odszkodowania na łączną kwotę 14.113,16 zł, którą A. J. M., P. K. M. i W. M. są zobowiązani będą wpłacić na rzecz Gminy Z. tytułem zwrotu odszkodowania. Należność określoną w pkt 2 decyzji rozłożono w stosunku do każdego ze zobowiązanych na 10 równych rat, łącznie po 1.411,32 zł każda, z czego na w/w kwotę raty przypadać będzie rata od każdej ze stron w następującej wysokości, zgodnie z udziałami: od A. J. M. kwota 352,83 zł każda rata, od P. K. M. kwota 352,83 zł. każda rata, od W. M. kwota 705,66 zł każda rata, z oprocentowaniem niespłaconej części. W pozostałej części utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda uznał za bezsporne, że nabycie nieruchomości położonej w Z. oznaczonej jak działka nr [...] o pow. 0,34 ha nastąpiło na rzecz Skarbu Państwa na podstawie umowy sprzedaży z dnia 26 kwietnia 1988 r. zawartej w formie aktu notarialnego repertorium A Nr [...] pomiędzy I. I. M. a działającym w imieniu Skarbu Państwa Naczelnikiem Gminy w Z. Według treści tej umowy przedmiotowa nieruchomość niezbędna była Skarbowi Państwa pod budowę ośrodka zdrowia. Cel wywłaszczenia nie został zrealizowany pomimo upływu 10 lat, od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna. Na działce nr [...] będącej przedmiotem wywłaszczenia zrealizowano inny cel publiczny w postaci urządzenia parkingu oraz targowiska. Organ odwoławczy podkreślając związanie orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, który rozpoznając przedmiotową sprawę w wyroku z dnia 21 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1653/07, przesądził, że działka nr [...] nie stanowiła gospodarstwa rolnego a działka nr [...] nie miała charakteru nieruchomości zamiennej, zajął tożsame stanowisko. Ustosunkowując się do zarzutu nieuwzględnienia w odszkodowaniu przez organ I instancji nakładów poniesionych przez Gminę Z. na działce nr [...] jako podjętych bezpośrednio po wywłaszczeniu i powodujących zwiększenie jej wartości stwierdzono, że z akt sprawy nie wynika, aby w toku postępowania administracyjnego strona skarżąca wykazała, iż poniesione przez nią nakłady podniosły wartość działek nr [...], [...], [...] i [...] w taki sposób, że wartość zwaloryzowanego odszkodowania podlegającego zwrotowi na rzecz Gminy Z. powinna być wyższa, aniżeli ustalona w decyzji organu I instancji. Nadto podkreślono, że zwiększenie wartości odszkodowania nie obejmuje wszystkich nakładów dokonanych na nieruchomości, ale tylko te, które mogą być poniesione na rachunek i ryzyko podmiotu wywłaszczonego, a tymi są nakłady związane z realizacją celu publicznego, który w niniejszym przypadku nie został zrealizowany. Organ odwoławczy nie podzielił zarzutów odwołania w zakresie rozłożenia należności z tytułu zwrotu odszkodowania na raty, wskazując, iż rozstrzygniecie w tym przedmiocie z całości uwzględniało złożony wniosek, a zatem nie wymagało uzasadnienia. W sposób odmienny od organu pierwszej instancji organ odwoławczy ustalił wysokość odszkodowania podlegającego zwrotowi. Uznał bowiem, że skoro działka nr [...] nie jest nieruchomością zamienną a jej wskazanie w umowie sprzedaży z 1988 r. miało charakter jedynie rozliczenia się między stronami (przez potrącenie z ustalonej kwoty odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...], wartości nabytej przez I. M. od Skarbu Państwa działki budowlanej nr [...]), to wartość tej działki nie może być dodana do kwoty 420.000 zł. Kwotą wyjściową przy dokonywaniu obliczeń waloryzacji należności do zwrotu winna być kwota 420.000 zł a nie kwota 420.000 zł powiększona o wartość działki nr [...] (tj. 556.073,60 zł), tak jak to wskazał organ I instancji. Wojewoda dokonał waloryzacji kwoty należnej do zwrotu, stosownie do art. 140 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Skargę na powyższą decyzję złożyła Gmina Z. Kwestionowanej decyzji zarzucono naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a, art. 140 ust. 1 i następnych oraz art. 141 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez nakazanie Gminie Z. zwrotu A. M., P. M. i W. M. udziałów we współwłasności nieruchomości położonej w Z. oznaczonych jako działki nr [...], wadliwe ustalenie wysokości zwaloryzowanej należności tytułem zwrotu odszkodowania, w tym pominięcie wartości działki budowlanej nr [...] przyznanej jako nieruchomość zamienna. Wskazując na powyższe naruszenia wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty. Skarżaca zakwestionowała brak uwzględnienia przy ustalaniu kwoty należności podlegającej zwrotowi wartości działki nr [...], która przyznana została na własność w 1988 r. byłej właścicielce oraz wartości nakładów poczynionych na nieruchomość, w szczególności na uzbrojenie terenu (budowa kolektora sanitarnego w 1998 r. i kanalizacji burzowej w 1992 r.). Skarżący zaprzeczył tezie, jakoby działka nr [...] nie stanowiła części gospodarstwa rolnego. Skarżący uznają, że w 1988 r. organ kupując działkę nr [...] przyznał I. M. nieruchomość zamienną w postaci działki budowlanej nr [...] pomniejszając przy tym cenę nabywanej działki nr [...] o cenę działki budowlanej i wypłacił różnicę wartości tych nieruchomości w kwocie 420 000 zł. Powyższe potwierdza notatka służbowa z dnia 2 marca 1987 r. oraz akt notarialny z 1988 r. W odniesieniu do rozłożenia na raty skarżący podkreślili, że uwzględnienie wniosku o rozłożenie na raty w całości również powinno być uzasadnione. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j..: Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na wstępie wskazać należy, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego podjęte w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. narusza zakaz reformationis in peius. Zgodnie z art. 139 k.p.a. organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Przepis art. 139 k.p.a. przewiduje sytuacje, w których organ odwoławczy może odstąpić od zakazu reformationis in peius. Jeśli organ odstępuje od tego zakazu obowiązany jest w uzasadnieniu szczegółowo wykazać wystąpienie w decyzji organu pierwszej instancji rażącego naruszenia prawa lub rażącego naruszenia interesu społecznego. W niniejszej sprawie organ odwoławczy zmienił decyzję organu pierwszej instancji w ten sposób, że obniżył należność do zwrotu na rzecz odwołującej się Gminy Z., tym samym rozstrzygając sprawę na niekorzyść strony odwołującej się. W uzasadnieniu decyzji odwoławczej organ nie zawarł wyjaśnienia, że w sprawie wystąpił stan, o którym mowa w art. 139 k.p.a. Tym samym organ odwoławczy dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżona decyzja jest zatem wadliwa i już tej przyczyny winna podlegać uchyleniu. Materialnoprawną podstawą kwestionowanej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji są przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.), zwanej dalej u.g.n. Zgodnie z art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, ze zm.) Z ustalonych w sprawie okoliczności faktycznych wynika, że na mocy umowy notarialnej z dnia 26 kwietnia 1988 r., ówczesna właścicielka I. I. M. sprzedała nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] w Z. na rzecz Skarbu Państwa. Zbycie nieruchomości nastąpiło w ramach postępowania wywłaszczeniowego, jako podstawę zawarcia umowy wskazano przepis art. 53 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, dotyczący decyzji wywłaszczeniowej. Wywłaszczenie nastąpiło na cel publiczny związany z realizacją ośrodka zdrowia. Cel ten nie został zrealizowany, albowiem wskazana działka została zagospodarowania targowiskiem. Artykuł 136 ust. 3 u.g.n. formułuje generalną zasadę zwracania wywłaszczonych nieruchomości, które stały się zbędne do realizacji celu publicznego, ze względu na który zostały wywłaszczone. Zgodnie bowiem z tym przepisem nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercy na ich wniosek, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Celem tej instytucji jest przywrócenie stosunków własnościowych wywłaszczonej nieruchomości sprzed wydania decyzji wywłaszczeniowej przez zniesienie skutków, które ona wywołała, ze względu na odpadnięcie przesłanek jej wydania. W myśl art. 137. ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. W sprawie zaktualizowały się wynikające z art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 u.g.n. przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Przepis art. 140 ust. 1 u.g.n. stanowi, że w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie, a także nieruchomość zamienną, jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania. Z powyższego przepisu oraz z dyspozycji art. 142 u.g.n. wynika, że decyzja o zwrocie nieruchomości powinna orzekać również o zwrocie na rzecz Skarbu Państwa lub określonej jednostki samorządu terytorialnego (w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu) wypłaconego odszkodowania, w tym także nieruchomości zamiennej, jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania oraz o rozliczeniach z tytułu zwrotu. W § 4 zawartej umowy wskazano, iż strony określają cenę na kwotę 420 000 zł., pomniejszoną o wartość działki budowlanej nr [...], której własność I. I. M. zachowała, z tym, że zapłata ceny nastąpi w terminie jednego miesiąca. Działka budowlana nr [...], położona w Z., nabyta została na własność przez I. I. M. na mocy decyzji Naczelnika Gminy Z. z dnia 25 maja 1988 r. W decyzji tej jako podstawę jej wydania wskazano art. 17 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Przepis art. 17 ust. 1 tej ustawy przewidywał, iż w przypadku dokonywania wywłaszczenia nieruchomości pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne osoba fizyczna będąca właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości miała prawo zachować - zależnie od przysługującego jej dotychczas prawa do nieruchomości - własność lub użytkowanie wieczyste jednej działki wydzielonej z tej nieruchomości, a jeżeli okaże się to niemożliwe - otrzymać na własność lub użytkowanie wieczyste taką działkę, wydzieloną z innych nieruchomości objętych granicami skoncentrowanego budownictwa jednorodzinnego. Zgodnie z art. 17 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, zachowanie (otrzymanie) własności lub użytkowania wieczystego działek wymienionych następowało na wniosek osób zainteresowanych, na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej, a wniosek ten powinien być zgłoszony w toku postępowania o nabycie własności lub użytkowania wieczystego nieruchomości. W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy istotne było ustalenie, czy nabycie przez I. I. M. działki nr [...] stanowiło przyznanie nieruchomości zamiennej, co skutkowałoby obowiązkiem jej zwrotu w myśl art. 140 ust. 1 u.g.n. Okoliczność ta wykluczałaby możliwość zwrotu nieruchomości z uwagi na fakt, iż następcy prawni wywłaszczonej nie są już właścicielami tej nieruchomości. Z dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 listopada 2008 r., I OSK 1653/07, wiążącej wykładni art. 140 ust. 1 u.g.n. wynika, że obowiązek zwrotu nieruchomości zamiennej, o którym mowa w art. 140 ust. 1 u.g.n., nie może dotyczyć nieruchomości nabytej pod rządami ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. przez osobę wywłaszczoną na innej podstawie prawnej niż art. 65 tej ustawy. W okolicznościach niniejszej sprawy nabytej przez I. I. M. działki nr [...] nie można zatem traktować jako nieruchomości zamiennej. Zaskarżoną decyzja organ odwoławczy dokonał zmiany rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego w zakresie ustalenia należności, którą A. M., P. M. i W. M. zobowiązani będą zwrócić Gminie Z. z tytułu zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania w związku ze zwrotem nieruchomości następcom prawnym wywłaszczonego właściciela, wyłączając z rozliczenia wartość nieruchomości stanowiącej działkę nr [...]. Okoliczność, iż działka ta nie stanowiła nieruchomości zamiennej nie oznacza, iż winna być ona pominięta w rozliczeniach stron związanych ze zwrotem wywłaszczonej nieruchomości. Należność podlegająca zwrotowi z tytułu otrzymanego w 1988 r. odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość winna odpowiadać uzyskanemu przez właściciela nieruchomości przysporzeniu. Podkreślić bowiem należy, że zwrot wywłaszczonej nieruchomości stanowi actio contradicta wobec wywłaszczenia. Stwarza to możliwość z jednej strony przywrócenia na nieruchomości stanu prawnego istniejącego przed wywłaszczeniem, a z drugiej zwrotu przysporzeń majątkowych pobranych w ramach rekompensaty za wywłaszczenie. Przepis art. 140 u.g.n. nie przewiduje, co prawda, przyjęcia do rozliczenia wartości takiej nieruchomości, niemniej jednak wykładnia celowościowa obowiązujących przepisów, przemawia za przyjęciem takiego rozwiązania. Przepis art. 216 ust. pkt 3 u.g.n. stanowi, że przepisy rozdziału 6 działu III (zwrot wywłaszczonych nieruchomości) stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Samo użycie zwrotu "stosuje się odpowiednio" oznacza, że stosowanie norm wynikających z przepisów, do których nastąpiło odesłanie nie musi następować automatycznie i dosłownie. Organ stosujący określone przepisy odpowiednio winien zawsze mieć w tym zakresie na względzie cel i formę danego postępowania, jak również winien uwzględniać różnice w stosunku do uregulowań, które mają być odpowiednio stosowane. Odpowiednie stosowanie prawa winno uwzględniać modyfikacje wynikające z różnic obu uregulowań. Zasady ustalania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oraz zasady zwrotu i towarzyszących mu rozliczeń określone w ustawie z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i towarzyszących jej rozporządzeniach wykonawczych nie odbiegały od obowiązujących obecnie rozwiązań u.g.n. Przepis art. 56 ustawy z 1985 r. stanowił, że odszkodowanie powinno odpowiadać wartości wywłaszczonej nieruchomości. Natomiast w § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie zasad i trybu rozliczeń w razie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości (Dz.U. Nr 47, poz. 243), wydanego na podstawie upoważnienia zawartego w art. 69 ust. 3 ustawy z 1985 r., określono, że właściciel zwraca na rzecz Państwa wypłacone odszkodowanie lub nieruchomość zamienną oraz inne należności, o których mowa w ust. 3, ustalone przez organ orzekający o zwrocie nieruchomości. Z uregulowań wówczas i obecnie obowiązujących wynika przede wszystkim, że celem instytucji zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest przywrócenie stanu prawnego sprzed wywłaszczenia, zarówno w wymiarze stosunków własnościowych, jak i pobranych wartości majątkowych. Strony zwracają sobie wszystko to, co świadczyły wzajemnie przy wywłaszczeniu, ze stosowanymi modyfikacjami wynikającymi z faktu upływu czasu (waloryzacja). Skoro odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość ma mieć charakter ekwiwalentu za utraconą własność, czyli ma być odpowiednikiem jej wartości, to rozliczenia towarzyszące zwrotowi nieruchomości powinny tą zasadę respektować. Organ dokonujący zwroty wywłaszczonej nieruchomości winien zatem ustalić co I. I. M. uzyskała w ramach rekompensaty za wywłaszczona nieruchomość, czy wyłącznie odszkodowanie w wysokości 420 000 zł, czy również nieruchomość stanowiącą działkę Nr [...]. Jeśli postępowanie dowodowe potwierdziłoby, że wartość działki nr [...] uzupełniała cenę w wysokości 420 000 zł, i stanowiła dodatkowy ekwiwalent za pozbawienie własności wywłaszczanej nieruchomości, to przy dokonywanych obecnie rozliczeniach należałoby uwzględnić jej wartość. Odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomości winno odpowiadać jej wartości (art. 128 u.g.n.). Zapis w treści aktu notarialnego z dnia 26 kwietnia 1988 r., że strony określają cenę za wywłaszczoną nieruchomość na kwotę 420 000 zł, pomniejszoną o wartość działki budowlanej nr [...] o pow. 832 m2, której własność I. I. M. zachowała, budzi wątpliwości. Działka nr [...] nie stanowiła nieruchomości zamiennej przyznanej w ramach odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. W sprawie wymagało zatem wyjaśnienia jaki wpływ na cenę za działkę nr [...] miało przeniesienie na I. I. M. prawa własności działki nr [...]. Jeżeli cena wskazana w akcie notarialnym na kwotek 420 000 zł nie została wypłacona w całości, lecz jedynie w części , a w części organ w miejsce zapłaty ceny przeniósł własność nieruchomości, do rozlicznie z tytuły zwrotu wywłaszczonej nieruchomości winna być przyjęta wyłącznie kwota 420 000 zł. Natomiast sytuacji, w której, jak twierdzi skarżąca, wywłaszczona uzyskała całą kwotę wskazaną w akcie notarialnym a więc 420 000 zł a ponadto własności nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], obecne rozliczenie winno uwzględniać wartość przekazanej nieruchomości. Organ odwoławczy poprzestając na stwierdzeniu, że działka nr [...] nie miała charakteru zamiennego, nie uwzględnił okoliczności, że mogła ona stanowić element rozliczeń w ramach ekwiwalentu za wywłaszczoną działkę nr [...]. Organ odwoławczy nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego i nie ustalił związanych z tym okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Z przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. wynika jednoznacznie, że postępowanie dowodowe jest oparte na zasadzie oficjalności, co oznacza, że organ administracyjny zobowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Zaniechanie zaś przez organ podjęcia czynności procesowych, zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością decyzji. Organ winien ponowić czynności dowodowe zmierzające do ustalenia, czy rzeczywistą wolą organów dokonujących wywłaszczenia w 1988 r. było zrekompensowanie I. I. M. faktu odjęcia prawa własności działki nr [...] poprzez zapłatę ceny za tą nieruchomość pomniejszonej o wartość przyznanej jej na własność działki nr [...], czy też wywłaszczona uzyskała i cenę w wysokości 420 000 zł i własność działki. Organ winien przede wszystkim ustalić, czy istnieje pokwitowanie zapłaty ceny za nieruchomość sprzedaną w ramach postępowania wywłaszczeniowego i dopuścić dowód w tym zakresie. W razie braku takiego dowodu organ może w celu dokonania ustaleń niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy przeprowadzić dowód z akt sprawy wywłaszczeniowej, w tym notatki, na która powołała się skarżąca z dnia 2 marca 1987 r. oraz dokumentacji stanowiącej podstawę wyceny działki nr [...]. Odszkodowanie (cena) za wywłaszczoną nieruchomość ma stanowić bowiem ekwiwalent jej wartości. W sytuacji zatem, gdyby cena zapłacona I. I. M. za działkę nr [...] była mniejsza niż jej wówczas ustalona wartość potwierdziłoby to tezę skarżącej, że przeniesienie własności działki nr [...] było dodatkową, poza ceną rekompensatą za pozbawienie własności działki nr [...]. Wobec pozostałych do wyjaśnienia kwestii w tym miejscu nie można przesądzić czy skarżącej należy się zwrot odszkodowania, którego wysokość powinna uwzględniać wartość nieruchomości stanowiącej działkę nr [...]. Nie jest to bowiem możliwe bez poczynienia postępowania wyjaśniającego we wskazanym zakresie. Dopiero po pełnym wyjaśnieniu sprawy możliwe będzie właściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego. Dodatkowo wskazać należy, iż ewentualne określenie wartości nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] powinno uwzględniać stan tej nieruchomości z dnia wywłaszczenia, w tym przeznaczenie tej nieruchomości. Sąd uznał za uzasadnione zarzuty skargi dotyczące rozłożenia na raty należności z tytułu zwrotu odszkodowania. Możliwość taką przewiduje przepis art. 141 ust. 1 u.g.n. stanowiąc, że należności, o których mowa w art. 140, mogą być, na wniosek poprzedniego właściciela albo jego spadkobiercy, rozłożone na raty, nie dłużej niż na 10 lat. Warunki rozłożenia na raty określa się w decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Organ wydając decyzję o rozłożeniu na raty, działa w granicach uznania administracyjnego. Uznanie to nie może jednak być dowolne. Organ winien zatem wskazać w decyzji przesłanki rozłożenia należności na raty, wyjaśnić zasadność ustalonej liczby rat i okresu ich. Zwrot wypłaconego odszkodowania jest czynnością ekwiwalentną w stosunku do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Co do zasady czynności te winny być dokonane jednocześnie. Rozłożenie na raty należności przypadającej jednostce samorządu terytorialnego, pozbawia ją czasowo możliwości dysponowania całością należnych jej środków finansowych. Winno mieć ono zatem uzasadnienie w okolicznościach sprawy. Stanowisko organu, iż nie miał on obowiązku uzasadnienia, zgodnie z art. 107 k.p.a. decyzji o rozłożeniu należność Ina raty z uwagi na uwzględnienie wniosku z całości nie jest słuszne. Przepis art. 107 § 4 k.p.a. stanowi, iż organ może odstąpić od uzasadnienia decyzji, gdy uwzględnia ona w całości żądanie strony, nie dotyczy to jednak decyzji rozstrzygających sporne interesy stron oraz decyzji wydanych na skutek odwołania. Decyzja o rozłożeniu należności innego podmiotu niż organ orzekający w sprawie jest decyzją rozstrzygającą sporne interesy stron. Organ winien zatem wezwać składających wniosek do uzasadnienia tego wniosku, zbadać ich sytuacje materialną, rozważyć kwestię zasadności rozłożenia należności na raty w niniejszej sprawie oraz adekwatnie do ustalonych okoliczności ustalić wysokość i terminy spłaty rat. Ustosunkowując się do zarzutów Gminy Z. w zakresie nieuwzględnienia nakładów poczynionych na wywłaszczoną nieruchomość stwierdzić należy, że wskazane w art. 140 ust. 4 u.g.n. zwiększenie wartości nieruchomości na skutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości, powiększające wysokość odszkodowania zwracanego Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego przez byłego właściciela lub jego spadkobierców, określonego według zasad wskazanych w art. 140 ust. 2 tej ustawy, może obejmować tylko te nakłady, które zostały poczynione dla realizacji celu, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie. Zwiększenie wartości nieruchomości spowodowane nakładami niezwiązanymi z realizacją celu wywłaszczenia, nie podlega uwzględnieniu przy ustalaniu wysokości odszkodowania (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 listopada 2011 r., I OSK 1971/10, LEX nr 1101479). Odnośnie interpretacji treści art. 140 § 4 u.g.n., który stanowi, że w razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, wskazać należy, że przepis ten nie dotyczy nakładów poniesionych na nieruchomości bezpośrednio po wywłaszczeniu, a więc w krótkim okresie czasu po wywłaszczeniu, lecz jak wynika z jego treści, działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości. O ile zatem na nieruchomości zostały poniesione nakłady związane z realizacją celu wywłaszczenia zwiększające wartość nieruchomości, nakłady te winny być uwzględnione w ustaleniu jej wartości. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ uwzględni wskazania i ocenę prawną zawarte w wydanym wyroku. Na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł o zwrocie przez Wojewodę na rzecz skarżącej Gminy Z. kwoty 3917 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, obejmujących uiszczony w sprawie wpis sądowy w wysokości 1500 zł oraz kwotę 2417 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego obejmującego wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości 2400 zł, określone na podstawie § 6 pkt 5 w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.), oraz opłatę od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.