IV SAB/Wa 24/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Sędziowie Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Sędzia WSA Marian Wolanin, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu w dniu 2 sierpnia 2012 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie udostępnienia informacji p o s t a n a w i a 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącemu A. kwotę 100 (sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego. Wnioskiem z dnia [...] listopada 2011r. A. zwrócił się do Wydziału Udostępniania Danych Ewidencji Gruntów i Budynków Urzędu W. o udzielenie informacji na podstawie art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 17 dnia 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne czy M. G. przysługuje prawo własności, prawo użytkowania wieczystego, prawo odrębnej własności lokalu mieszkalnego lub użytkowego bądź spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego lub użytkowego do nieruchomości położonej w obszarze właściwości urzędu. W uzasadnieniu wniosku powołano, że w stosunku do wymienionej A. prowadzi postępowanie egzekucyjne, które okazało się bezskuteczne. Dalej przywołano wyrok NSA z dnia 1 września 2011r. (sygn. akt I OSK 1444/11), w którym stwierdzono, że interes prawny wierzyciela w uzyskaniu informacji z operatu gruntów i budynków wynika z tego, że jako wierzyciel jest zobowiązany wskazać organowi egzekucyjnemu majątek dłużnika (art. 801 kpc). Pismem z dnia [...] grudnia 2011r. Dyrektor Biura Geodezji i Katastru odmówił udostępnienia żądanych informacji. Wskazał, że zgodnie z art. 24 ust. 5 pkt 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne udostępnianie danych przez starostę zawierających dane osobowe oraz wydawanie wypisów z operatu ewidencyjnego zawierające takie dane jest możliwe, poza wymienionymi ściśle wypadkami, jedynie na żądanie podmiotów, które mają interes prawny w tym zakresie. Dalej stwierdzono, że przedmiotem wniosku nie jest uzyskanie informacji o konkretnych gruntach, budynkach czy lokalach lecz poszukiwanie nieznanego majątku nieruchomego dłużnika do celu toczącego się postępowania egzekucyjnego. W takiej sytuacji właściwym trybem jest postępowanie przed sądem powszechnym o wyjawienie majątku dłużnika. W związku z powyższą odpowiedzią A. skierował do Urzędu W. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wysłane listem poleconym w dniu [...] grudnia 2011r. W wezwaniu powyższym stwierdzono, że urząd udzielił odpowiedzi pismem z dnia [...] grudnia 2011r. tymczasem zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 1 września 2011r. (sygn. akt I OSK 1444/11) odmowa udzielenia informacji powinna nastąpić w formie decyzji administracyjnej. Zdaniem skarżącego regulacja zawarta w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne ma charakter szczególny w stosunku do regulacji kpa w zakresie wydawania zaświadczeń. Dokumenty wydawane w trybie art. 24 ust. 5 pkt 3 przywołanej ustawy należy uznać za informacje publiczne, a stosownie do art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej odmowa udzielenia informacji publicznej winna nastąpić w drodze decyzji administracyjnej. Następnie A. wniósł skargę do sądu administracyjnego na bezczynność Urzędu W., wnosząc o zobowiązanie organu do wydania aktu w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżący podtrzymał stanowisko, że odmowa nie nastąpiła w formie przewidzianej prawem czyli w drodze decyzji administracyjnej, nadto nie znajdowała uzasadnienia w stanie faktycznym sprawy. Skarżący wskazał dalej, że stosownie do wyroku NSA z dnia 21 maja 2010r. (sygn. akt I OSK 794/10) w przypadku, gdy przedmiotem skargi jest bezczynność w przedmiocie czynności materialno-technicznej wyczerpanie środków zaskarżenia może mieć miejsce poprzez wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę Prezydent W. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazano, że ustawa z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej nie znajduje w sprawie zastosowania, gdyż kwestia udostępniania informacji z zakresu geodezji i kartografii została uregulowana w przepisie szczególnym jakim jest art. 40 ust. 3b) ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Dotyczy to także formy, w jakiej organ odmawia udzielenia informacji. Z tego względu nie jest konieczne wydawanie decyzji administracyjnej. Dalej wskazano, że skarżący nie wyczerpał drogi administracyjnej wskazanej w art. 37 kpa. Organem wyższego stopnia jest Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w W. Ponadto w dniu [...] grudnia 2011r. skarżący dowiedział się, że nie otrzyma decyzji dotyczącej odmowy wydania żądanych informacji. Pismo to otrzymał w dniu [...] grudnia 2011r., zatem termin z art. 52 § 3 P.p.s.a. ubiegał w dniu [...] grudnia 2011r.. Złożenie skargi do sądu na bezczynność organu w dniu [...] lutego 2012r. stanowi naruszenie terminu z art. 52 § 3 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wchodzi więc tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. W świetle obowiązujących przepisów prawa Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości orzeka także w zakresie skarg na bezczynność organów administracji (art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), oceniając postępowanie organów z punktu widzenia zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Właściwość Sądu dotyczy zatem niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych. W przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Skarżący wniósł skargę na bezczynność "Urzędu W.". Tymczasem organem właściwym w sprawach udostępniania informacji zawartych w operacie ewidencyjnym stosownie do art. 24 ust. 3 i 5 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz. U. z 2010r, nr 193, poz. 1287 ze zm.) jest starosta, którym w wypadku W. jest prezydent. Urząd miasta jest natomiast wyłącznie aparatem pomocniczym gminy, jednostką zapewniającą obsługę administracyjną, organizacyjną i techniczną wójta. Jest to zorganizowana struktura, której celem jest zapewnienie sprawnej realizacji zadań gminy. Wobec powyższego urząd jako taki nie może pozostawać w bezczynności, która może dotyczyć jedynie organu administracji publicznej. Stąd też w komparycji postanowienia o odrzuceniu skargi został wskazany Prezydent W. Dalej warunkiem skutecznego złożenia skargi na bezczynność jest wyczerpanie przez skarżącego środków zaskarżenia w toku administracyjnego postępowania. Przepis art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a stanowi, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem, a przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jako skuteczność należy rozumieć nie tyle zaspokojenie żądania skarżącego, lecz możliwość merytorycznego odniesienia się sądu do tego żądania, czyli zbadanie czy w istocie owa bezczynność miała miejsce. W zależności od rodzaju aktu wydawanego przez organ administracji, którego bezczynność miałaby dotyczyć następuje zróżnicowanie takich czynności, których dopełnienie otwiera drogę do rozpoznania skargi na bezczynność. W tym miejscu należy stwierdzić, że stanowisko skarżącego cechuje pewna niekonsekwencja. Jeżeli zatem utrzymuje, że odmowa udostępnienia żądanych informacji winna nastąpić w drodze decyzji administracyjnej, co wynika z ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej, to bezspornie nie został wyczerpany tryb zaskarżenia w administracyjnym postępowaniu. Od decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji bowiem przysługuje odwołanie do organu wyższego stopnia. Takim organem – jak zasadnie wskazano w odpowiedzi na skargę – jest wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego, co wynika z art. 7b ust. 2b) ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Zgodnie zaś z art. 37 kpa na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia. W niniejszej sprawie natomiast takie zażalenie skierowane do wojewódzkiego inspektora nadzoru geodezyjnego i kartograficznego nie zostało wniesione przez stronę reprezentowaną przez profesjonalnego pełnomocnika. Oznaczałoby to przy przyjęciu tezy popieranej przez stronę skarżącą , że skarga jest przedwczesna. W ocenie Sądu jednak stanowisko skarżącego, że w niniejszej sprawie znajdzie zastosowanie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest bezzasadne. Otóż Sąd stoi na stanowisku, iż ustawa z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) nie dotyczy udostępniania wszelkiego typu informacji publicznych. Zgodnie bowiem z jej art. 1 ust. 2 przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Oznacza to, że pewne rodzaje informacji publicznej mogą być ujawnione tylko w specjalnym trybie bądź na odmiennych zasadach. Takim przepisem odrębnym jest art. 24 ust.3-5 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. W konsekwencji odmawiając udostępnienia informacji w oparciu o art. 24 ust. 3 i 5 ustawy starosta nie ma obowiązku wydawania decyzji administracyjnej. W takiej sytuacji otwarty pozostaje problem jaką formę prawną przybiera taka odmowa. Skarżący przytacza wyrok NSA z dnia 20 listopada 2009r. (sygn. akt I OSK 189/09) i twierdzi w ślad za tezą tamże sformułowaną, iż w zakresie uregulowanym w ustawie z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne przepisy art. 217 § 1 i 2 kpa nie mają zastosowania do wydawania wypisów i wyrysów z ewidencji gruntów i budynków, o jakich mowa w art. 24 ust. 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, oraz do informacji o gruntach, budynkach i lokalach, o jakich mowa w art. 24 ust. 2 tej ustawy. Sąd podziela w pełni powyższy pogląd, a jednocześnie zwraca uwagę, że art. 217 § 1 i 2 kpa nie odnosi się do formy odmowy udostępniania informacji lecz reguluje przesłanki materialne wydania zaświadczenia. Dopiero art. 219 kpa stanowi, że odmowa wydania zaświadczenia następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie, a w tym zakresie NSA w przywołanym wyroku nie wypowiedział się. Zwłaszcza, że stan faktyczny sprawy tamże rozpoznawanej polegał na tym, że starosta wydał postanowienie o odmowie udostępnienia informacji, które następnie wskutek zażalenia było przedmiotem rozpoznania wojewódzkiego inspektora nadzoru geodezyjnego i kartograficznego. Stąd też sąd stoi na stanowisku, że rozpoznanie wniosku skarżącej o udzielenie informacji na podstawie art. 24 ust. 4 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne może polegać bądź na jego uwzględnieniu (co jak wydaje się z przebiegu sprawy nie ma miejsca) bądź na wydaniu postanowienia o odmowie udzielenia wnioskowanych informacji. Postanowienie takie wydawane przez starostę podlega zaskarżeniu w drodze zażalenia do organu wyższego stopnia. Z tego względu konieczne jest wyczerpanie trybu wskazanego w art. 37 kpa i złożenie zażalenia na niezałatwienie sprawy. Wówczas dopiero będzie możliwe wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Tymczasem skarżący zwrócił się do starosty z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. W ocenie Sądu, zważywszy, że działa on przy pomocy profesjonalnego pełnomocnika winien złożyć zgodny z przepisami środek umożliwiający wszczęcie postępowania przed sądem administracyjnym. Z tego względu nie jest możliwe potraktowanie czynności wezwania do usunięcia naruszenia prawa datowanej na dzień [...] grudnia 2011r. jako zażalenia, o którym stanowi art. 37 kpa. Przede wszystkim zażalenie służy do organu wyższego stopnia, którym w niniejszej sprawie jest wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego. Organ ten może uznać zażalenie za zasadne i wyznaczyć dodatkowy termin załatwienia sprawy oraz zarządzić wyjaśnienie przyczyn niezałatwienia sprawy w terminie. Dysponuje zatem konkretnym narzędziem dyscyplinującym organ pierwszej instancji. Tymczasem złożenie wezwania do usunięcia naruszenia prawa nie jest środkiem o charakterze dewolutywnym, czyli przenoszącym kompetencję na organ wyższego stopnia. Oznacza to, że prezydent uprawniony byłby do oceny własnej bezczynności, co nie było celem wprowadzenia zażalenia przewidzianego w art. 37 kpa. Z tych względów Sąd doszedł do wniosku, że skarga na bezczynność jest przedwczesna, bowiem nie został wyczerpany tryb wniesienia zażalenia, co powoduje jej niedopuszczalność. Stosownie do art. 58 § 1 pkt 6) P.p.s.a. skarga taka podlega odrzuceniu. O zwrocie wpisu sądowego orzeczono na zasadzie art. 232 § 1 pkt 1) P.p.s.a.