II OSK 3037/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia WSA del. Czesława Nowak-Kolczyńska /spr./ Protokolant: asystent sędziego Justyna Rosińska po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 2 sierpnia 2012 r. sygn. akt II SA/Lu 278/12 w sprawie ze skargi J.W. na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, wyrokiem z dnia 2 sierpnia 2012 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 278/12, oddalił skargę J.W. na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...], w przedmiocie opłaty legalizacyjnej. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż wymienionym postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r., Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. po rozpatrzeniu zażalenia G.C. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...], którym na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.) ustalono G.C. opłatę legalizacyjną w wysokości 25.000 złotych z tytułu samowolnie wykonanej nadbudowy budynku inwentarskiego, usytuowanego na działce nr [...], położonej w F., w gminie A. Organ ustalił, iż G.C. dokonał w dniu 24 marca 2000 r. zgłoszenia wymiany pokrycia dachowego przedmiotowego budynku (o konstrukcji murowanej z poddaszem użytkowym, o wymiarach 15 m x 5,5 m i wysokości 6,83 m z dachem dwuspadowym) z dachówki cementowej na blachę fałdowaną, jednak faktycznie wykonał szereg robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę. Dokonał bowiem nadbudowy tego budynku, poprzez wykonanie ścian kolankowych o wys. ok. 1 m oraz poprzez podwyższenie ścian szczytowych. W ścianie szczytowej północnej zlikwidował trzy niewielkie otwory okienne i wykonał jeden otwór okienny, w którym zamontował okno dwuskrzydłowe. W połaci wschodniej budynku wykonał natomiast lukarnę z drzwiami stanowiącymi wejście na poddasze użytkowe. Ściana zachodnia nadbudowy jest wysunięta na 12 cm w stronę działki sąsiedniej nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia wskazanych dokumentów. Wobec wykonania nałożonego obowiązku organ pierwszej instancji wskazanym postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. ustalił opłatę legalizacyjną w wysokości 25 000 złotych, wyliczoną jako iloczyn pięćdziesięciokrotnej stawki opłaty (s - wynoszącej 500 złotych), współczynnika kategorii obiektu (k – II, wynoszącej 1,0), współczynnika wielkości obiektu (w - wynoszącego 1,0). Organ odwoławczy podzielając ustalenia organu pierwszej instancji, utrzymał jego decyzję w mocy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie złożył J. W., właściciel działki nr [...], graniczącej bezpośrednio z działką inwestora. Skarżący zakwestionował legalizację dokonanej nadbudowy, gdyż przedmiotowy budynek inwentarski znajduje się w granicy z jego działką, a okap nadbudowanej części wysunięty jest nad jego działkę na 40 cm, co powoduje zalewanie jego działki wodami opadowymi, uniemożliwiając pełne jej wykorzystywanie. Ponadto nadbudowa powoduje zacienienie jego działki, a przeznaczenie budynku na chlewnię jest uciążliwe i niezgodne z dotychczasowym jego przeznaczeniem. Skarżący wskazał również na wadliwość mapy, na której nie naniesiono wszystkich istniejących na działce inwestora obiektów budowlanych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalając skargę, przywołanym na wstępie wyrokiem, wskazał że uiszczenie opłaty legalizacyjnej przewidzianej przepisem art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego jest niezbędnym warunkiem wydania decyzji w sprawie udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych wstrzymanych ze względu na brak pozwolenia na budowę. Nieuiszczenie opłaty legalizacyjnej skutkuje natomiast wydaniem decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego zrealizowanego samowolnie. Bezspornie ustalono, że G.C. wykonał roboty budowlane, przekraczające zakres dokonanego w dniu 24 marca 2000 r. zgłoszenia wymiany pokrycia dachowego istniejącego budynku inwentarskiego. Tym samym, roboty zostały wykonane bez wymaganego pozwolenia, co uzasadniało wszczęcie procedury legalizacyjnej. W konsekwencji skoro inwestor przedstawił wymaganą art. 48 ust. 3 prawa budowlanego dokumentację organ zasadnie, po wykonaniu przez inwestora nałożonych obowiązków, wydał postanowienie ustalające opłatę legalizacyjną w prawidłowej wysokości. Skargę kasacyjną wniósł J.W., wnosząc o uchylenie wyroku w całości i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa świadczonego w ramach prawa pomocy, które nie zostały opłacone w całości, ani w części. Wyrokowi zarzucił mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.), tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 i art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi, pomimo tego, że postępowanie w przedmiocie legalizacji zostało przeprowadzone w sposób wadliwy, albowiem organy administracji obu instancji dokonały błędnego badania przedstawionej przez inwestora dokumentacji i błędnie uznały, iż wykonana nadbudowa jest w całości zlokalizowana na działce należącej do G.C., podczas gdy faktycznie część tej nadbudowy jest nadwieszona nad działką skarżącego jako, że granica pomiędzy działkami skarżącego oraz G.C. przebiega wzdłuż muru starej części nadbudowanego budynku. Przekroczenie granicy bez zgody skarżącego oznacza w konsekwencji, iż inwestorowi G.C. nie przysługiwało prawo dysponowania nieruchomością skarżącego na cele budowlane, a to oznacza brak możliwości legalizacji spornego obiektu; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 134 i 151 p.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 oraz art. 77 § 1 i art. 85 § 1 k.p.a., poprzez niedostrzeżenie przeprowadzenia w sposób wadliwy oględzin wykonanych robót budowlanych, w konsekwencji wadliwości przeprowadzenia przez organy postępowania dowodowego i zaniechania wyjaśnienia, czy przedmiotowe roboty budowlane wykonane zostały zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi, a zwłaszcza wobec uzupełnionych przez G.C. dokumentów, czy roboty te nie doprowadziły do naruszenia granicy nieruchomości stanowiącej własność skarżącego, co w efekcie doprowadziło do wadliwego uznania wykonania nałożonych na inwestora obowiązków i ustalenia opłaty, która ma poprzedzić legalizację. Ponadto zarzucił naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj.: - art. 49 w związku z art. 4 Prawa budowlanego, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i ustalenie opłaty legalizacyjnej, mimo braku podstaw do uznania wykonania obowiązków nałożonych na inwestora wobec przekroczenia granicy nieruchomości i wybudowania części budynku na działce stanowiącej własność skarżącego, albowiem oświadczenie G.C. o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wobec przekroczenia granicy powinno obejmować również zgodę skarżącego na usytuowanie budynku w części na działce stanowiącej jego własność. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że organy miały obowiązek ustalenia, czy wykonana przez inwestora nadbudowa, nie została dokonana z naruszeniem granicy nieruchomości sąsiedniej, stanowiącej własność skarżącego i weryfikacji oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością złożonego przez G.C.. Tymczasem organy nadzoru budowlanego, a także sąd nie odniosły się do formułowanych przez skarżącego zarzutów, dotyczących naruszenia granicy jego nieruchomości, która przebiega wzdłuż muru starego budynku. G.C., w odpowiedzi na skargę kasacyjną, wyjaśnił że budynek został wybudowany przez jego dziadka w latach 60-tych XX w. i znajduje się przy miedzy działki nr [...], będącej własnością J.W., a jedynie okap znajduje się na miedzy. Dodał, że jego działania mają na celu legalizację spornego budynku, dlatego złożył niezbędną do tego celu dokumentację oraz uiścił wymaganą opłatę legalizacyjną. J.W. blokuje mu możliwość legalizacji budynku, nie zezwalając na dostosowanie okapu do ustaleń projektu i założenie rynien, w celu odprowadzania wody na działkę inwestora. Podkreślił, że strop budynku nie był zmieniany w czasie nadbudowy, a sama nadbudowa nie narusza własności J.W. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej oparte zostały na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a., zarzucając wyrokowi Sądu I instancji zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jak i naruszenie przepisów postępowania. W tej sytuacji w pierwszej kolejności ocenie podlegały zarzuty naruszenia przepisów postępowania, bowiem kontrola zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnie ustalonego w sprawie stanu faktycznego sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty te jednak nie zasługiwały na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie badając legalność zaskarżonego postanowienia prawidłowo ocenił, iż nie naruszało ono prawa. W szczególności nie naruszało, wskazanych skargą kasacyjną, przepisów art. 6, 7, 8, 9, 77 § 1 i 85 § 1 k.p.a. Nie było więc podstaw do uwzględnienia skargi na podstawie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i trafnie Sąd oparł swoje rozstrzygnięcie na normie wynikowej art. 151 p.p.s.a., nie uchybiając przy tym przepisom art. 134 i 141 § 4 p.p.s.a. Kontrolując zgodność z prawem zaskarżonego aktu, Sąd pierwszej instancji zrealizował wymóg z art. 134 § 1 p.p.s.a., gdyż przeprowadził kontrolę kwestionowanego postanowienia w pełnym zakresie, nie przekraczając granic sprawy. Obowiązek rozstrzygania przez sąd w granicach danej sprawy przy braku związania zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, w orzecznictwie sądowym jest tak rozumiany, iż wprawdzie sąd orzeka w konkretnej sprawie i w występującym w niej przedmiocie, zasadniczo nie rozwiązując problemów generalnych (ogólnych), to w tych granicach jest zobowiązany do dokonania oceny legalności zaskarżonego aktu po dokonaniu koniecznych rozważań bez związania zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze (czy też w kontrolowanym akcie) podstawą prawną. W orzecznictwie wskazuje się też, iż prawidłowe stosowanie art. 134 § 1 p.p.s.a. wymaga od sądu administracyjnego orzekającego w pierwszej instancji, aby bez względu na treść skargi kasacyjnej (jej zarzuty i wnioski) oraz powoływaną w sprawie podstawę prawną (przez organ administracji lub przez stronę wnoszącą skargę) dokonał z pełną odpowiedzialnością i wnikliwością kontroli legalności zaskarżonego aktu (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 marca 2010 r., II OSK 499/09, LEX nr 597645). Obowiązek ten zrealizował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w pełni, przeprowadzając kontrolę kwestionowanego przez stronę skarżącą aktu w granicach przedmiotu zaskarżenia, którym było postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] lutego 2012 r., nakładające na G.C. opłatę legalizacyjną w wysokości 25.000 złotych z tytułu samowolnie wykonanej nadbudowy budynku inwentarskiego, usytuowanego na działce nr [...], położonej w F., w gminie A. Uzasadniając przyjęte rozstrzygnięcie, Sąd wypełnił wymogi art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten określa składniki jakie winno posiadać uzasadnienie wyroku tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W niniejszej sprawie wszystkie te elementy, które są niezbędne, uzasadnienie wyroku zawiera: zarówno część historyczną, w której podano wszystkie istotne okoliczności sprawy jak i merytoryczne stanowisko Sądu, które wskazuje z jakich przyczyn nie uwzględniono skargi. Z tego powodu, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się z ocenami zaprezentowanymi przez Sąd nie można kwestionować prawidłowości uzasadnienia. Obowiązkiem Sądu, w szczególności, było zaprezentowanie stanowiska co do tego, czy sposób zebrania i ocena dowodów, dokonana przez organ, były zgodne z art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku wymogi te spełnia. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego tylko wtedy, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że uniemożliwiona jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Zarzut ten nie może sprowadzać się do polemiki ze stanowiskiem sądu zawartym w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia w zakresie przyjętych ustaleń i oceny stanu faktycznego oraz możliwości zastosowania danej instytucji prawa materialnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podnosi się, iż przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną - art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - jeżeli uzasadnienie wyroku sądu pierwszej instancji nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia (vide: uchwała Składu Siedmiu Sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, LEX 552012 oraz wyrok NSA z 7 maja 2013 r., II GSK 260/12, LEX nr 1329705). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie jednoznacznie wypowiedział się, iż stan faktyczny sprawy ustalony przez organ nie budzi wątpliwości i daje podstawy do zastosowania opłaty legalizacyjnej przewidzianej przepisem art. 49 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Inwestor wykonał bowiem roboty budowlane, które przekraczały zakres dokonanego zgłoszenia i wymagały pozwolenia na budowę. Konieczne więc było wszczęcie postępowania legalizacyjnego, a po wykonaniu nałożonych w trybie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego obowiązków, ustalenie opłaty legalizacyjnej. Zgodnie z przepisem art. 49 ust. 1 zd. 1 ustawy Prawo budowlane, właściwy organ, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, bada: 1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, 3) wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane - oraz, w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu (art.49 ust. 2 Prawa budowlanego). Wobec niepodważenia ustaleń faktycznych w sprawie, nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut podniesiony w ramach podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenia art. 49 w związku z art. 4 Prawa budowlanego, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Autor kasacji uzasadniając ten zarzut nie wskazał na elementy stanowiące o naruszeniu prawa materialnego lecz odniósł się do okoliczności faktycznych w sprawie, wskazując na brak podstaw do uznania, że inwestor wykonał nałożone obowiązki, gdyż przekroczył granicę swojej nieruchomości i wybudował część budynku na działce stanowiącej własność skarżącego. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, oświadczenie G.C. o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wobec przekroczenia granicy powinno obejmować również zgodę skarżącego na usytuowanie budynku w części na działce stanowiącej jego własność. Tak sformułowany zarzut odnosi się do uchybień natury procesowej, a przecież podstawa faktyczna zaskarżonego wyroku nie została skutecznie podważona i wiąże sąd kasacyjny. Żaden z powołanych przepisów, w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie doprowadził bowiem do podważenia ustaleń faktycznych stanowiących podstawę orzekania przez Sąd I instancji. Wobec tego, za miarodajne należy przyjąć te ustalenia faktyczne poczynione przez Sąd pierwszej instancji, które stanowiły podstawę subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego panuje niekwestionowany pogląd, że próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd I instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (vide: wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2013 r., I OSK 611/12, LEX nr 1372101). Zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu winien polegać na wykazaniu, że rzeczywisty, ustalony w sposób niewątpliwy stan faktyczny nie odpowiada stanowi hipotetycznemu, wskazanemu w zastosowanym przepisie (vide: wyrok NSA z 20 lipca 2011 r., II FSK 335/10, LEX nr 964560). Tak więc zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu art. 49 w związku z art. 4 ustawy Prawo budowlane, jako nieuargumentowany w sposób wymagany przepisem art. 174 pkt 1 p.p.s.a., nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Zwrócić uwagę należy, iż skarga kasacyjna, niezależnie od powołanej podstawy zaskarżenia, koncentrowała się na zarzucie wykonania "części nadbudowy nad działką skarżącego", co wcześniej skarżący ujmował jako "okap nadbudowanej części", który wysunięty jest nad jego działkę na 40 cm i powoduje zalewanie jej wodami opadowymi. Natomiast, załączona do akt sprawy ocena techniczna budynku chlewni opracowana w związku z zamierzeniem inwestycyjnym polegającym na doprowadzeniu wykonanych robót budowlanych w budynku inwentarskim do stanu zgodnego z prawem i warunkami techniczno-budowlanymi, przewiduje zlikwidowanie okapu dachowego od strony działki sąsiedniej o nr ewid. [...] oraz wykonanie rynny dachowej leżącej i rury spustowej z blachy ocynkowanej w celu odprowadzenia wody opadowej na teren własnej działki inwestora. Wykonanie tego zalecenia ma na celu doprowadzenie budynku inwentarskiego do stanu zgodnego z prawem i jego użytkowanie zgodnie z przeznaczeniem, co będzie możliwe po realizacji kolejnego etapu procesu legalizacyjnego, tj. zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, a którego niezbędnym warunkiem jest uiszczenie opłaty legalizacyjnej, o której mowa w art. 49 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej i na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o jej oddaleniu. Odnośnie wniosku dotyczącego zwrotu kosztów postępowania z tytułu udzielonej z urzędu pomocy prawnej wyjaśnić trzeba, iż wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258- 261 p.p.s.a.