II SA/Wa 827/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska Sędzia WSA Iwona Dąbrowska (spr.) Sędzia WSA Ewa Grochowska-Jung Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi A. L. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] , odmawiającą przyznania A. L. renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. Z akt administracyjnych i ustaleń organu wynika następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Wnioskiem z dnia 19 sierpnia 2011 r. A. L. zwróciła się do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej Prezesa ZUS) o przyznanie na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.) renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, wskazując w uzasadnieniu, że jest osobą chorą, choruje od dawna, często przebywała na zwolnieniach lekarskich i z tego powodu, jak również że jest osobą otyłą, nie mogła znaleźć pracy. Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. Prezes ZUS odmówił przyznania A. L. wnioskowanego świadczenia. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ podniósł, że na przestrzeni 50 lat życia wnioskodawczyni udowodniła okres składkowy i nieskładkowy wynoszący 13 lat i 5 miesięcy. Organ podał, że w 10-leciu przypadającym przed dniem powstania niezdolności do pracy zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych, wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym, nie udowodniła żadnych okresów. Organ podał też, że A. L. z dniem [...] stycznia 1994 r. zaprzestała wykonywać zatrudnienie i do dnia [...] sierpnia 2010 r., tj. do powstania całkowitej niezdolności do pracy nie podjęła już zatrudnienia ani innej działalności podlegającej opłacaniu składek na ubezpieczenie społeczne oraz ubezpieczenie emerytalne i rentowe. W ocenie organu, nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przez stronę przeszkód w kontynuowaniu ubezpieczenia i nabyciu uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym, bowiem we wskazanym okresie nie orzeczono wobec A. L. całkowitej niezdolności do pracy. Nie zaistniały zatem, w podanym okresie, przeszkody do kontynuowania zatrudnienia oraz ubezpieczenia, w celu uzyskania uprawnień do świadczenia przewidzianego przepisami ustawy. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy A. L. podniosła, iż nie mogła znaleźć pracy, bowiem lekarz orzecznik od 1994 r. do 2010 r. wystawiał jej orzeczenia o niezdolności do pracy. Podała też, że cierpiała na choroby nóg, a następnie też rąk. Nie znajdując podstaw do uwzględnienia wniosku, Prezes ZUS decyzją z dnia [...] marca 2012 r. utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] listopada 2011 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podniósł, że przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych jest możliwe, jeżeli wnioskodawca spełnił łącznie wszystkie przesłanki, o jakich mowa w powołanym przepisie. W analizowanej sprawie nie zaistniały zaś szczególne okoliczności, na skutek których wnioskodawczyni nie nabyła uprawnień do świadczenia przyznawanego na zasadach ogólnych. Przez szczególne okoliczności rozumie się wydarzenia o charakterze nadzwyczajnym, które wbrew zamiarom i woli ubezpieczonego stanowią niemożliwą do przezwyciężenia przeszkodę w kontynuowaniu zatrudnienia. Niespełnienie powyższego warunku powoduje, że nie można skutecznie domagać się renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. Prezes ZUS wskazał, iż po przeprowadzeniu postępowania orzeczniczego, orzeczeniem z dnia [...] czerwca 2011 r. lekarz orzecznik ZUS ustalił, że A. L. jest niezdolna do pracy od [...] sierpnia 2010 r. do [...] lipca 2012 r. Jednocześnie organ podał, że załączone przez A. L. dokumenty, wskazujące, że od 1994 r. była ona częściowo niezdolna do pracy były oceniane przez lekarza orzecznika ZUS, który orzeczeniem z dnia [...] lutego 2012 r. ustalił, że nie mają wpływu na zmianę orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] czerwca 2011 r. Organ dodał też, że w aktach sprawy brak jest orzeczenia lekarza orzecznika ZUS ustalającego częściową niezdolność do pracy i dokumentacji medycznej, potwierdzającej istnienie schorzenia, które mogłoby ograniczać aktywność zawodową. Nadesłane zaś orzeczenia wydane przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności nie służą do celów rentowych. Prezes ZUS dodał, iż przy rozpatrywaniu uprawnień do renty z tytułu niezdolności do pracy ocenie podlegała również sytuacja materialna strony, z tym że nie stanowi ona jedynego kryterium przesądzającego o przyznaniu świadczenia w drodze wyjątku. W ocenie organu, obecna niemożność podjęcia przez A. L. zatrudnienia ze względu na orzeczoną całkowitą niezdolność do pracy oraz podnoszone przez nią trudne warunki materialne, nie stanowią wystarczającego uzasadnienia do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. A. L. zaskarżyła decyzję Prezesa ZUS do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, kwestionując ją i wnosząc o pozytywne załatwienie sprawy. Uzasadniając skargę podniosła, iż spełnia przesłanki z art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Podała też, że od 1998 r. do dnia dzisiejszego jest osobą chorą, której stan zdrowia się pogarsza, jej pobyty w szpitalu są coraz dłuższe i częstsze, na dzień dzisiejszy nie ma lekarstw. Skarżąca potwierdziła, że istotnie w latach 1998 do 2007 była tylko częściowo niezdolna do pracy, nie zaś całkowicie, jednakże stwierdziła, że mieszka w małej miejscowości, gdzie rynek pracy jest znacznie ograniczony, a jej choroba uniemożliwiała znalezienie pracy, bowiem pracodawcy boją się zatrudniać osoby z takimi schorzeniami, na jakie ona choruje, szczególnie w sytuacji, gdy nawroty choroby są nieprzewidywalne. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. W ustawie z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.), określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych z funduszu gromadzonego na ten cel ze składek ubezpieczonych – przyszłych świadczeniobiorców – przewidziano w art. 83 ust. 1 regulację szczególną. Pozwala ona na uzyskanie w drodze wyjątku świadczenia odpowiadającego świadczeniu w trybie zwykłym. Świadczenia określone w tym przepisie są świadczeniami wyjątkowymi także z tego względu, że są finansowane z budżetu państwa (art. 84 ustawy), a nadto nie mają one charakteru roszczeniowego, bowiem ustawa nie gwarantuje ich wypłaty, pozostawiając rozstrzygnięcie w tym zakresie uznaniowej decyzji Prezesa ZUS. Wzmiankowana uznaniowość nie oznacza jednak zupełnej dowolności organu przy przyznawaniu (bądź odmowie ich przyznania) świadczeń tego rodzaju. Z przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS wynikają trzy przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia i wyznaczające jednocześnie granice uznania administracyjnego: 1) niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami; 2) ubiegający się o świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek; 3) osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Okoliczności te muszą jednak zaistnieć w chwili wnioskowania o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Kluczową kwestią w rozpatrywanej sprawie jest więc dokonanie oceny, czy Prezes ZUS prawidłowo ustalił brak zaistnienia szczególnych okoliczności w niespełnieniu przez skarżącą ustawowych warunków do uzyskania prawa do świadczenia w drodze wyjątku. Podkreślić należy, że kwestia uznania skarżącej za całkowicie niezdolną do pracy – stosownym orzeczeniem – oraz nieposiadanie przez nią niezbędnych środków utrzymania, nie jest bowiem kwestionowane przez organ orzekający. W zaskarżonej decyzji organ podał, jako datę powstania całkowitej niezdolności do podjęcia zatrudnienia, datę określoną w orzeczeniu Lekarza Orzecznika ZUS z dnia [...] czerwca 2011 r. na dzień [...] sierpnia 2010 r. Wskazać należy, że w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS ustawodawca nie związał pojęcia szczególnych okoliczności z datą powstania niezdolności do pracy, co miałoby skutkować oceną zaistnienia tych okoliczności tylko do daty powstania niezdolności do pracy. Rozpoznając niniejszą sprawę wskazać należy, że w myśl przepisu art. 124 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, w postępowaniu w sprawach o świadczenia w niej określone, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Tak więc Prezes ZUS, podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku, związany jest regułami postępowania administracyjnego, określającymi jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. W szczególności winien on przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.), a więc podejmować wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest zobowiązany również do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.). Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie Prezes ZUS uchybił wskazanym regułom postępowania i to w sposób mający istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, w szczególności poprzez niewyczerpujące i mało wnikliwe rozpatrzenie i ocenę całokształtu materiału dowodowego. Prezes ZUS, odmawiając skarżącej przyznania świadczenia w drodze wyjątku, wskazał na brak szczególnych okoliczności, w wyniku których nie spełniła ona warunków do otrzymania świadczenia w trybie zwykłym. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych oraz poglądami doktryny za szczególną okoliczność, na potrzeby stosowania przepisu art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, uznaje się zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożliwości przezwyciężenia ich skutków, pomimo podejmowania działań zmierzających w tym kierunku. Zwraca się też uwagę na zewnętrzny i obiektywny charakter tych okoliczności oraz ich niezależność od woli ubezpieczonego. Szczególne okoliczności to nie tylko zdarzenia o charakterze siły wyższej, ale wszelkiego rodzaju sytuacje, które czynią daną osobę nieatrakcyjną na rynku pracy, pozostającą poza kręgiem zainteresowania pracodawców; również i takie, kiedy osoba nie jest zdolna pod względem zdrowotnym do świadczenia pracy, choć nie legitymuje się orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy, ale jej stan zdrowia w poszukiwaniu pracy stawia ją na pozycji dużo gorszej, niż osobę zdrową. Tak więc nie tylko całkowita niezdolność do pracy osoby zainteresowanej będzie szczególną okolicznością, jako że jest stanem udaremniającym i wykluczającym jej aktywność zawodową, lecz także częściowa niezdolność do pracy czy też orzeczenie o niepełnosprawności, poprzez to, że ogranicza i utrudnia możliwość zatrudnienia, może być – przy uwzględnieniu wszelkich aspektów stanu faktycznego sprawy – kwalifikowana w kategoriach szczególnych okoliczności. Art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS nie może być interpretowany jedynie w ten sposób, że dopiero stwierdzenie całkowitej niezdolności do pracy usprawiedliwia brak aktywności zawodowej osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Całkowita niezdolność do pracy jest tylko jedną z przesłanek do przyznania świadczenia w drodze wyjątku i ma istnieć w chwili ubiegania się o to świadczenie, natomiast ograniczenia aktywności zawodowej przed jej powstaniem mogą być bardzo różne, choćby usprawiedliwione przyczynami zdrowotnymi, zmniejszającymi przecież możliwość zatrudnienia takiej osoby na rynku pracy. Jak wynika z dokumentacji zgromadzonej w aktach administracyjnych sprawy, Prezes ZUS nie dokonał oceny znaczenia dla zastosowania powołanego art. 83 ust. 1 o emeryturach i rentach z FUS, okoliczności braku możliwości podjęcia zatrudnienia ze względu na istniejącą od 1998 r. do 2010 r. niepełnosprawność. W analizowanym okresie skarżąca legitymowała się orzeczeniem Powiatowego Zespołu Orzekania o Niepełnosprawności stwierdzającym u badanej umiarkowany stopień niepełnosprawności od 1998 r. Z przedmiotowych orzeczeń wynika, iż skarżąca mogła podjąć zatrudnienie jedynie na stanowisku przystosowanym do jej wykonywania. Oznaczało to w praktyce, iż każda inna praca poza zakładem, w którym takie stanowiska by istniały była dla skarżącej niedostępna z powodu przeciwwskazań zdrowotnych. Podkreślić należy ponadto fakt zamieszkiwania skarżącej w małej miejscowości. Jest faktem powszechnie znanym duża rezerwa pracodawców w zatrudnianiu osób cierpiących na różnego rodzaju schorzenia, a szczególnie w małych środowiskach, w których niejednokrotnie wszyscy mieszkańcy w pewnym sensie znają się. Z pewnością taka sytuacja czyniła ze skarżącej osobę nieatrakcyjną zawodowo, zwłaszcza w kontekście jej nadmiernej tuszy, o której podnosiła w swoich pismach do organu. Ponadto skarżąca podała w oświadczeniu o stanie rodzinnym, majątkowym i o sytuacji materialnej, że w 1996 r. była zarejestrowana Powiatowym Urzędzie Pracy, bez prawa do zasiłku. Jakkolwiek, co do zasady, sytuacja panująca na rynku pracy nie jest okolicznością szczególną w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, co wskazywał w swoich orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny, tym niemniej w wyjątkowych przypadkach możliwe jest rozważenie takiej ewentualności. Dotyczy to przede wszystkim sytuacji, gdy mamy do czynienia z osobą mającą poważne problemy zdrowotne. Jej konkurencyjność na rynku pracy jest przecież z natury dużo mniejsza niż u osób młodych i zdrowych. Powyższych okoliczności organ nie brał pod uwagę, dokonując oceny spełnienia przesłanek z art. 83 ustawy emerytalno-rentowej. Arbitralnie natomiast przyjął, iż brak orzeczenia lekarza orzecznika ZUS stwierdzającego całkowitą niezdolność do pracy u wymienionej nie wskazuje, aby w okresie poprzedzającym całkowitą niezdolność do pracy nie mogła ona podjąć zatrudnienia. Stwierdzić należy, iż przy stosowaniu art. 83 ust. 1 powołanej ustawy ocenie podlega nie sam fakt, lecz przyczyny nieopłacania składek na ubezpieczenie społeczne. Zatem organ był obowiązany ustalić, czego nie uczynił w sposób prawidłowy, jakie były przyczyny niespełnienia warunku nabycia uprawnień rentowych, a mianowicie braku pięcioletniego okresu opłacania składek w dziesięcioleciu poprzedzającym datę powstania u skarżącej całkowitej niezdolności do pracy. Organ nie uwzględnił w swych rozważaniach wielu istotnych czynników mających istotne znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Mianowicie nie ocenił sytuacji skarżącej od 1998 r. przez pryzmat jej niepełnosprawności, bezrobocia, dostępności zakładów pracy chronionej w miejscu zamieszkania. Zatem nie dokonał oceny realnych, a nie tylko teoretycznych, możliwości pozyskania pracy zarobkowej przez skarżącą. Sama sytuacja panująca na rynku pracy nie jest okolicznością szczególną w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej, niemniej jednak w wyjątkowych przypadkach możliwe jest rozważenie takiej ewentualności. Dotyczy to przede wszystkim sytuacji, gdy mamy do czynienia z osobą wkraczającą w zaawansowany wiek i mającą ponadto problemy zdrowotne – przykładowo wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 840/06 (publik. LEX nr 306969). Tak więc bez wnikliwej analizy przyczyn pozostawania skarżącej poza ubezpieczeniem, przesądzanie o niespełnieniu ustawowej przesłanki "szczególnych okoliczności" jest przedwczesne. Rozpatrując ponownie wniosek A. L. o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, organ będzie obowiązany ponownie przeanalizować materiał dowodowy, mając na względzie powyższe uwagi Sądu. Jeżeli zajdzie taka potrzeba, to organ uzupełni materiał dowodowy w zakresie umożliwiającym ustalenie stanu zdrowia skarżącej oraz realnych możliwości podjęcia przez nią zatrudnienia, a następnie wyda decyzję zawierającą uzasadnienie odpowiadające wymaganiom określonym w art. 107 k.p.a., tak aby rozstrzygnięcie było zrozumiałe dla adresata i wskazywało, jakimi przesłankami kierował się organ przy wydawaniu decyzji. W konsekwencji, wobec stwierdzonych uchybień, zasadne było uchylenie zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji Prezesa ZUS. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), orzekł jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji Sąd orzekł, w oparciu o art. 152 powołanej ustawy.