I OSK 341/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 sierpnia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 622/12 w sprawie ze skargi A. Ż. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O, z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie uchybienie terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 8 sierpnia 2012 r. (sygn. akt I SA/Wa 622/12) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. Ż. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania. W motywach wyroku Sąd Wojewódzki przyjął, że decyzją Prezydenta O. z dnia [...] września 2009 r. nr [...] został przyznany A. Ż. na miesiąc sierpień 2009 r. zasiłek celowy w wysokości [...] zł z przeznaczeniem na dofinansowanie zakupu leków i bieżących potrzeb. W dniu [...] marca 2010 r. zainteresowana złożyła wniosek o sprostowanie [...] decyzji przyznających jej szereg świadczeń z pomocy społecznej, w tym w/w. Prezydent Miasta O., postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] odmówił sprostowania, wspomnianych wyżej, 15 własnych decyzji, a postanowienia te zostały utrzymane w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. (postanowienie z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...]). Skarga, wniesiona w tym przedmiocie przez A. Ż., została też oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia [...] stycznia 2011 r. (sygn. akt I SA/Wa 1780/10). W dniu [...] marca 2011 r. A. Ż. złożyła kolejne pismo do Kolegium zatytułowane "Wniosek", w którym nawiązała do powyższego wyroku i wnosiła o ponowne rozpatrzenie sprawy. Pismo to następnie uzupełniła pismem z dnia [...] kwietnia 2011 r. wskazując, że jest to wniosek o ponowne rozpatrzenie ustaleń faktycznych w [...] wymienionych w nim decyzjach, wydanych przez Kolegium i Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w O., w tym decyzji z dnia [...] września 2009 r. W uzasadnieniu swego wystąpienia A. Ż. wskazywała, że wpisanie przez Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w O. nieprawidłowego stanu faktycznego (w postaci jej bezradności w sprawach opiekuńczo-wychowawczych) było dla niej krzywdzące. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. pierwotnie potraktowało niniejsze wystąpienie jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej postanowieniem Kolegium z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] i, w związku z tym, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...], stwierdziło jego niedopuszczalność. Rozpatrując jednak skargę na powyższe postanowienie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 października 2011 r. (sygn. akt I SA/Wa 1123/11) uchylił postanowienie Kolegium z dnia [...] kwietnia 2011 r., stwierdzając w uzasadnieniu swego stanowiska, że żądanie (wniosek) A. Ż. "o ponownie rozpatrzenie sprawy SKO w O." i "ponowne rozpatrzenie ustaleń faktycznych [...] wymienionych decyzji" winno być potraktowane jako odwołanie od wskazanych w nim [...] decyzji, gdyż skarżąca nie zgadzała się z ustaleniami faktycznymi, dokonanymi przez organ w powołanych przez nią decyzjach, a ponadto każda sprawa powinna być potraktowana oddzielnie i w każdej ze spraw powinno zostać wydane osobne rozstrzygnięcie. Ponownie zatem rozpoznając sprawę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W motywach swego stanowiska, organ podniósł, że kwestionowana decyzja Prezydenta Miasta O., z dnia [...] września 2009 r. nr [...], została doręczona odwołującej się do rąk własnych w dniu [...] września 2009 r. Wobec powyższego, skuteczność środka zaskarżenia byłaby zachowana, gdyby odwołująca się wniosła odwołanie w nieprzekraczalnym, czternastodniowym terminie, tj. do dnia [...] października 2009 r. Wskazując bowiem na treść art. 129 § 2 k.p.a. organ podkreślił, że odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Decyzja organu pierwszej instancji zawierała przy tym stosowne pouczenie o: terminie, formie i trybie składania środka zaskarżenia. Tymczasem, jak wynikało to z prezentaty Kolegium, przystawionej na odwołaniu, datowanym na [...] marca 2011 r., zostało ono złożone osobiście w dniu [...] marca 2011 r., czyli po upływie ustawowego czternastodniowego terminu. Na powyższe postanowienie, A. Ż. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i uwzględnienie terminu do wniesienia odwołania oraz zmianę - z urzędu - decyzji organu pierwszej instancji, w części poczynionych ustaleń faktycznych, poprzez nieprawidłowe wpisanie "bezradności w sprawach opiekuńczo-wychowawczych". Odpowiadając na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wnosiło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Oddalając skargę – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) zwanej dalej: "P.p.s.a". - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, ze nie zasługiwała ona na uwzględnienie. Sąd przytoczył treść art. 129 § 2 k.p.a. i stwierdził, że termin do wniesienia odwołania ma charakter zawity a więc z jego istoty wynika, że nie może być on przedłużony. Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy stwierdził zatem, iż warunkiem skuteczności czynności procesowej, to jest wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta O. z dnia [...] września 2009 r. nr [...] było zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Rozpatrzenie zaś przez organ odwołania, wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowiłoby naruszenie prawa. Skoro zatem – jak wywodził Sąd - decyzję Prezydenta O. z dnia [...] września 2009 r. A. Ż. otrzymała w dniu [...] września 2009 r. a zawierała ona prawidłowe pouczenie o przysługującym środku prawnym, służącym weryfikacji rozstrzygnięcia oraz o sposobie i terminie jego wniesienia, to złożenie przez skarżącą osobiście, w kancelarii Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O., odwołania dopiero w dniu [...] marca 2011 r., świadczyło o tym, że odwołanie to złożone zostało z uchybieniem ustawowego terminu, ustanowionego w art. 129 § 2 k.p.a. W konsekwencji, Sąd Wojewódzki przyjął, że organ odwoławczy prawidłowo ocenił zebrane w sprawie dowody, w sposób nie budzący wątpliwości ustalił stan faktyczny i zasadnie stwierdził, iż nastąpiło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Stwierdzenie zaś tego uchybienia zamykało drogę do merytorycznego rozpatrzenia środka odwoławczego. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, A. Ż. zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, to jest: 1) art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i niestwierdzenie w całości nieważności zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O., pomimo wystąpienia przyczyny do stwierdzenia jego nieważności z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. nr [...], pomimo naruszenia przez organ przepisów postępowania art. 7, 8, 9 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazując na powyższe zarzuty kasacyjne, skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wraz z zasądzeniem kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, które nie zostały opłacone ani w całości ani w części. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnoszono, że z uwagi na treść art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., nieważność jest skutkiem naruszenia każdego rodzaju właściwości. W rozpoznawanej zaś sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wydało, na podstawie art. 134 w związku z art. 57 § 1, 125 oraz 129 k.p.a., postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania w sytuacji, gdy odwołanie skarżącej wniesione zostało bezpośrednio do Kolegium. Tymczasem, odwołanie - zgodnie z treścią art. 129 § 1 k.p.a. – wnosi się do organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał zaskarżoną decyzję. To organ I instancji dokonuje zaś wstępnej jego kontroli, a nie organ odwoławczy. Wniesienie zatem odwołania wprost do organu odwoławczego i rozpatrzenie odwołania przez ten organ oznaczało naruszenie właściwości organu pierwszej instancji, a tym samym rozstrzygnięcie podjęte przez organ odwoławczy było obarczone wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Ponadto, autor skargi kasacyjnej, powołując się na zasady postępowania administracyjnego, zawarte w art. 7, 8 i 9 k.p.a., twierdził, że Kolegium, oceniając pismo skarżącej z dnia [...] marca 2011 r., uzupełnione następnie pismem z dnia [...] kwietnia 2011 r., powinno przekazać przedmiotowe odwołanie do organu pierwszej instancji, z poinstruowaniem tego organu o pouczeniu skarżącej o możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania, bądź też samo powinno dokonać takiego pouczenia. Pouczenie skarżącej o możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, było – zdaniem autora skargi kasacyjnej - tym bardziej istotne, iż jak wynikało, z dołączonej do akt administracyjnych korespondencji, A. Ż. działała w oparciu o "wskazówki", zawarte we fragmentach uzasadnień orzeczeń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (sygn. akt I SA/Wa 1780/10 oraz I SA/Wa 1123/11). Nie posiadała dostatecznej wiedzy na temat prawnych możliwości, jakie jej przysługują, w tym nie dysponowała wiedzą, co do charakteru prawnego pisma, jakie powinna w niniejszej sprawie złożyć, aby zrealizować swoje uprawnienie. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc, postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej, a które to podstawy okazały się nieuzasadnione. W analizowanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na naruszeniu przepisów postępowania, w postaci: art. 145 §1 pkt 2 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt c) P.p.s.a. w związku z art. 7, 8, i 9 k.p.a. Zdaniem bowiem autora skargi kasacyjnej, wniesienie odwołania wprost do organu odwoławczego i następnie rozpatrzenie go przez ten organ oznaczało naruszenie właściwości organu pierwszej instancji, a poza tym brak pouczenia skarżącej o możliwości wniesienia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, świadczyło o naruszeniu w/w przepisów procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W związku z powyższym, odnosząc się do pierwszego z w/w zarzutów, należy zauważyć, że istotnie – zgodnie z treścią art. 129 § 1 k.p.a. – odwołanie od decyzji organu, orzekającego w pierwszej instancji, wnosi się do organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy, jeżeli więc otrzyma odwołanie bezpośrednio od strony, winien je przekazać organowi I instancji. Żaden jednak z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nie daje uprawnień organowi I instancji do rozstrzygania o zasadności odwołania ani też o poprawności jego wniesienia. Nie można zatem zgodzić się ze skarżącą, że wniesienie odwołania wprost do organu odwoławczego i jego rozpatrzenie przez ten organ oznaczało naruszenie właściwości organu pierwszej instancji. Tym samym, nietrafny był pogląd, iż postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] stycznia 2012 r., orzekające o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, naruszało przepisy o właściwości organu (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.). Z tej przyczyny zarzut, iż Sąd Wojewódzki, zamiast oddalenia skargi A. Ż., winien stwierdzić nieważność w/w postanowienia – na zasadzie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. – nie był usprawiedliwiony. Przechodząc do drugiego z zarzutów kasacyjnych wyjaśnić wypada, że pogląd, iż pismo A. Ż. z dnia [...] marca 2011 r., zatytułowane "Wniosek", uzupełnione następnie pismem z dnia [...] kwietnia 2011 r., stanowiło odwołanie od kilkunastu decyzji Prezydenta Miasta O. z dnia [...] września 2009 r., wydanych w przedmiocie pomocy społecznej, został wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w prawomocnym wyroku z dnia 5 października 2011 r. (sygn. akt I SA/Wa 1123/11). Wiążąc tą oceną organ, Sąd jednocześnie w uzasadnieniu w/w wyroku wyjaśnił, że ponieważ orzekając, nie dysponował decyzjami Prezydenta Miasta O., będących przedmiotem postępowania strony a wobec tego nie mógł stwierdzić, czy decyzje są ostateczne, polecił by organ administracji publicznej ustalił powyższą kwestię i - w zależności od ustaleń - rozpoznał (cyt.): "każdą sprawę merytorycznie (jeżeli decyzje nie są ostateczne) lub wydał postanowienia w trybie art. 134 k.p.a. (jeżeli zaskarżone decyzje są już ostateczne)". W tej sytuacji, nie można stawiać zatem zarzutu Kolegium, że wydając zaskarżone postanowienie z dnia [...] stycznia 2012 r., naruszyło przepisy postępowania w stopniu istotnym bowiem, przed wydaniem tego postanowienia, nie pouczyło skarżącej o możliwości wniesienia wniosku o przywrócenie uchybionego terminu do wniesienia odwołania. Skoro, w wiążących organ wytycznych, zawartych we wspomnianym wyżej wyroku z dnia 5 października 2011 r., Sąd Wojewódzki wskazał, jak organ odwoławczy powinien postąpić w przypadku stwierdzenia, że decyzja Prezydenta Miasta O. z dnia [...] września 2009 r. jest decyzją ostateczną, to zastosowanie się przez Kolegium do tych wskazań, było dla organu obligatoryjne. W rezultacie, skoro wniesione przez A. Ż. odwołanie nastąpiło z uchybieniem terminu przewidzianego do jego wniesienia, i nie został wniesiony wniosek o jego przywrócenie, gdyż termin do wniesienia środka odwoławczego jest – jako termin procesowy (a nie, jak przyjął to Sąd Wojewódzki, zawity) – przywracany, to wydanie postanowienia o niedopuszczalności odwołania z powodu uchybienia terminu do jego wniesienia, było prawidłowe a zatem zasadnie, Sąd Wojewódzki rozpoznając skargę na powyższe postanowienie, skargę tę oddalił. Z tych powodów, uznając, że skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny – na zasadzie art. 184 P.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.