I OSK 338/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 sierpnia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 619/12 w sprawie ze skargi A.Ż. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ostrołęce postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania A.Ż. od decyzji Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w O., wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta O., z dnia [...] września 2009 r., nr [...] udzielającej skarżącej pomocy w formie świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku celowego w wysokości 50 zł przyznanego na październik 2009 r. z przeznaczeniem na zakup żywności – stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Powyższe rozstrzygnięcie zostało oparte na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych. Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w O. decyzją z dnia [...] września 2009 r., nr [...], wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta O., udzielił skarżącej pomocy w formie świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku celowego w wysokości 50 zł przyznanego na październik 2009 r. z przeznaczeniem na zakup żywności, wskazując jako podstawę udzielenia pomocy m. in. bezradność skarżącej w sprawach opiekuńczo-wychowawczych. Opisując dotychczasowy przebieg postępowań powiązanych z zaskarżoną decyzją, Kolegium podało, że w dniu [...] marca 2010 r. skarżąca wystąpiła o sprostowanie 15 decyzji – w tym powyższej decyzji z dnia [...] września 2009 r., [...] – przyznających A.Ż. szereg świadczeń z pomocy społecznej. Prezydent Miasta O. postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r., [...] odmówił sprostowania 15 własnych decyzji, które następnie zostały przez Kolegium postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] utrzymane w mocy. To postanowienie Kolegium stało się przedmiotem skargi wniesionej przez A.Ż. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 14 stycznia 2011 r. (a nie jak organ mylnie wskazał z 2010 r.), sygn. akt I SA/Wa 1780/10 oddalił skargę. Następnie w dniu [...] marca 2011 r. A.Ż. złożyła do Kolegium pismo zatytułowane "Wniosek", w którym nawiązała do powyższego wyroku i wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy, który następnie uzupełniła pismem z dnia [...] kwietnia 2011 r. wskazując, że jest to wniosek o ponowne rozpatrzenie ustaleń faktycznych w 16 wymienionych w nim decyzjach, wydanych przez Kolegium i Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w O., w tym decyzji z dnia [...] września 2009 r. W uzasadnieniu swego wystąpienia skarżąca wskazała, że wpisanie przez Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w O. nieprawidłowego stanu faktycznego w postaci bezradności w sprawach opiekuńczo-wychowawczych jest dla niej krzywdzące. Kolegium potraktowało niniejsze wystąpienie jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej własnym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] i stwierdziło jego niedopuszczalność. Rozstrzygnięcie to A.Ż. zaskarżyła do Sądu, który wyrokiem z dnia 5 października 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1123/11 uchylił zaskarżone postanowienie, stwierdzając w uzasadnieniu, że żądanie (wniosek) A.Ż. "o ponownie rozpatrzenie sprawy SKO w O." i "ponowne rozpatrzenie ustaleń faktycznych 16 wymienionych decyzji" winno się traktować jako odwołanie od wskazanych w nim 16 decyzji, gdyż skarżąca nie zgadza się z ustaleniami faktycznymi dokonanymi przez organ w powołanych przez nią decyzjach, a ponadto każda sprawa powinna być potraktowana oddzielnie i w każdej powinno zostać wydane osobne rozstrzygnięcie. Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium w postanowieniu z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] podniosło, że z materiału dowodowego rozpatrywanej sprawy wynika, iż kwestionowana decyzja Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w O., wydana z upoważnienia Prezydenta Miasta O., z dnia [...] września 2009 r. nr [...] została doręczona skarżącej do rąk własnych w dniu [...] października 2009 r., co zostało potwierdzone podpisem na zwrotnym potwierdzeniu odbioru. Wobec powyższego skuteczność środka zaskarżenia byłaby zachowana, gdyby skarżąca wniosła odwołanie w nieprzekraczalnym czternastodniowym terminie, tj. do dnia [...] października 2009 r., bowiem zgodnie z treścią art. 129 § 2 kpa odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Decyzja organu pierwszej instancji zawierała pouczenie o terminie, formie i trybie składania środka zaskarżenia. Tymczasem, jak wynika z pieczęci wpływowej Kolegium, przystawionej na odwołaniu datowanym na [...] marca 2011 r., zostało ono złożone osobiście w dniu [...] marca 2011 r., czyli po upływie ustawowego czternastodniowego terminu. Niedopełnienie przez skarżącą ustawowych wymogów zachowania terminu do wniesienia odwołania powoduje, iż organ odwoławczy zobligowany jest na podstawie art. 134 kpa do stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] stycznia 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła A.Ż., zarzucając błędną wykładnię prawa materialnego i nie zgadzając się z ustaleniami faktycznymi dokonanymi przez organ w decyzji, wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i uwzględnienie terminu do wniesienia odwołania oraz zmianę z urzędu decyzji organu pierwszej instancji w części poczynionych ustaleń faktycznych poprzez nieprawidłowe wpisanie "bezradności w sprawach opiekuńczo-wychowawczych". Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 sierpnia 2012 r. oddalił skargę. W uzasadnieniu wskazał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ organ wydając to postanowienie nie naruszył prawa, a przy jego podjęciu nie uchybił zasadom i przepisom postępowania administracyjnego. Jak wyjaśnił ów sąd, w świetle art. 129 § 2 kpa odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Termin ten ma charakter zawity (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 października 1996 r., SA/Ka 1742/95, niepubl.). Z istoty takiego terminu wynika, że nie może być on przedłużony. Zatem warunkiem skuteczności czynności procesowej – w niniejszej sprawie wniesienia odwołania od decyzji Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w O., wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta O., z dnia [...] września 2009 r. nr [...]– jest zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Rozpatrzenie przez organ odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi naruszenie prawa, bowiem oznacza weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, która korzysta z ochrony trwałości na podstawie art. 16 § 1 kpa. W przypadku, gdy w postępowaniu wstępnym okaże się, że odwołanie zostało wniesione po terminie, organ administracji wydaje postanowienie na podstawie art. 134 kpa o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Z akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy sąd pierwszej instancji uznał, że wynika, iż decyzję Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] września 2009 r. A.Ż. otrzymała w dniu [...] października 2009 r., o czym świadczy znajdujące się w aktach administracyjnych sprawy zwrotne potwierdzenie odbioru tejże decyzji. Decyzja zawierała prawidłowe pouczenie o przysługującym środku prawnym służącym weryfikacji rozstrzygnięcia oraz o sposobie i terminie jego wniesienia. Tymczasem A.Ż. od powyższej decyzji złożyła osobiście w kancelarii Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. odwołanie dopiero w dniu [...] marca 2011 r., o czym świadczy data prezentaty organu uwidoczniona na powyższym odwołaniu. Z zestawienia dat: otrzymania przez skarżącą decyzji z dnia [...] września 2009 r. i wniesienia przez nią odwołania od tej decyzji wynika, że odwołanie to złożone zostało z uchybieniem ustawowego terminu, ustanowionego w art. 129 § 2 kpa. W konsekwencji organ odwoławczy prawidłowo – w ocenie WSA – ocenił zebrane w sprawie dowody, dające w pełni podstawę do dokonania weryfikacji zaprezentowanego w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia stanowiska, w sposób nie budzący wątpliwości ustalił stan faktyczny w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy i zasadnie zdaniem sądu stwierdził, iż nastąpiło uchybienie terminu do wniesienia odwołania, zaś stwierdzenie uchybienia terminu do złożenia odwołania zamyka drogę do merytorycznego rozpatrzenia tego środka odwoławczego. Tym samym – po dokonaniu przez Kolegium prawidłowej oceny dowodów – data doręczenia decyzji jest datą nie budzącą wątpliwości WSA i prawidłowo jego zdaniem ustaloną. Jak wskazał sąd pierwszej instancji, skarżąca nie podważyła skutecznie wiarygodności dokumentu urzędowego, o jakim mowa w art. 76 § 1 kpa, potwierdzającego datę doręczenia decyzji z dnia [...] września 2009 r., jakim jest zwrotne potwierdzenie odbioru, a w konsekwencji stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania, bowiem skarżąca nie prowadziła żadnych dowodów przeciwko dokumentowi urzędowemu, które podważyłyby ustalenia organu odwoławczego. WSA wyjaśnił, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że potwierdzenie odbioru stanowi dokument urzędowy, który, jeśli jest sporządzony w przepisanej formie przez uprawniony do tego podmiot, stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo zaświadczone, bowiem korzysta on z domniemania prawdziwości i zgodności z prawdą tego, co zostało w nim stwierdzone. Domniemanie to może być obalone, jednakże podejmując próbę dokonania tego należy mieć na względzie, że dokumenty urzędowe są najbardziej wiarygodnymi środkami dowodowymi. Wobec tego dowody przeciwne muszą być zdecydowanie przekonywujące, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. WSA wskazał, że podniesione w skardze argumenty odnoszą się w istocie do ustaleń faktycznych zawartych w decyzji Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie z dnia [...] września 2009 r. przyznającej skarżącej zasiłek celowy, a zatem odnoszą się do zagadnień nie objętych zaskarżonym postanowieniem, wobec tego nie mogą być brane pod uwagę i nie mogą być rozważane w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia uchybienia terminu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła A.Ż., reprezentowana przez pełnomocnika z urzędu, zaskarżając ów wyrok w całości. Zarzuciła mu naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i niestwierdzenie w całości nieważności zaskarżonego postanowienia SKO w O. pomimo wystąpienia przyczyny do stwierdzenia jego nieważności z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Ponadto podniosła zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie zaskarżonego postanowienia, pomimo naruszenia przez organ przepisów postępowania tj. art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a., które to miało istotny wpływ na wynik sprawy. W odniesieniu do pierwszego zarzutu skarżąca wskazała, że wniesienia odwołania wprost do organu odwoławczego i rozpatrzenie odwołania przez ten organ oznacza naruszenie właściwości organu pierwszej instancji, a tym samym rozstrzygnięcie podjęte przez organ odwoławczy jest obarczone wadą. Organ taki powinien był najpierw przekazać odwołanie organowi I instancji, który wydał kwestionowaną przez stronę decyzję. W kwestii drugiego zarzutu skarżąca kasacyjnie podniosła, że SKO powinno było – w świetle ww. zasad k.p.a. – pouczyć o możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania, o terminie w jakim ten wniosek należy złożyć oraz okolicznościach jakie należy w nim wskazać – czego nie uczynił. Tymczasem skarżąca nie miała odpowiedniej w sprawie wiedzy w tym zakresie. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc, postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej, a które to podstawy okazały się nieuzasadnione. W analizowanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na naruszeniu przepisów postępowania, w postaci: art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 "c" p.p.s.a. w związku z art. 7, 8, i 9 k.p.a. Zdaniem bowiem autora skargi kasacyjnej, wniesienie odwołania wprost do organu odwoławczego i następnie rozpatrzenie go przez ten organ oznaczało naruszenie właściwości organu pierwszej instancji, a poza tym brak pouczenia skarżącej o możliwości wniesienia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, świadczyło o naruszeniu w/w przepisów procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W związku z powyższym, odnosząc się do pierwszego z w/w zarzutów, należy zauważyć, że istotnie – zgodnie z treścią art. 129 § 1 k.p.a. – odwołanie od decyzji organu, orzekającego w pierwszej instancji, wnosi się do organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy, jeżeli więc otrzyma odwołanie bezpośrednio od strony, winien je przekazać organowi I instancji. Żaden jednak z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nie daje uprawnień organowi I instancji do rozstrzygania o zasadności odwołania ani też o poprawności jego wniesienia. Nie można zatem zgodzić się ze skarżącą, że wniesienie odwołania wprost do organu odwoławczego i jego rozpatrzenie przez ten organ oznaczało naruszenie właściwości organu pierwszej instancji. Tym samym, nietrafny był pogląd, iż postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] stycznia 2012 r., orzekające o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, naruszało przepisy o właściwości organu (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.). Z tej przyczyny zarzut, iż Sąd Wojewódzki, zamiast oddalenia skargi A.Ż., winien stwierdzić nieważność w/w postanowienia – na zasadzie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. – nie był usprawiedliwiony. Przechodząc do drugiego z zarzutów kasacyjnych wyjaśnić wypada, że pogląd, iż pismo A.Ż. z dnia [...] marca 2011 r., zatytułowane "Wniosek", uzupełnione następnie pismem z dnia [...] kwietnia 2011 r., stanowiło odwołanie od kilkunastu decyzji Prezydenta Miasta O. z dnia [...] września 2009 r., wydanych w przedmiocie pomocy społecznej, został wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w prawomocnym wyroku z dnia 5 października 2011 r. (sygn. akt I SA/Wa 1123/11). Wiążąc tą oceną organ, Sąd jednocześnie w uzasadnieniu w/w wyroku wyjaśnił, że ze względu na to, iż orzekając nie dysponował decyzjami Prezydenta Miasta Ostrołęki, będącymi przedmiotem postępowania strony, a wobec tego nie mógł stwierdzić, czy decyzje są ostateczne, polecił by organ administracji publicznej ustalił powyższą kwestię i – w zależności od ustaleń – rozpoznał (cyt.): "każdą sprawę merytorycznie (jeżeli decyzje nie są ostateczne) lub wydał postanowienia w trybie art. 134 k.p.a. (jeżeli zaskarżone decyzje są już ostateczne)". W tej sytuacji, nie można stawiać zatem zarzutu Kolegium, że wydając zaskarżone postanowienie z dnia [...] stycznia 2012 r., naruszyło przepisy postępowania w stopniu istotnym z tej przyczyny, że przed wydaniem tego postanowienia, nie pouczyło skarżącej o możliwości wniesienia wniosku o przywrócenie uchybionego terminu do wniesienia odwołania. Skoro, w wiążących organ wytycznych, zawartych we wspomnianym wyżej wyroku z dnia 5 października 2011 r., Sąd Wojewódzki wskazał, jak organ odwoławczy powinien postąpić w przypadku stwierdzenia, że decyzja Prezydenta Miasta O. z dnia [...] września 2009 r. jest decyzją ostateczną, to zastosowanie się przez Kolegium do tych wskazań, było dla organu obligatoryjne. W rezultacie, skoro wniesione przez A.Ż. odwołanie nastąpiło z uchybieniem terminu przewidzianego do jego wniesienia, i nie został wniesiony wniosek o jego przywrócenie, gdyż termin do wniesienia środka odwoławczego jest – jako termin procesowy (a nie, jak przyjął to Sąd Wojewódzki, zawity) – przywracalny, to wydanie postanowienia o niedopuszczalności odwołania z powodu uchybienia terminu do jego wniesienia było prawidłowe, a zatem zasadnie Sąd Wojewódzki rozpoznając skargę na powyższe postanowienie skargę tę oddalił. Z tych powodów, uznając, że skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny – na zasadzie art. 184 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.