II SA/Gd 381/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia NSA Jacek Hyla Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu (PINB) decyzją z dnia 12 grudnia 2011 r., wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 ustawy z 1994 r. Prawo budowlane, nakazał Spółce A. rozbiórkę nośnika reklamowego przy al. G. w G. (działka nr [...]). W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w trakcie oględzin ustalił, że na posesji przy al. G. (działka [...]), przy granicy z działkami nr [...] i [...], wybudowano nośnik reklamowy składający się z fundamentu żelbetowego usytuowanego na gruncie (niezagłębiony), słupa i tablicy reklamowej. Wymiary fundamentu nośnika w planie wynoszą 3,1 m x 4,6 m, natomiast grubość stopy żelbetowej pomierzona na skraju fundamentu wynosi 45cm. Organ stwierdził, że w dniu 18 sierpnia 2009 r. Spółka zgłosiła zamiar budowy polegającej na montażu reklamy wolno stojącej nietrwale związanej z gruntem na działce nr [...] na terenie nieruchomości przy al. G. w G.. Do zgłoszenia załączono "Projekt reklamy wolnostojącej nietrwale związanej z gruntem". Zgodnie z projektem wymiary fundamentu wynoszą w planie 5,0 m x 5,0 m, natomiast grubość płyty fundamentowej wynosi od 25 cm (po obwodzie) do 60 cm (pod słupem). Słup wykonany jest z rury stalowej okrągłej 273 x 20 mm, wysokość słupa do spodu tablicy wynosi 6,0 m. Tablica konstrukcji stalowej posiada wymiary 5,0 m x 2,8 m. Z porównania wymiarów zamontowanego fundamentu z wymiarami przyjętymi w w/w projekcie załączonym do zgłoszenia wynika, że uległy one zmianie. Organ prowadził już postępowanie w sprawie usytuowanego w tym samym miejscu samowolnie wybudowanego nośnika reklamowego. Zgodnie z ustaleniami dokonanymi w trakcie wizji w dniu 6 maja 2010 r., nośnik wybudowano we wrześniu lub październiku 2009 r. na podstawie zgłoszenia do właściwego organu z dnia 18 sierpnia 2009 r. Postępowanie zostało umorzone decyzją z 23 czerwca 2010 r., w związku ze stwierdzeniem, że nośnik reklamowy został zdemontowany. Fakt rozebrania nośnika, wybudowanego na podstawie zgłoszenia z 18 sierpnia 2009 r. uniemożliwia ponowne oparcie się na tym samym zgłoszeniu przy ponownej budowie (montażu) nośnika przeprowadzonej w dniu 19 sierpnia 2010 r. Ponadto budowa przedmiotowego nośnika reklamowego wymaga uzyskania pozwolenia na budowę niezależnie od tego czy fundament nośnika jest zagłębiony w gruncie czy nie. Przedmiotowa budowla jest obiektem trwale związanym z gruntem. Z uwagi powyższe, organ postanowieniem z 12 września 2011 r. na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego wstrzymał budowę i nałożył obowiązek dostarczenia dokumentów wymienionych w art. 48 ust. 3 ustawy. Dokumenty te nie zostały przedłożone i dlatego organ orzekł rozbiórkę nośnika reklamowego. W odwołaniu od decyzji Spółka A. podniosła, że sporna reklama nie jest inwestycją wymagającą pozwolenia na budowę, a nawet gdyby była, to zaistniałe w sprawie okoliczności uniemożliwiają takie rozstrzygnięcie. Spółka dokonując posadowienia reklamy, działała bowiem w zaufaniu do organów administracji publicznej i nie może z powodu ich ewentualnych błędów ponosić jakichkolwiek negatywnych konsekwencji. Błędny jest pogląd, iż fakt rozebrania nośnika reklamowego wybudowanego na podstawie zgłoszenia z 18 sierpnia 2009 r. uniemożliwia ponowne oparcie się na tym samym zgłoszeniu przy ponownej budowie (montażu) nośnika przeprowadzonej 19 sierpnia 2010 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 14 maja 2012 r. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy nie zgodził się z poglądem organu I instancji, że rozebranie nośnika, wybudowanego uprzednio na podstawie zgłoszenia z 18 sierpnia 2009 r., uniemożliwia ponowne oparcie się na tym samym zgłoszeniu przy ponownej budowie - montażu nośnika - przeprowadzonej w dniu 19 sierpnia 2010 r. Bez znaczenia pozostaje fakt, że uprzednio, w miejscu gdzie obecnie znajduje się nośnik reklamowy wybudowany był inny nośnik, który został przez inwestora dobrowolnie rozebrany. Zdaniem organu II instancji przedmiotowy obiekt budowlany został prawidłowo zakwalifikowany. Wykonywanie obiektu budowlanego klasyfikowanego jako budowla, którą stanowi wolno stojące, trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe, jest takim rodzajem robót budowlanych, które wymagają pozwolenia na budowę. Rozważania te podjęte powinny być jednakże na etapie przyjmowania zgłoszenia. Przyjęcie zgłoszonych robót budowlanych w zakresie wykonania wolno stojącego, trwale związanego z gruntem urządzenia reklamowego było wadliwe. Inwestor podejmując roboty budowlane w takim stanie rzeczy działał w zaufaniu do organów administracji publicznej. Nie oznacza to jednak braku możliwości jakiejkolwiek ingerencji organów nadzoru budowlanego. Roboty budowlane wymagające z mocy ustawy pozwolenia na budowę, a wykonane na podstawie przyjętego wadliwie przez organ administracji architektoniczno - budowlanej zgłoszenia, stanowią przypadek opisany w art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, co z kolei obliguje organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji z art. 51 ust. 1 pkt 1-2 ustawy. Odnosząc się do argumentów odwołania, organ wskazał, że w sytuacji przyjętego wadliwie przez organ administracji zgłoszenia o zamiarze wykonania robót budowlanych zastosowanie ma tryb naprawczy określony w art. 50 - 51 ustawy Prawo budowlane. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniosła Spółka B., zarzucając: 1. naruszenie art. 7 K.p.a. i art. 77 K.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na dowolnym i nieprawdziwym ustaleniu, że Spółka A. dobrowolnie rozebrała uprzednio wybudowany nośnik reklamowy, 2. naruszenie art. 30 ust. 1 oraz ust. 5 ustawy Prawo budowlane polegające na nieprawidłowym przyjęciu, że Spółka A. wybudowała w dniu 19 sierpnia 2010 r. nośnik reklamowy w oparciu o dokonane zgłoszenie, 3. naruszenie przepisów prawa materialnego art. 48 ust. 1 i 4 ustawy Prawo budowlane, które miało wpływ na wynik sprawy polegające na nieuprawnionym przyjęciu, że przepis ten nie znajdzie zastosowania w przedmiotowej sprawie, podczas gdy winien on znaleźć zastosowanie, 4. naruszenie przepisów prawa materialnego art. 50 - 51 ustawy Prawo budowlane, które miało wpływ na wynik sprawy polegające na nieuprawnionym przyjęciu, że przepisy te znajdą zastosowanie w przedmiotowej sprawie, podczas gdy brak jest podstaw dla ich zastosowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powtarzając dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest zasadna. W art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.) ustawodawca określił katalog inwestycji, których wykonanie wymaga uprzedniego zgłoszenia właściwemu organowi administracji. Instytucja zgłoszenia jest złagodzeniem obowiązku uzyskiwania pozwolenia na budowę w stosunku do wskazanych w ustawie robót budowlanych. Zgłoszenia należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia (art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego). W niniejszej sprawie kwestią istotną było to, czy zgłoszenie uprawnia do wielokrotnego wykonywania tych samych robót we wskazanym powyżej dwuletnim okresie, jak stwierdził organ odwoławczy. Pogląd ten zakwestionowała skarżąca spółka W ocenie Sądu stanowisko wyrażone przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji jest nieprawidłowe. Instytucja zgłoszenia będąca wyrazem liberalizacji postępowania budowlanego nie pozbawia systemu reglamentacji robót budowlanych jego podstawowej funkcji, którą jest bezpieczeństwo procesu budowlanego. Z tego względu uznać należy, iż prawo do wykonania określonych zgłoszeniem robót budowlanych zostaje zrealizowane wraz z wykonaniem tych robót i nie rozciąga się na ponowne wykonywanie tych samych robót bez względu na przyczynę takiego zamierzenia. Realizacja przedmiotowego uprawnienia rozpoczyna się wraz z rozpoczęciem określonych robót i kończy się równocześnie z zakończeniem inwestycji. Pogląd ten nabiera istotnego znaczenia w okolicznościach niniejszej sprawy. Bezsporne bowiem jest, że inwestor z własnej woli rozebrał reklamę posadowioną we wrześniu lub październiku 2009 r. w wykonaniu zgłoszenia z dnia 18 sierpnia 2009 r. Rozważania organu odwoławczego dotyczące skutków braku wniesienia przez właściwy organ sprzeciwu odnośnie zamierzenia posadowienia spornej reklamy są prawidłowe, gdyż istotnie w takiej sytuacji nie można obciążać strony negatywnymi konsekwencjami. Jednakże nie mają one w niniejszej sprawie znaczenia, jako że inwestor rozebrał reklamę objętą zgłoszeniem robót budowlanych. Skorzystał zatem z uprawnienia wynikającego z dokonanego dnia 18 sierpnia 2009 r. zgłoszenia. Następnie zaś sam pozbawił się materialnego skutku tegoż zgłoszenia poprzez dobrowolną rozbiórkę nośnika reklamowego. Mając powyższe na względzie, rozważyć należało, jakiemu reżimowi Prawa budowlanego podlegało wykonanie w dniu 19 sierpnia 2010 r. przedmiotowego nośnika reklamowego. Z systematyki art. 29 Prawa budowlanego wynika jednoznacznie, że ustawodawca w ust. 1 tego artykułu zwolnił z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę roboty budowlane stanowiące budowę obiektu budowlanego, a w ust. 2 inne niż budowa obiektu budowlanego roboty budowlane. A zatem zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 6 pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie innych niż budowa robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych. Z definicji robót budowlanych zawartych w art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego wynika, że jest to budowa, a także prace polegające przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Zgodnie z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego przez budowę należy natomiast rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę i nadbudowę obiektu budowlanego. Instalowanie urządzeń reklamowych w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego dotyczy zatem jedynie tych robót budowlanych, które nie są wykonywaniem obiektu budowlanego w określonym miejscu, a zatem budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego ma wyłączne zastosowanie do urządzeń reklamowych innych niż te, o których mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego (por. wyroki NSA z 10 września 2010 r. wydany w sprawie II OSK 1360/09 i z dnia 11 maja 2012 r. wydany w sprawie II OSK 323/11, opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach na stronie www.nsa.gov.pl). Z akt sprawy wynika, że przedmiotowa reklama jest trwale związana z gruntem. Została umieszczona na betonowym fundamencie, położonym częściowo poniżej poziomu gruntu. We wskazanych powyżej wyrokach NSA wyraził pogląd, który należy w pełni zaakceptować, że obiekt budowlany trwale związany z gruntem może posiadać prefabrykowany lub murowany fundament, albo odpowiednio przygotowane podłoże wymagające wykonania stosownych robót budowlanych. Decydujące znaczenie ma wielkość urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa. W świetle powyższego stwierdzić należy, że organy obu instancji, analizując konstrukcję, rozmiar i sposób posadowienia przedmiotowego nośnika, prawidłowo stwierdziły, że jego wykonanie wymagało pozwolenia na budowę. Z uwagi na fakt, że wykonanie spornej reklamy wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, zaś inwestor wykonał ją bez takiego pozwolenia, a zgłoszenie zostało zrealizowane poprzez wykonanie innego nośnika, to prawidłowe było wszczęcie procedury z art. 48 Prawa budowlanego. W tej sytuacji brak było podstaw do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej celem prowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego. Zaskarżona decyzja została wydana zatem z naruszeniem art. 138 § 2 Kpa. Z tych też przyczyn, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję. Wobec uwzględnienia skargi Sąd na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania przyjmując stosownie do treści art. 205 § 1 tej ustawy, że na koszty te składa się uiszczony przez skarżącego wpis sądowy. Wskazania dla organu odwoławczego dotyczące dalszego postępowania w sprawie wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu i powinny być przez ten organ zastosowane. Zgodnie bowiem z art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.