II OSK 1360/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia del. WSA Jerzy Siegień ( spr. ) Protokolant asyst. sędz. Anna Pośpiech-Kłak po rozpoznaniu w dniu 10 września 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Polska Spółki z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 kwietnia 2009 r. sygn. akt II SA/Wr 579/08 w sprawie ze skargi [...] Polska Spółki z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia wykonania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 kwietnia 2009 r. sprawy sygn. akt II SA/Wr 579/08 oddalił skargę [...] sp. z o.o. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr II-295/08, w przedmiocie wniesienia sprzeciwu w związku ze zgłoszeniem zamiaru wykonania robót budowlanych. Przedmiotowy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy. Prezydent Wrocławia decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. wniósł sprzeciw wobec zgłoszenia - przez [...] sp. z o. o. w W. - wykonania robót budowlanych polegających na instalacji nośnika reklamowego przy ul. [...] we Wrocławiu ( dz. [...], AM-8 obręb Różanka). W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że planowane roboty polegają na wykonaniu nośnika reklamowego z planszą widokową o wymiarach 5,04 x 2,38 m, na słupie rurowym. Słup będzie zamontowany na stopie fundamentowej o wymiarach 2,4 x 2,4 x 0,5 m. Fundament jest częścią całej konstrukcji nośnika reklamowego, przekazującą obciążenie na podłoże gruntowe. W rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, z późn. zm.), konstrukcję nośną wraz z fundamentem, przedstawioną w załączonych do zgłoszenia materiałach, należy zakwalifikować do budowli wymagających uzyskania pozwolenia na budowę. Ponieważ projektowana tablica jest konstrukcją przestrzenną musi też przenosić parcie wiatru, co wymaga przedstawienia w odpowiedni technicznie sposób w projekcie budowlanym podlegającym zatwierdzeniu. W związku z powyższym organ I instancji uznał, że projektowany nośnik reklamowy jest "obiektem budowlanym", a o bezpieczeństwie konstrukcji "obiektu budowlanego", jego stateczności, wykluczeniu możliwości przechylenia czy wywrócenia, można orzec dopiero po sprawdzeniu projektu budowlanego w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę - tak jak przewiduje ustawa - Prawo budowlane. W końcowej części uzasadnienia podkreślono, że planowanej inwestycji nie można zaliczyć do robót nieobjętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego. W wyniku rozpoznania odwołania [...] sp. z o. o. Wojewoda Dolnośląski, decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji podkreślono, że właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Ponadto podniósł, że wykonywania robót budowlanych polegających na instalowaniu i remoncie tablic i urządzeń reklamowych nie należy utożsamiać z budową urządzeń reklamowych wolnostojących, trwale związanych z gruntem, które są budowlami. Ich budowa nie została zwolniona w art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego, z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Realizacja takich urządzeń wymaga więc uzyskania pozwolenia na budowę, niezależnie od miejsca ich usytuowania. W ocenie organu odwoławczego objęte zgłoszeniem urządzenie reklamowe, ze względu na swą konstrukcję, parametry, gabaryty konstrukcji oraz sposób wykonania zakładający również konieczność wymiany podłoża, wskazują, że opisane urządzenie reklamowe jest budowlą trwale związaną z gruntem. Wojewoda Dolnośląski, zauważył również, że zgodnie z prezentowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, o tym czy obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem, czy też nie, nie świadczy jedynie sposób w jaki zagłębiono go w gruncie ani też technika w jakiej tego dokonano. Istotne jest natomiast, czy posadowienie to jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną konstrukcję i zapewnia bezpieczeństwo. W przypadku urządzenia reklamowego o gabarytach jak w niniejszej sprawie, polega to na zapewnieniu słupom i tablicy takiej podstawy, która uniemożliwi jej przesunięcie, przewrócenie czy też zapewni odporność na silne podmuchy wiatru. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyła [...] sp. z o. o. w W.. Wojewódzki Sąd Administracyjny po rozpoznaniu powyższej skargi wskazał, że zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego istnieje swoiste domniemanie, że rozpoczęcie robót budowlanych wymaga - co do zasady - legitymowania się przez inwestora ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Wyjątki od powyższej zasady wprowadził ustawodawca w przepisie art. 29 Prawa budowlanego, tworząc katalog zamknięty robót budowlanych nie wymagających takiego pozwolenia na budowę. Z kolei w przepisie art. 30 Prawa budowlanego określono w jakich przypadkach wykonywanie robót budowlanych nie wymaga co prawda uzyskania pozwolenia na budowę, ale konieczne jest zgłoszenie określonych w tym przepisie robót budowlanych właściwemu organowi. Również wyliczenie owych robót podlegających zgłoszeniu ma charakter zamknięty. W kontekście powyższych uregulowań normatywnych inwestor, który chce realizować określone roboty i obiekty budowlane, a który twierdzi, że nie wymagają one pozwolenia na budowę musi wykazać, iż planowane roboty mieszczą się w owym zamkniętym katalogu prac i obiektów, dla realizacji których wystarcza jedynie zgłoszenie. W sprawie podkreślenia wymaga, zdaniem Sądu fakt, że w ustawie - Prawo budowlane próżno szukać wyjaśnienia sformułowania "trwałego związania z gruntem". Ustawodawca nie poddał jakie przesłanki determinują uznanie, że obiekt budowlany jest trwale związana z gruntem. Wobec braku stosownych regulacji normatywnych, próbę zdefiniowania powyższego sformułowania podjęła judykatura. Przede wszystkim uznano, że o tym czy obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem, czy też nie, nie świadczy jedynie sposób w jaki zagłębiono go w gruncie ani też technika w jakiej tego dokonano. Istotne jest bowiem, to czy posadowienie jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję i zapewnia bezpieczeństwo. Sąd nie miał wątpliwości, że w niniejszej sprawie, konstrukcja urządzenia reklamowego, na które składa się przestawny, prefabrykowany, żelbetowy fundament, trzon nośny w formie dwóch słupów, a także układ wsporczy tablicy ma za zadanie zapewnić planowanej inwestycji stabilne i bezpieczne połączenie z gruntem. Ponadto sposób wykonania, zakładający również konieczność wymiany podłoża, wskazuje, że w niniejszej sprawie zachodzi potrzeba zapewnienia słupowi oraz tablicy takiej podstawy, która uniemożliwi jej przesunięcie, przewrócenie czy też zapewni odporność na silne podmuchy wiatru. Mając na uwadze okoliczności stanu faktycznego oraz ujęcie trwałego związania z gruntem w orzecznictwie, Sąd uznał, że przyjęte przez organy administracyjne stanowisko uznające niniejszą inwestycję za obiekt budowlany trwale związany z gruntem jest prawidłowe. Z tego też względu tak decyzja I instancji jak i decyzja organu odwoławczego nie mogą być kwestionowane. Sąd nie zgodził się także z zawartym w skardze stwierdzeniem spółki, że w użytym w art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego wyrazie "instalowanie" mieści się czynność polegająca na wykonaniu robót budowlanych postawienia obiektu na gruncie. W orzecznictwie bowiem przyjęto, że instalacja urządzenia reklamowego oznacza montaż elementów, łącznie tworzących urządzenie reklamowe. Instalowanie urządzenia reklamowego polega więc na wykonaniu szeregu czynności montażowych prowadzących do umieszczenia urządzenia reklamowego w określonym miejscu. Wykonywania robót budowlanych polegających więc na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych nie należy utożsamiać z budową urządzeń reklamowych wolnostojących, trwale związanych z gruntem, które są budowlami. W rozpoznawanej sprawie, Sąd I instancji nie miał wątpliwości, że mamy do czynienia z budową budowli, trwale związanego z gruntem urządzenia reklamowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła "[...]" Polska sp. z o.o. zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie nie ma zastosowania art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w związku art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego oraz uznanie, poprzez błędną wykładnię art. 3 pkt 3 i art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z obiektem budowlanym, o którym mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego i w związku z powyższym konieczne jest uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podkreśliła, że art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego nie odnosi się do wielkości, czy też gabarytów urządzenia reklamowego. Sąd I instancji dokonując wykładni tego przepisu w sposób nieuprawniony odniósł się do cech urządzenia reklamowego, na które ustawodawca w ogóle nie wskazuje. Przepis ten odnosi się do instalacji wszystkich urządzeń reklamowych bez względu na ich wielkość i rozmiar. Również w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego wskazując na fakt, że urządzenia reklamowe trwale związane z gruntem stanowią budowlę, nie odnosi się do ich rozmiarów czy też wagi. Jedyną cechą, wskazaną w tym przepisie pozwalającą na zaliczenie urządzeń reklamowych do budowli, jest ich trwałe związanie z gruntem. Rozróżnienia urządzeń reklamowych na te, które można określić mianem budowli (art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego) i urządzenia reklamowe, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego można przeprowadzić według jedynego kryterium określonego w Prawie budowlanym, a mianowicie trwałości związania z gruntem. Celem zastosowanej konstrukcji jest zapewnienie projektowanemu obiektowi stabilności i trwałości posadowienia, aby zapewnić bezpieczeństwo takiej konstrukcji i przeciwstawić się czynnikom zewnętrznych mogącym go zniszczyć lub spowodować przesuniecie czy przemieszczenie w inne miejsce. Dlatego też zostało przyjęte takie rozwiązanie konstrukcyjne aby zapewnić stabilność i trwałość posadowienia, z uwagi na fakt, że obiekt ten nie jest trwale związany z gruntem. Trwałe związanie z gruntem powoduje, że przy konstrukcji urządzenia reklamowego nie jest konieczne zastosowanie postawy fundamentowej o tak dużej masie, gdyż przeciwstawienie się czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesuniecie czy przemieszczenie w inne miejsce zapewnia trwałe związanie. Dlatego określa się to związanie trwałym, aby uniemożliwiało zniszczenie lub przesuniecie obiektu pod wpływem czynników zewnętrznych. Ustalenia Sądu pierwszej instancji są prawidłowe co do stwierdzenia, że urządzenie będące przedmiotem postępowania jest trwale posadowione. Ale pojęcie trwałego posadowienia, nie może być utożsamiane z pojęciem trwałego związania z gruntem. Skarżący podkreślił, że ustawodawca w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego nie wskazuje na trwałe posadowienie jako cechę pozwalającą uznać urządzenie reklamowe za budowlę, ale na trwałe powiązanie z gruntem. Nie można odmówić takim obiektom jak strzelnice, kioski uliczne, czy też pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, że nie są one trwale posadowione. Również te obiekty posiadają konstrukcję zapewniającą stabilność i trwałość posadowienia aby zapewnić bezpieczeństwo takiej konstrukcji i przeciwstawić się czynnikom zewnętrznych mogącym go zniszczyć lub spowodować przesuniecie albo przemieszczenie w inne miejsce. Stabilność ta i trwałe posadowienie wynika z ich masy. Powyższe oznacza, że o tym czy dany obiekt jest trwale związany (połączony) z gruntem, nie decyduje jego wielkość czy też gabaryty, stabilność i trwałość posadowienia, ale jedynie sposób związania (połączenia) z gruntem Ustawodawca dopuszcza możliwość nietrwałego związania z gruntem obiektów wymienionych w art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego. Obiekty te są ustawione na gruncie i masa tych obiektów, z uwagi na istnienie siły grawitacji, pozwala na przeciwstawienie się czynnikom atmosferycznym, nie powodując jego przesunięcia czy przewrócenia tak, jak ma to miejsce w odniesieniu do urządzeń reklamowych ustawianych na prefabrykowanym fundamencie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy brak jest bowiem podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 3 pkt 3 i art. 30 ust. 1 pkt 2 w związku art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, z późn. zm.). W rozpoznawanej sprawie "[...]" Polska sp. z o.o. zgłosiła zamiar budowy wolnostojącego nośnika reklamowego z planszą widokową o wymiarach 5,04 x 2,38 m, na słupie rurowym zamontowanym na stopie fundamentowej o wymiarach 2,4 x 2,4 x 0,5 m. W ocenie strony skarżącej przedmiotowy nośnik reklamowy jest trwale posadowiony na gruncie, ale nie jest z nim trwale związany w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Pojęcie trwałego posadowienia, nie może być w ocenie strony skarżącej utożsamiane z pojęciem trwałego związania z gruntem. O tym bowiem czy dany obiekt jest trwale związany (połączony) z gruntem, decyduje sposób związania (połączenia) z gruntem, Ustawodawca, zdaniem strony skarżącej, dopuszcza możliwość nietrwałego związania z gruntem obiektów wymienionych w art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego (tymczasowych obiektów budowlanych). Obiekty te są posadowione na gruncie i masa tych obiektów, z uwagi na istnienie siły grawitacji pozwala na przeciwstawienie się czynnikom atmosferycznym, nie powodując jego przesunięcia czy przewrócenia. Z powyższym rozumieniem "trwałego związania z gruntem" nie sposób się zgodzić. Obiekt budowlany trwale związany z gruntem musi co do zasady posiadać prefabrykowany lub murowany fundament, albo odpowiednio przygotowane podłoże wymagające wykonania stosownych robót budowlanych. Należy przez to rozumieć mocne połączenie w takim stopniu, że odłączenie spowodowałoby zasadniczą zmianę w sensie technicznym uniemożliwiającą np. ponowne posadowienie danego obiektu w innym miejscu bez konieczności ponownego przygotowania podłoża. Sama tylko techniczna możliwość przeniesienia obiektu na inne miejsce nie ma zatem istotnego znaczenia. W projekcie budowlanym przedmiotowego nośnika reklamowego jednoznacznie przesądzono o konieczności zapewnienia właściwego podłoża, zapewniającego jego trwałe połączenie z gruntem. Fundamenty zaprojektowano zakładając w przypadku podłoża gruntowego dokonanie geotechnicznej oceny podłoża gruntowego w miejscu lokalizacji oraz wykonanie podsypki piaskowej zagęszczonej do ID, = 0,66. Przesunięciu lub przewróceniu tego obiektu budowlanego nie zapobiega zatem jedynie jego masa, ale właściwie wykonany i związany z podłożem prefabrykowany fundament dostosowany do konstrukcji tego obiektu. W rozpoznawanej sprawie należy zatem przyjąć, że przedmiotowy nośnik reklamowy, jako trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe, jest budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. O tym bowiem czy dane urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem, czy też nie, nie decyduje technologia wykonania fundamentu oraz możliwości techniczne przeniesienia nośnika reklamowego w inne miejsce. Naczelny Sąd Administracyjny prezentuje jednolity pogląd, że przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego ma wyłączne zastosowanie do urządzeń reklamowych innych niż te, o których mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego (por. wyroki NSA z dnia 3 września 2009 r. sygn. akt II OSK 1331/08, z dnia 1 października 2009 r. sygn. akt II OSK 1461/08 i z dnia 16 grudnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1963/08). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną w pełni podziela pogląd wyrażony w powołanych wyżej wyrokach NSA. Jego prawidłowość, wbrew twierdzeniom strony skarżącej potwierdza definicja "tymczasowego obiektu budowlanego" zawarta w art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego, przez który należy rozumieć obiekt przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, nawet jeżeli jest trwale związany z gruntem, a także obiekty niepołączone trwale z gruntem, jak np. kioski uliczne, barakowozy obiekty kontenerowe. Obiekty te nie są trwale związane z gruntem i takiego związania ze względu na bezpieczeństwo ich użytkowania nie wymagają. Przepisy Prawa budowlanego nie dają zatem żadnych podstaw do wzajemnego przeciwstawiania, jak się proponuje w skardze kasacyjnej, określenia "trwałego posadowienia" obiektu i "trwałego związania z gruntem" takiego obiektu. Istota problemu w rozpatrywanej sprawie polega ponadto na przesądzeniu czy wykonanie przedmiotowego nośnika reklamowego w określonym miejscu na gruncie posiada wszelkie cechy budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Z systematyki art. 29 Prawa budowlanego wynika jednoznacznie, że ustawodawca w ust. 1 tego artykułu zwolnił z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę roboty budowlane stanowiące budowę obiektu budowlanego, a w ust. 2 inne niż budowa obiektu budowlanego roboty budowlane. A zatem zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 6, pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie innych niż budowa robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych. Z definicji robót budowlanych zawartych w art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego wynika, że są to prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Zgodnie z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego przez budowę należy natomiast rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę i nadbudowę obiektu budowlanego. Instalowanie urządzeń reklamowych w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego dotyczy zatem jedynie tych robót budowlanych, które nie są wykonywaniem obiektu budowlanego w określonym miejscu, a zatem budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Opis projektowanego nośnika reklamowego jednoznacznie wskazuje, że wykonanie fundamentu o wymienionych w projekcie parametrach wymaga odpowiedniego przygotowania podłoża. Wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, w skład którego wchodzą części typowo budowlane, jak np. fundament, konstrukcja nośna, bez względu na to gdzie ten fundament oraz konstrukcja nośna zostały wykonane, przesądza o tym, że wykonywanie tego obiektu, jako całości w tym miejscu jest budową, w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Zasadnie zatem przyjął Sąd pierwszej instancji, że na podstawie przepisów Prawa budowlanego można wyróżnić urządzenia reklamowe wolnostojące trwale związane z gruntem, o których mowa w art. 3 pkt 3, oraz urządzenia reklamowe, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6, na które składają się również urządzenia wolnostojące niezwiązane trwale z gruntem, które są jednak urządzeniami przenośnymi o małych gabarytach, w skład których nie wchodzą części typowo budowlane, jak np. fundament, konstrukcja nośna. Nie może zatem budzić wątpliwości prawidłowość dokonanej przez organy orzekające kwalifikacji, zgodnie z którą wykonanie przedmiotowego nośnika reklamowego jest wykonaniem obiektu budowlanego (budowli) w określonym miejscu, a tym samym budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, wymagającą uzyskania pozwolenia na budowę. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.