I OSK 2709/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. NSA Jerzy Solarski Protokolant st. asystent sędziego Kamil Buliński po rozpoznaniu w dniu 22 października 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 sierpnia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 317/12 w sprawie ze skargi T. Z. i K. Ś. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od T. Z. na rzecz Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 sierpnia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 317/12 po rozpoznaniu skargi T. Z. i K. Ś. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku podano, że Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] uchylił własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z dnia [...] lipca 1956 r. nr [...] i umorzył postępowanie. Zaskarżona decyzja Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Orzeczeniem z dnia [...] lipca 1956 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku orzekło o wywłaszczeniu na rzecz Państwa całej parceli nr [...] o pow. 27 ha 32 a 88 m2, zapisanej w księdze wieczystej Sądu Powiatowego w Gdyni tom IV wykaz [...], karta mapy [...], położonej w Gdyni Oksywie, stanowiącej własność J. Ś. Pismem z dnia 14 lipca 2006 r. T. Z. i K. Ś. (spadkobiercy J. Ś.) wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia, podnosząc, że wydanie decyzji wywłaszczeniowej nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako że przy jej wydaniu naruszono bezwzględnie obowiązujące przepisy dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych (tekst jedn. Dz.U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31). Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., na podstawie art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 k.p.a., odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z dnia [...] lipca 1956 r. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., uchylił decyzję z dnia [...] kwietnia 2010 r. i umorzył postępowanie, oceniając, że działając w pierwszej instancji Minister podjął rozstrzygnięcie w sprawie, w której nie był właściwy rzeczowo. W ocenie Ministra ustalając obecnie organ właściwy do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez nieistniejący organ, jakim było prezydium rady narodowej należy ustalić organ, który aktualnie jest właściwy w sprawach dotyczących wywłaszczenia w pierwszej instancji. Wskazując na art. 112 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, dalej "u.g.n.") Minister wyjaśnił przy tym, że sprawy wywłaszczenia zostały przekazane staroście wykonującemu zadania z zakresu administracji rządowej. Natomiast na podstawie art. 9a u.g.n. organem wyższego stopnia w sprawach określonych w ustawie, rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, jest wojewoda, a zatem właściwym do rozstrzygnięcia sprawy jest Wojewoda Pomorski. Na powyższą decyzję T. Z. i K. Ś. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów art. 19, art. 65 oraz art. 105 k.p.a., albowiem następcą funkcjonalnym prezydium wojewódzkich rad narodowych są wojewodowie. Mimo, że ustawa z 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przekazała sprawy wywłaszczeniowe do kompetencji starostów, to zdaniem skarżących, w praktyce nie było wątpliwości, że w stosunku do wywłaszczeń opartych na ustawie z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości i dokonanych przez Prezydia Wojewódzkich Rad Narodowych właściwym organem nadrzędnym jest Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (poprzednio Infrastruktury). W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. dalej "p.p.s.a.") uchylił zaskarżoną decyzję uznając, że uchylenie decyzji z dnia 27 kwietnia 2010 r. i umorzenie postępowania narusza art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 157 § 1 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że istotnie, koncepcja ustalania organu wyższego stopnia, zaprezentowana przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, polegająca na założeniu, że organ wyższego stopnia, który ma orzekać w trybie nadzoru, ustala się w oparciu o aktualne przepisy, a oceny decyzji poddanej nadzorowi dokonuje się w oparciu o przepisy obowiązujące w dniu jej wydania, znajduje potwierdzenie w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych oraz w doktrynie. Zgodnie z tą koncepcją organ wyższego stopnia, o którym mowa w art. 157 § 1 k.p.a., określany jest według nowego stanu prawnego. Jeżeli więc nastąpiła zmiana w podziale kompetencji organów, wskutek np. zmian w podziale administracyjnym, wyznacza się w świetle aktualnie obowiązujących przepisów organ pierwszej instancji i w zależności od konkretnej regulacji odpowiednio organy stopnia wyższego. Jednakże, zdaniem Sądu I instancji, Minister pominął, że nie jest to jedyna koncepcja prowadząca do ustalenia organu wyższego stopnia w sytuacji, gdy nastąpiła zmiana w strukturze organów administracji i nie istnieje już organ, który wydał ostateczną decyzję w trybie zwykłym. Sąd odwołał się do wyroku z dnia z 3 września 1998 r. sygn. akt III RN 83/98 (OSNP/1999/9/293), w którym Sąd Najwyższy stwierdził, że "właściwość rzeczową organu administracyjnego do stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości należy oceniać według przepisów prawa materialnego, obowiązujących w dacie wydania tej decyzji. (...) Wyłącza to możliwość oceny kwestii ważności decyzji ostatecznej na podstawie innych przepisów prawa, niż zastosowano do jej wydania". Oznacza to, że zdaniem Sądu Najwyższego organem wyższego stopnia w stosunku do organu stopnia wojewódzkiego, którym w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej w 1956 r. był Urząd Spraw Wewnętrznych Prezydium Rady Narodowej jest właściwy w sprawie minister w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. Sąd I instancji zaznaczył ponadto, że nawet gdyby uznać, że koncepcja przyjęta przez Ministra odnośnie sposobu ustalania organu wyższego stopnia jest w chwili obecnej powszechniej stosowana w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, to jednak w sprawach dotyczących decyzji w przedmiocie wywłaszczeń, wydawanych w przeszłości przez prezydia wojewódzkich rad narodowych nie można w ocenie tego Sądu lekceważyć odmiennej, kilkunastoletniej praktyki, ukształtowanej orzecznictwem Sądu Najwyższego. Ma ona bowiem niebagatelny wpływ na takie wartości konstytucyjne jak pewność i stabilność prawa i stosunków prawnych, które są wywodzone z art. 2 Konstytucji – zasady demokratycznego państwa prawnego (np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 grudnia 1997 r. sygn. akt K 22/96, OTK 1997/5-6/71). Jeśli więc przy tak ukształtowanej praktyce stosowania prawa nie miała miejsca żadna zasadnicza zmiana stanu prawnego odnośnie sposobu ustalania organu wyższego stopnia, to w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie istnieją uzasadnione powody, aby od tej praktyki odstąpić. Z tych względów Sąd uznał, że to Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej jest właściwy do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego Prezydium. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej reprezentowany przez radcę prawnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: a) art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a. w zw. z art. 5 § 2 pkt 4 i art. 17 pkt 2 k.p.a. i art. 157 § 1 k.p.a. polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej błędnie stwierdził naruszenie przez organ przepisów postępowania w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nie uprawniają Ministra do oceny legalności ostatecznego orzeczenia wydanego przez nieistniejący obecnie organ – Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku; b) art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 157 § 1 k.p.a. polegające na tym, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd nie wskazał podstawy prawnej uprawniającej Ministra do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku, a jedynie powołał się na praktykę orzeczniczą; c) art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 112 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, dalej "u.g.n.") oraz art. 9a u.g.n. w zw. z art. 17 pkt 2 k.p.a., polegające na tym, że Sąd I instancji, w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie przyjął, że w sprawie powinny być zastosowane powołane przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, co spowodowało uchylenie zaskarżonej decyzji; d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 5 § 2 pkt 4, art. 157 § 1 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na tym, że Sąd zarzucił naruszenie powołanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, podczas gdy w postępowaniu przed organem nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy; e) oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez sformułowanie w uzasadnieniu kwestionowanego wyroku błędnej, a wiążącej organ oceny prawnej, która ma wpływ na rozstrzygnięcie sprawy przez organ niewłaściwy, 2) naruszenie przepisów prawa materialnego przez niezastosowanie art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206), zgodnie z którym Wojewoda pełni funkcje organu szczebla wojewódzkiego administracji rządowej, do którego właściwości należą wszystkie sprawy zakresu administracji rządowej w województwie niezastrzeżone w odrębnych ustawach do właściwości innych organów tej administracji. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie z innych przyczyn, niż podniesione w tej skardze przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zarzuty. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Przesłanki nieważności postępowania wyliczone zostały enumeratywnie w art. 183 § 2 powołanej ustawy i wystąpienie tego rodzaju okoliczności, odpowiadającej przesłance nieważności wskazanej w art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a.,, to jest sytuacji, gdy strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej stwierdzono w rozpoznawanej sprawie. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku zakończone zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. prowadzone było na wniosek T. Z. i K. Ś., których w postępowaniu administracyjnym reprezentował radca prawny M. W. Skargę na powyższą decyzję wniósł radca prawny M. W. - reprezentujący nadal obydwie wymienione wcześniej osoby. Pełnomocnik ten, który występował w imieniu skarżących w postępowaniu przed Sądem I instancji, po wydaniu wyroku w dniu 8 sierpnia 2012 r. i wniesieniu przez organ skargi kasacyjnej, w piśmie z dnia 24 maja 2013 r. poinformował Naczelny Sąd Administracyjny, że K. Ś. zmarł, zobowiązując się do nadesłania do Sądu niezwłocznie po uregulowaniu spraw spadkowych odpisu postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku bądź aktu poświadczenia dziedziczenia. Z uzyskanego przez Naczelny Sąd Administracyjny odpisu skróconego aktu zgonu sporządzonego przez Urząd Stanu Cywilnego w Gdyni wynika, że K. Ś. zmarł w dniu 3 lipca 2011 r. Śmierć strony nastąpiła więc nie tylko przed zakończeniem postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, ale i przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Wobec powyższego, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak było podstaw do zawieszenia z urzędu postępowania przed tym Sądem na podstawie art. 124 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Wskazana obligatoryjna przesłanka zawieszenia postępowania kasacyjnego wystąpiłaby bowiem jedynie wówczas, gdyby śmierć strony nastąpiła w toku postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Tymczasem, jak wcześniej stwierdzono, K. Ś. zmarł przed wydaniem zaskarżonej decyzji. W tej sytuacji wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 sierpnia 2012 r. wydany w stosunku do skarżących T. Z. i K. Ś. obarczony jest wadą nieważności, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a., bowiem skierowany został do osoby zmarłej – K. Ś., który nie miał zdolności sądowej ani procesowej. Powodowało to konieczność uchylenia tego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Skierowanie wyroku do osoby zmarłej, bez względu na to, że była to okoliczność nieznana Sądowi I instancji, skutkować musiało stwierdzeniem wystąpienia w sprawie przesłanki nieważności postępowania poprzedzającego wydanie tego wyroku (art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a.) i w konsekwencji uchylenie wadliwego wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powinien ocenić okoliczność skierowania zaskarżonej decyzji do osoby zmarłej – K. Ś. w kontekście przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji wskazanej w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Zaznaczyć ponadto trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę niniejszą nie znajduje przeszkód do działania w postępowaniu sądowoadministracyjnym w imieniu K. Ś. radcy prawnego M. W. (o ile nie zgłoszą się następcy prawni zmarłej strony). W myśl art. 43 p.p.s.a.: "W razie śmierci strony albo utraty przez nią zdolności sądowej pełnomocnictwo wygasa. Jednakże pełnomocnik procesowy działa aż do czasu zawieszenia postępowania". Analizując zakres dalszego umocowania pełnomocnika zmarłej strony wynikający z regulacji zawartej w zdaniu drugim art. 43 p.p.s.a., które to unormowanie stanowi powtórzenie regulacji zawartej w art. 96 Kodeksu postępowania cywilnego, należy mieć na uwadze specyfikę postępowania sądowoadministracyjnego. Z tejże specyfiki, mimo jednakowego brzmienia obu przepisów, w praktyce wynikać mogą pewne odrębności w stosunku do postępowania cywilnego przed sądem powszechnym. Postępowanie sądowoadministracyjne poprzedzone jest postępowaniem prowadzonym przez organy administracji publicznej. W sytuacji, jaka wystąpiła w rozpoznawanej sprawie, w której strona, na której wniosek wszczęte zostało postępowanie administracyjne, zmarła przez jego zakończeniem, zawieszenie z tej przyczyny postępowania leżało w gestii organu administracji publicznej. Organ ten, podobnie jak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, nie został jednak o śmierci strony poinformowany. Powiadomienie o tej okoliczności dopiero Naczelnego Sądu Administracyjnego spowodowało, że organ może rozważyć zawieszenie postępowania z powodu śmierci K. Ś. dopiero po wyeliminowaniu z obrotu prawnego nie tylko wyroku Sądu I instancji, ale również decyzji wydanej przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w dniu [...] grudnia 2011 r. O ile więc nie zgłoszą się w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie następcy prawni K. Ś. radca prawny M. W. umocowany jest w tym postępowaniu - w myśl art. 43 zdanie drugie p.p.s.a. - do działania w imieniu obojga skarżących. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 183 § 2 pkt 2 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku, rozstrzygając o kosztach postępowania kasacyjnego w pkt 2 sentencji w myśl art. 203 pkt 2 tej ustawy.