II SA/Kr 803/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędziowie: NSA Joanna Tuszyńska (spr.) NSA Anna Szkodzińska Protokolant: Anna Pałasz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi C.W. , A.W. , J.W. na decyzję Wojewody [...] z dnia 23 marca 2012 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości skargę oddala Starosta Krakowski decyzją z dnia 22 września 2011 r., na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 139, art. 140 ust. 1, art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj: Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) orzekł w punkcie 1 o zwrocie działki nr [....] o pow. 0,0212 ha, objętej księgą wieczystą nr [....] , położonej w obr. [....] jedn. ewid. [....] m. K. , w granicach wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa parceli katastralnej: l. kat. [....] o pow. 0,0928 ha b. gm. kat. [....] , na rzecz: A.W. w 28/48 części, C.W. w 6/48 części, Z.W. w 7/48 części, J.W. w 7/48 części. W punkcie 2 wskazał, że zwrot nieruchomości opisanej w punkcie 1 następuje nieodpłatnie. W uzasadnieniu organ wskazał, że został wyznaczony do rozpoznania przedmiotowej sprawy na mocy postanowienia Wojewody [....] z dnia 3 lipca 2006 r. W wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek J.W. i A.W. z dnia 7 sierpnia 2002 r., którzy żądali zwrotu działki nr [....] obr. [....] [....] jedn. ewid. [....] m. [....] odpowiadającej wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa parceli l. kat. [....] b. gm. kat. [....] . Parcela l. kat. [....] o pow. 0,0928 ha b. gm. kat. [....] została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej m. K. z dnia 2 lutego 1960 r. nr [....] , sprostowanym orzeczeniem z dnia 3 kwietnia 1962 r. nr [....] , w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego [....] w K. Parcela stanowiła współwłasność M.W. w 4/16 cz., J.W. w 3/16 cz., S.W. w 3/16 cz., S.W. w 3/16 cz. i A.W. w 3/16 cz. Z treści postanowień sądowych o stwierdzeniu nabycia spadku wynika, iż obecnie uprawnieni do żądania zwrotu działki są: A.W. , C.W. , Z.W. i J.W. Pismami: z dnia 13 lutego 2008 r. i z dnia 10 marca 2009 r. do wniosku przyłączyli się C.W. , Z..W. i J.W. Z porównania aktualnej mapy ewidencyjnej z archiwalną mapą katastralną oraz mapą małego obrębu [....] wynika, że działka nr [....] obr. [....] jedn. ewid. [....] odpowiada działkom nr [....] i nr [....] obr. [....] (mały) [....], które stanowią części wywłaszczonej parceli l.kat. [....] b. gm. kat. R. Właścicielem działki nr [....] jest Gmina K. , działka nie jest obciążona prawami osób trzecich. Na działce nie znajduje się infrastruktura wodociągowa, gazowa czy elektryczna, natomiast [....] posiada na działce infrastrukturę telekomunikacyjną w postaci kanalizacji teletechnicznej wielootworowej. Brak jednak informacji o dacie wybudowania tych kabli (na pewno nie później niż lata 70-te ubiegłego wieku). Organ wskazał, że stosownie do art. 136 ust. 3 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami przesłankami zwrotu nieruchomości są: wystąpienie przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobierców z wnioskiem o zwrot uprzednio wywłaszczonej nieruchomości oraz zbędność nieruchomości wywłaszczonej na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Aby nieruchomość mogła zostać zwrócona, wszystkie wyżej przedstawione przesłanki muszą zaistnieć łącznie. W przedmiotowej sprawie bezspornym jest, że z wnioskiem o zwrot wystąpili właścicielka oraz spadkobiercy poprzednich współwłaścicieli, a wywłaszczenie na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W trakcie rozprawy administracyjnej połączonej z oględzinami terenu, przeprowadzonej w dniu 27 sierpnia 2010 r. stwierdzono, że teren wnioskowanej do zwrotu nieruchomości tj. działki nr [....] stanowi koszony trawnik, a jedynie w części południowej znajduje się chodnik z kostki brukowej oraz fragment betonowej wylewki ze studzienką kryjącą węzeł telekomunikacyjny. Mimo podjętych czynności organowi nie udało się określić dokładnego przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości w dacie jej wywłaszczenia. Zgodnie natomiast z ustaleniami Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta K. , obowiązującego od dnia 31 marca 1967 r. do 19 sierpnia 1977 r., działka nr [....] obr. [....] jedn. ewid. [....] znajdowała się w terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem D 125 S IV - istniejące składy, przewidziane do rozbudowy i modernizacji - realizacja do 1970 r. W oparciu o treść koncepcji urbanistycznej zatwierdzonej w maju 1958 r. przez Miejską Komisję Uzgodnień Architektonicznych i na podstawie opinii Miejskiej Komisji Oceny Projektów Inwestycyjnych z dnia 14 listopada 1958 r. oraz Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta K. ustalono, że wywłaszczony obszar, na którym znajdowała się parcela katastralna l. kat. [....] przeznaczony został pod budownictwo mieszkaniowe. Dokumenty te nie pozwalają ustalić jakie obiekty miały zostać zlokalizowane na aktualnej działce nr [....] obr. [....] . Wynika to z faktu, iż wszystkie plany dotyczące zagospodarowania osiedla mieszkaniowego [....] powstały przed rokiem 1962 i związane są z pierwotnym brzmieniem orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości z dnia 2 lutego 1960 r., Nr [....] . Po zmianie orzeczenia, która wynikała, jak wskazano we wniosku o sprostowanie [....] z dnia 12 marca 1962 r. nr [....] , stąd iż "odnośnie części tych samych parcel na północ od terenu wywłaszczenia przez Dyrekcję toczyło się postępowanie wywłaszczeniowe na wniosek Przedsiębiorstwa Państwowego [....] w K. (...) przeprowadzono podział poszczególnych parcel, przyczem powłączano niektóre z parcel do sąsiednich, a części wywłaszczone otrzymały odrębne oznaczenie katastralne. I tak: (...) parcela l. kat. 90 powiększona kosztem całej parceli l.kat. [....] podzielona została na nowe parcela l. kat. nr nr [....] . Tereny wywłaszczone na rzecz [....] zostały na gruncie wytyczone i ogrodzone." Po tej zmianie orzeczenia na mapie gminy katastralnej [....] z 27 lutego 1962 r. zaznaczono jedynie granice terenu wywłaszczonego bez wyrysowania koncepcji inwestycyjnej. Tak więc, z porównania mapy katastralnej z lokalizacją inwestycji z roku 1958 oraz z roku 1962, wynika iż teren odpowiadający aktualnej działce nr [....] obr. [....] jedn. ewid. [....] nie podlegał pierwotnym planom inwestora, cel ten jedynie został przeniesiony w wyniku zmiany orzeczenia na powiększony teren inwestycji, w którym znalazła się przedmiotowa działka. Wywłaszczenie tej części nieruchomości wynikało z nieodwracalnych zmian prawnych oraz geodezyjnych, które zaszły na tym obszarze i na tej podstawie można stwierdzić, że nieruchomość ta zbędna była dla celów DBOR [....] już w momencie sprostowania orzeczenia wywłaszczeniowego z dnia 3 kwietnia 1962 r. nr [....]. Ponadto, przeznaczenie w późniejszym planie zagospodarowania przestrzennego z roku 1967 tej części parceli pod "istniejące składy - przewidziane do rozbudowy i modernizacji" wynika stąd, że teren bezpośrednio graniczył ze [....] oraz wybudowanymi tam magazynami. Nie był więc przeznaczony pod budownictwo mieszkaniowe i w późniejszym okresie nie był w taki sposób użytkowany. Tak więc, przedmiotowa nieruchomość nie mogła być wykorzystana na inny cel aniżeli na istniejące składy. Jednak przyjmując nawet, że celem wywłaszczenia były składy magazynowe, a nie budownictwo mieszkaniowe, nie zmienia to faktu, że cel ten nie został zrealizowany, gdyż nieruchomość w dalszym ciągu pozostaje wolna od zabudowy i niezagospodarowana, co potwierdza porównanie materiałów geodezyjnych archiwalnych i obowiązujących oraz oględziny nieruchomości. Tak więc działkę nr [....] obr. [....] jedn. ewid. [....] należy uznać za zbędną, w rozumieniu przepisu art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co uzasadnia jej zwrot. Organowi nie udało się odnaleźć dokumentów wskazujących na wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, również wnioskodawcy oświadczyli, że nie posiadają wiedzy na temat takiego odszkodowania, w związku z czym zwrot nieruchomości nastąpił bez dokonywania rozliczeń finansowych. Odwołanie od ww. decyzji wniósł Prezydent Miasta K. , domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Wskazał, że w zaskarżonej decyzji brak jest jakiegokolwiek odniesienia do materiału dowodowego, który pozwalałby na określenie, czy w okresach o których mowa w definicji zbędności zawartej w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami cel wywłaszczenia został zrealizowany. O zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nie przesądza wyłącznie ocena oparta na ustaleniach wynikających z oceny stanu faktycznego, w jakim znajdowała się nieruchomość w dniu złożenia wniosku o jej zwrot. Podkreślił, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, celu wywłaszczenia nieruchomości na budowę osiedla mieszkaniowego nie niweczy realizacja infrastruktury tego osiedla. Infrastrukturę osiedlową stanowią także instalacje podziemne, takie jak na przykład sieć telekomunikacyjna, kabel elektryczny czy instalacja gazowa i sanitarna. W treści decyzji Starosta K. nie wskazał precyzyjnie na podstawie planu realizacyjnego, jakie obiekty miały się znaleźć na przedmiotowej nieruchomości. Tymczasem zdaniem odwołującego się wybudowanie chodnika z kostki brukowej oraz betonowej wylewki ze studzienką telekomunikacyjną stanowi realizację celu wywłaszczenia zwłaszcza, że sieć telekomunikacyjna została oddana do użytku nie później niż w latach siedemdziesiątych ubiegłego wieku. Decyzją z dnia 23 marca 2012 r. znak: [....] , Wojewoda [....], na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że Starosta [....] rozpoznając przedmiotową sprawę nie wyjaśnił wszystkich istotnych dla rodzaju jej rozstrzygnięcia okoliczności. Istotą postępowania jest ustalenie, czy w stosunku do wywłaszczonej nieruchomości, objętej wnioskiem o zwrot, zaistniały przesłanki zbędności określone w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jeśli nieruchomość została wywłaszczona na cel publiczny i inwestycja ta w określonym czasie została zrealizowana, a później ta nieruchomość została zaadaptowana na inne cele, to mimo że nieruchomość nie jest już wykorzystywana na cel wywłaszczenia, to jednak należy uznać, że sam cel wywłaszczenia został zrealizowany. A zatem rozstrzygnięcie o zwrocie lub odmowie zwrotu wywłaszczonej (przejętej) nieruchomości powinno być każdorazowo poprzedzone ustaleniem, czy na tej nieruchomości w ciągu 7 lat od dnia jej wywłaszczenia (przejęcia) rozpoczęto lub nie prace związane z realizacja celu wywłaszczenia (przejęcia) oraz czy cel ten zrealizowano przed upływem 10 lat od daty wywłaszczenia. Organ odwoławczy wskazał, że ustalenie celu wywłaszczenia, co do zasady, następuje poprzez przywołanie celu, jaki podano w decyzji wywłaszczeniowej. Jednak w sytuacji, gdy cel ten określony jest w decyzji w sposób ogólnikowy, nieprecyzyjny lub bardzo generalny, organ prowadzący postępowanie zwrotowe jest zobowiązany ustalić precyzyjnie cel wywłaszczenia, jaki miał być zrealizowany na konkretnej nieruchomości. Doprecyzowanie celu wynikającego z decyzji wywłaszczeniowej, może nastąpić jedynie w oparciu o analizę dokumentacji, która powstała przed wywłaszczeniem. Na podstawie zebranego materiału dowodowego nie można potwierdzić ustaleń organu I instancji, zgodnie z którymi wywłaszczona nieruchomość już w momencie sprostowania orzeczenia wywłaszczeniowego z dnia 3 kwietnia 1962 r., nr [....] była zbędna dla celów [....] . Z wniosku [....] wynika bowiem jedynie, że równolegle z postępowaniem wywłaszczeniowym prowadzonym z wniosku [....] , w odniesieniu do tych samych parcel "na północ od terenu wywłaszczenia przez Dyrekcję" toczyło się postępowanie wywłaszczeniowe prowadzone z wniosku Przedsiębiorstwa Państwowego [....] w K. Zatem konieczność sprostowania orzeczenia wywłaszczeniowego miała na celu jedynie dokładne sprecyzowanie, które parcele przeznaczone zostały pod budownictwo mieszkaniowe, a które na rzecz [....] . Taka też była treść sprostowania orzeczenia wywłaszczeniowego z dnia 3 kwietnia 1962 r., które odnosiło się jedynie do kwestii przedmiotowej postępowania wywłaszczeniowego (dokładnego określenia działek wywłaszczonych na rzecz.....) i nie zawierało w swej treści żadnych ustaleń w przedmiocie zmiany celu wywłaszczenia, czy też zmiany przeznaczenia nieruchomości. Wojewoda podkreślił, że już w samym zawiadomieniu o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego z dnia 3 marca 1959 r. nr [....] wskazano, że parcela l. kat. 90 przeznaczona została na cele budowy osiedla mieszkaniowego [....]. Zdaniem organu II instancji konieczne jest przeprowadzenie dalszego postępowania wyjaśniającego, przy czym w przypadku napotkania trudności w pozyskaniu dowodu z dokumentów, zasadne wydaje się rozważenie przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadków, którzy mogliby mieć wiedzę na temat zagospodarowania tych terenów w latach 1960-1970. W ostateczności, zgodnie z treścią art. 86 kpa możliwe jest także przesłuchanie stron postępowania. Dotychczas przeprowadzone bowiem przez Starostę K. dowody pozwalają jedynie na potwierdzenie aktualnego sposobu zagospodarowania działki nr [....] , zaś w ogóle nie stanowią wiarygodnego źródła informacji co do ich zagospodarowania w w/w zakresie czasowym. Powyższe oznacza, że organ I instancji wydając przedmiotową decyzję naruszył art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 7, art. 77 i art. 80 kpa. Ponadto organ odwoławczy zauważył, że z protokołu z przeprowadzonych w dniu 27 sierpnia 2010 r. oględzin działki nr [....] wynika, że T.K. – pełnomocnik J.W. , ograniczyła wniosek o zwrot do "części działki nie objętej węzłem ciepłowniczym" i ograniczenie zakresu przedmiotu postępowania poparli obecni na rozprawie pozostali wnioskodawcy. Z niewyjaśnionych przyczyn organ I instancji w żaden sposób nie odniósł się do zmiany zakresu żądania wnioskodawców. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Wojewody [....] wnieśli C.W. , A.W. i J.W. , domagając się jej uchylenia. Skarżący podnieśli, że bez względu na to, czy wywłaszczenie nastąpiło pod niezrealizowane budownictwo mieszkaniowe czy pod niezrealizowane składy, z całą jednak pewnością celem wywłaszczenia nie było urządzenie działki, stanowiącym własność [....] SA, węzłem telekomunikacyjnym. Ich zdaniem z przeprowadzonego postępowania dowodowego wynika, że przed upływem 7 lat od daty przejęcia nieruchomości nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia i nie zakończono ich przed upływem lat 10 wobec ich nierozpoczęcia. Stan faktyczny istniejący na przestrzeni kilkudziesięciu lat i niezmiennie (poza trawnikiem i studzienką) istniejący do dziś, ponad wszelką wątpliwość świadczy o tym, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany ani przed ani po upływie 10 lat. Podkreślili, że słuchanie stron niczego nie wniosłoby do sprawy tym bardziej, że zasadniczo weszły one w prawa swoich poprzedników prawnych w drodze spadkobrania. Nadto podnieśli, że zgłoszony wniosek dotyczył zwrotu całej działki i w toku postępowania był popierany. Natomiast w trakcie dokonanych w sierpniu 2010 r. oględzin sformułowano żądanie wydania działki w zakresie co najmniej nie obejmującym węzła, a to na wypadek, gdyby jego usytuowanie na działce utrudniało jej zwrot. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [....] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 ustawy uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Istota sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy organ drugiej instancji wydając decyzję kasacyjną nie naruszył przepisu art.138 § 2 k.p.a. Stosownie do treści tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Podjęcie takiej decyzji poprzedzone musi zatem zostać oceną dokonywaną w kontekście przesłanek cytowanego przepisu, przy uwzględnieniu treści właściwych norm prawa materialnego, dotyczących istoty rozpoznawanej sprawy. Z powyższego wynika więc, że co do zasady, orzeczenie organu odwoławczego winno mieć charakter reformacyjny (art. 138 § 1 k.p.a.), zaś uprawnienia kasacyjne tego organu mają charakter wyjątkowy i nie mogą być interpretowane rozszerzająco. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej, zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym. Obowiązek zastosowania instytucji reformacji i orzeczenia co do istoty sprawy zamiast uchylenia decyzji organu I instancji i przekazywania do ponownego rozpoznania, w sytuacji stwierdzenia jej wadliwości, istnieje wówczas, gdy dokonujący kontroli instancyjnej organ II instancji nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i nie stwierdził potrzeby dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Jednakże w sytuacji, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, organ II instancji nie ma uprawnienia do przeprowadzenia postępowania dowodowego w tym zakresie, gdyż prowadziłoby to do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art.15 kpa), która gwarantuje stronie dwukrotne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Zasada ta zostanie zrealizowana wtedy, gdy w sprawie zapadną dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni, przy czym rozstrzygnięcia te zostaną poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie było prowadzone. Stosownie do przepisu art.136 ust.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.04.261.2603) nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. W myśl ustępu trzeciego tego przepisu poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Z kolei przepis art.137 ust.1 ustawy stanowi, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. Regulacja ta oznacza, że pierwszym i podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest jej zbędność na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu oceniana w dacie rozstrzygania przez organ w przedmiocie żądania zwrotu. Istota "zbędności’ polega na tym, że cel wywłaszczenia nie jest i nie był zrealizowany. Ustawowa definicja pojęcia zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nakłada na organy administracji publicznej obowiązek ścisłej wykładni, bez możliwości dokonywania jakichkolwiek odstępstw od treści zawartej w art. 137 wskazanej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jednocześnie podkreślić należy, że w przypadku realizacji inwestycji, na którą składa się kompleks obiektów i urządzeń, oceny przesłanek, o jakich mowa w art. 137 ust. 1 powołanej ustawy, nie można dokonywać w odniesieniu do każdego z poszczególnych elementów zorganizowanej całości. Wobec tego przez zbędność wywłaszczonej nieruchomości na cel określony w decyzji należy rozumieć niepodjęcie prac w ogóle lub odstąpienie od realizacji celu, dla którego nieruchomość została wywłaszczona. Dlatego też o takiej zbędności nie może świadczyć sam fakt nawet wieloletniego niezagospodarowania wywłaszczonego terenu, na przykład w sytuacji, gdy chodzi o wielką inwestycję, która wymaga długotrwałego procesu realizacji. Ważne jest, aby decyzja lokalizacyjna nie utraciła swej ważności, a plan realizacyjny był ważny do czasu zakończenia inwestycji (zob. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2011 r. sygn. I OSK 1433/10, wyrok NSA z dnia 7 września 2007 r., sygn. akt I OSK 1324/06). Tak więc rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej o zwrot wywłaszczonej nieruchomości musi zostać poprzedzone ustaleniem na jaki cel nieruchomość została wywłaszczona oraz dokonaniem identyfikacji wywłaszczonej nieruchomości lub jej części w terenie, a także ustaleniem sposobu jej zagospodarowania oraz dokonaniem oceny, czy wywłaszczona nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel wywłaszczenia. W postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości ustalenia co do zbędności tej nieruchomości w rozumieniu art.136 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami są ustaleniami dotyczącymi istoty rozstrzyganej sprawy. Dlatego też brak odpowiednich ustaleń organu I instancji w tym przedmiocie nie może być sanowany przez organ odwoławczy. W takim przypadku organ II instancji ma tylko kompetencje kasacyjne. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, że decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a to przepisu art.7, art.77 § 1 i art.80 kpa. Zgodnie z tymi przepisami organy administracji publicznej zobowiązane są do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz do, na podstawie całokształtu materiału dowodowego, dokonania oceny czy dana okoliczność została udowodniona. Organ I instancji nie określił precyzyjnie celu wywłaszczenia przedmiotowej działki określonego w decyzji o wywłaszczeniu. Ustalenie Starosty K. , że "wywłaszczony obszar, na którym znajdowała się parcela katastralna l. kat. [....] przeznaczony został pod budownictwo mieszkaniowe" nie jest tożsame z ustaleniem celu wywłaszczenia przedmiotowej działki, wynikającego z decyzji o wywłaszczeniu. Niezrozumiałe jest stwierdzenie Starosty K., że "teren odpowiadający aktualnej działce nr [....] obr. [....] jedn. ewid. [....] nie podlegał pierwotnym planom inwestora, cel ten jedynie został przeniesiony w wyniku zmiany orzeczenia na powiększony teren inwestycji, w którym znalazła się przedmiotowa działka" oraz że "nieruchomość ta zbędna była dla celów [....] już w momencie sprostowania orzeczenia wywłaszczeniowego z dnia 3 kwietnia 1962 r. nr [....] ", a "przedmiotowa nieruchomość nie mogła być wykorzystana na inny cel aniżeli na istniejące składy. Jednak przyjmując nawet, że celem wywłaszczenia były składy magazynowe, a nie budownictwo mieszkaniowe, nie zmienia to faktu, że cel ten nie został zrealizowany". Z powyższego wynika więc, że organ I instancji nie określił w sposób jednoznaczny jaki cel wywłaszczenia został określony w decyzji o wywłaszczeniu. Dla ustalenia tej okoliczności niezbędnym było dokonanie szczegółowej oceny konsekwencji prawnych wydanego orzeczenia o sprostowaniu pierwotnej decyzji wywłaszczeniowej, a w szczególności, czy orzeczenie o sprostowaniu zmieniło cel wywłaszczenia określony w decyzji z dnia 2 lutego 1960 r. nr USW.A.II-1/12/59. Jak wynika z tego orzeczenia (k.25 akt administracyjnych) "po sprostowaniu orzeczenie o wywłaszczeniu opiewa na niżej wyszczególnione oznaczenia hipoteczne i katastralne oraz powierzchnie całych parcel i powierzchnie wywłaszczonych parcel względnie ich części, a w szczególności.... wywłaszcza się część w/w l.kat. [....] o pow. 928 m kw. Orzeczenie niniejsze stanowi nieodłączną część składową w/w orzeczenia o wywłaszczeniu z dnia 2 lutego 1960 r. Nr [....] , którego pozostałe postanowienia pozostają w mocy". Nadto, organ I instancji nie odniósł się do treści dokumentów znajdujących się na k.107 -100 akt administracyjnych, z których wynika, że przez działkę [....] przebiega sieć ciepłownicza. Na kartach 202 i następnych akt administracyjnych znajduje się kserokopia zatwierdzonego projektu wstępnego stadium osiedla [....] z dnia 14.11.1958 r. Odbitki kserograficzne map są niezbyt czytelne, naniesiono na nich kolorem czerwonym "orientacyjny zakres wywłaszczenia", nie wiadomo przez kogo sporządzony i którego wywłaszczenia dotyczący. Na kartach 217 – 220 znajdują się nieczytelne skany map katastralnych. Na karcie 201 znajduje się kserokopia mapy zatytułowanej "Plan sytuacyjny podziału parcel", sporządzonej 27.02.1962 r., na której kolorem czerwonym zaznaczono teren do wywłaszczenia, zielonym – teren uprzednio wywłaszczony, żółtym – tereny wywłaszczone przez [....] . Za wyjątkiem zamkniętego obszaru wyznaczonego kolorem czerwonym, pozostałe obszary nie stanowią zamkniętych terenów. Nie wiadomo więc, który obszar jest "uprzednio wywłaszczony", a który stanowi "tereny wywłaszczone przez [....] ". Nie wiadomo również przez kogo kolory te zostały naniesione. To samo dotyczy kserokopii mapy znajdującej się na k.203, oznaczonej Eg. Nr [....] [....] oraz [....] z dnia 16.10.1958 r. i [....] z dnia 23.10.1958 r. Kserokopia mapy oznaczonej [....] znajduje się również na k.323 akt administracyjnych. Nie wiadomo kto na mapie ten kolorem pomarańczowym oznaczył granice lokalizacji ani jaki to jest dokument. W aktach administracyjnych znajduje się również odbitka kserograficzna mapy stanowiącej załącznik do zaświadczenia lokalizacyjnego Nr [....] z dnia 25.07.1958 r. (dokument nie zawiera numeru strony). Zgodnie z legendą na mapie oznaczono granice lokalizacji. Na kserokopii granice te są nieczytelne. Również do tych dokumentów organ I instancji się nie odniósł. Niewłaściwe jest ustalanie celu wywłaszczenia na podstawie ustaleń Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta K. , obowiązującego od dnia 31 marca 1967 r. do 19 sierpnia 1977 r. Nadto, wobec stwierdzenia organu I instancji, że nie udało się odnaleźć dokumentów wskazujących na wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, a wnioskodawcy oświadczyli, że nie posiadają wiedzy na temat takiego odszkodowania, zwrot nieruchomości nastąpił bez dokonywania rozliczeń finansowych, zauważyć należy, że z pisma Sądu Rejonowego dla [....] w K. z dnia 6 lipca 2011 r. (k.386) wynika, że DS.W. był stroną postępowania w sprawie o wypłatę z depozytu sygn. akt II NS I 554/67, a akta zostały przekazane na makulaturę. Należało jednakże poszukiwać dalszych dowodów, w tym ustalić treść zapisów w repertorium Ns. Dowolne jest zatem ustalenie organu I instancji, że "można przyjąć, że postępowanie to dotyczyło innej nieruchomości, której właścicielem był S.W." Ustosunkowując się do twierdzeń skargi zauważyć należy, że w protokole rozprawy administracyjnej z dnia 27 sierpnia 2010 r. (k. 273 akt administracyjnych) znajduje się zapis: "Pragnę ograniczyć wniosek do części działki nie objętej węzłem ciepłowniczym. Powyższe popierają pozostali obecni na rozprawie wnioskodawcy". W rozprawie brali udział A.W. , T.W. w imieniu Z.W. oraz T.K. w imieniu J.W.. Protokół o takim brzmieniu podpisali wszyscy obecni. W związku z powyższym prawidłowy jest zarzut organu odwoławczego, że do okoliczności tej Starosta K. się nie ustosunkował. Zauważyć jeszcze pozostaje, że sformułowania zawarte w uzasadnieniu decyzji organu I instancji "w wyniku analizy dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy", "w wyniku analizy dokumentacji geodezyjnej", "z porównania aktualnej mapy ewidencyjnej z archiwalną mapą katastralną", "zgodnie z koncepcją urbanistyczną zatwierdzoną w maju 1958" są zbyt ogólne i nie poddają się weryfikacji. Rzeczą organu było powołanie się na konkretne dowody, ze wskazaniem strony akt administracyjnych. Jak wcześniej już wskazano w aktach zgromadzono wiele map, często powtarzających się, czasami różniących się dopiskami, czasami nieczytelnych. Tym bardziej konieczne było odwołanie się do określonych dokładnie dokumentów. Ponieważ, jak już wcześniej podniesiono, w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości ustalenia co do zbędności tej nieruchomości w rozumieniu art.136 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami są ustaleniami dotyczącymi istoty rozstrzyganej sprawy i brak odpowiednich ustaleń organu I instancji w tym przedmiocie nie może być sanowany przez organ odwoławczy, zaskarżona decyzja kasacyjna nie narusza przepisu art.138 § 2 k.p.a. Dlatego też, na podstawie art.151 p.p.s.a. , orzeczono jak w sentencji.