VI SA/Wa 1236/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Urszula Wilk Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Protokolant st. sekr. sąd. Paulina Paczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r., 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego A. M. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] marca 2012 r., na podstawie przepisów art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 4 pkt 1, art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) – dalej również jako u.d.p., utrzymało w mocy decyzję Zastępcy Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w W. nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r., wydaną z upoważnienia Prezydenta W., o odmowie wydania A. M. zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przejścia podziemnego (drogi wojewódzkiej) Al. [...] – ul. M. rej. [...] w celu umieszczenia 7 tablic reklamowych o łącznej powierzchni 35 m² (po 5 m² każda). Decyzję wydano w następujących ustaleniach; P.P.H.U. [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. wcześniejszymi decyzjami nr [...] i nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. otrzymywała zezwolenia na zajęcie przedmiotowego pasa drogowego w celu funkcjonowania targowiska. Decyzją z dnia [...] maja 2009 r., na skutek złożonego wniosku z dnia [...] stycznia 2009 r., odmówiono A. M. (prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą "[...]") w wymienionej lokalizacji umieszczenia 7 reklam na okres od dnia [...] marca 2009 r. do [...] lutego 2010 r., lecz decyzja ta, z powodu braku oceny przez organ wystąpienia przesłanek z art. 39 ust. 3 u.d.p., została przez SKO w W. decyzją z dnia [...] września 2009 r. uchylona. Na spotkaniu w dniu [...] listopada 2009 r. z pracownikiem Zarządu Dróg Miejskich A. M. zapoznał się z aktami sprawy i pismem z dnia [...] listopada 2009 r. złożył wniosek o przeprowadzenie dowodu z załączonych fotografii i z oględzin miejsca sporu, jednocześnie korygując wniosek z dnia [...] stycznia 2009 r. o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w części dotyczącej okresu zajęcia od dnia [...] lutego 2010 r. do [...]lutego 2011 r. Zastępca Dyrektora ZDM w W. decyzją z dnia [...]lutego 2011 r. wydaną z upoważnienia Prezydenta W., odmówił wydania A. M. wnioskowanego zezwolenia na okres od dnia [...] marca 2009 r. do [...] lutego 2011 r. Organ administracji, wskazując na wcześniejsze decyzje zezwalające P.P.H.U. [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na zajęcie pasa drogowego od dnia [...] lipca 2008 r. do [...] czerwca 2011 r. pod targowisko podkreślał, że integralną częścią tych decyzji był załącznik nr [...] zobowiązujący spółkę do monitorowania, utrzymania porządku i do ponoszenia bieżących napraw dotyczących całego terenu przejścia podziemnego, w którego granicach A. M. wystąpił z wnioskiem o umieszczenie reklam. Organ stwierdził, że zezwolenia spółki [...] bejmują w całym obrysie przejście podziemne znajdujące się w pasie drogowym ul. [...] i [...] z wyłączeniem powierzchni schodów, klatek schodowych i łączników. W związku z tymi zezwoleniami, wydanymi dla spółki P.P.H.U. [...], udzielenie zezwolenia A. M. na umieszczenie reklam w tej samej lokalizacji, naruszałoby uprawnienia spółki wynikające z udzielonych jej zezwoleń, jako że spółka nabyła na okres wskazany w zezwoleniach wyłączność na dysponowanie przedmiotowym terenem. Innymi słowy udzielenie zezwolenia A. M. utrudniałoby lub uniemożliwiałoby spółce realizację nałożonych na nią zezwoleniami obowiązków. W odwołaniu od wymienionej decyzji A. M. wnosił o jej uchylenie i wydanie zezwolenia zgodnie z wnioskiem lub o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania (art. 6, 7, 8, 10, 35 i 77 § 1 k.p.a.) oraz naruszenie art. 39 ust. 1 pkt 5 i ust. 3 u.d.p. Zdaniem skarżącego uniemożliwiono mu czynny udział w postępowaniu, nierozpatrzono sprawy bez zbędnej zwłoki oraz nierozpatrzono okoliczności wskazanych w decyzji SKO w W. Skarżący podkreślał, że udzielenie zezwolenia innemu podmiotowi na zajęcie pasa drogowego w tej samej lokalizacji, na którą wnioskował A. M., nie uzasadniało odmowy wydania zezwolenia. Wskazując na uzasadnienie decyzji SKO w W. z dnia [...] września 2009 r. skarżący zarzucał, iż ZDM nie rozpatrzył wniosku w świetle przepisu art. 39 ust. 1 pkt 5 i ust. 3 u.d.p. Powołując się na protokół zapoznania z aktami z dnia [...] listopada 2009 r. podkreślał, że pismem z dnia [...] listopada 2009 r. złożył, wnioskowane jako dowód, fotografie lokalizacji reklam. W ocenie skarżącego dowód ten wskazuje, że reklamy nie będą powodowały zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, nie wpłyną na bezpieczeństwo ruchu pieszych z uwagi na wysokość ich umieszczenia oraz nie będą powodowały niszczenia lub obniżenia funkcji przejścia podziemnego w tym nie będą zasłaniały istniejących tablic informacyjnych. Na te okoliczności skarżący wnosił również o przeprowadzenie oględzin projektowanej lokalizacji umieszczenia reklam. Tymczasem zdaniem A. M. organ I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na tych samych okolicznościach, które stanowiły podstawę decyzji uchylonej, nie odnosząc się do wskazań zawartych w decyzji SKO w W. Uzasadniając swoją decyzję, zdaniem skarżącego, ZDM nie wskazał jakie to okoliczności powołane w załączniku nr [...] do decyzji zezwalających spółce P.P.H.U. [...] miały zadecydować o odmowie udzielenia zezwolenia na umieszczenie reklam nad schodami klatek schodowych, chociaż takowe reklamy we wnioskowanej lokalizacji istnieją, a jak wynika z rozważań organu, spółka ani podmiot trzeci zezwolenia na ich zainstalowanie nie otrzymali. A. M. stwierdził, że procedowanie organu I instancji naruszało przepis art. 35 i następne k.p.a. a także pozostałe przepisy wskazane w odwołaniu przez niewysłuchanie strony przed wydaniem decyzji i nieprzeprowadzenie wnioskowanych przez skarżącego dowodów. W związku z naruszeniem przepisów dotyczących terminowości prowadzenia postępowania administracyjnego (postępowanie było prowadzone przez 16 miesięcy), zdaniem A. M., organ odwoławczy powinien zastosować w stosunku do organu I instancji sankcje z art. 39 ust. 3b u.d.p. Wymienioną na wstępie decyzją administracyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję zaskarżoną. Wskazując na przepisy art. 4 pkt 1 i art. 39 ust. 1 u.d.p. Kolegium przypomniało do jakich celów jest przeznaczony pas drogowy stwierdzając, że wyjątkiem jest umieszczanie w jego granicach urządzeń niezwiązanych z tymi celami, a do takich należą reklamy. Jedynie na zasadach wyjątkowych, określonych w art. 39 ust. 3 u.d.p., w szczególnie uzasadnionych przypadkach i wyłącznie za zezwoleniem zarządcy drogi, mogą w pasie drogowym zostać zainstalowane reklamy. Zdaniem Kolegium, wydanie zezwolenia na umieszczenia reklamy w pasie drogowym, pozostaje w gestii uznania zarządcy drogi nawet wówczas, gdy instalacja ta nie będzie stwarzała zagrożenia dla użytkowników drogi. Podstawą odmowy wydania zezwolenia był fakt udzielenia zezwolenia innemu podmiotowi na zajęcie przedmiotowego pasa drogowego w okresie pokrywającym się z okresem wnioskowanym przez A. M. Dokonując analizy materiału dowodowego Kolegium stwierdziło prawidłowość zaskarżonego rozstrzygnięcia w sytuacji, w której w lokalizacji objętej wnioskiem A. M. posadowiona jest legalnie reklama innego podmiotu. Od decyzji A. M. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę z wnioskiem o uchylenie decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania (art. 6 w zw. z art. 35, art. 7, art. 8, art. 10, art. 77, art. 80, art. 138 § 4 i art. 139 k.p.a.) oraz przepisów ustawy o drogach publicznych (art. 39 ust. 1 i 3 w zw. z art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3, art. 4 pkt 23). Wskazując na powołane przepisy postępowania skarżący zarzucał nieodniesienie się przez organ administracji do wymagań z art. 39 u.d.p. Zarzucono również nieodniesienie się do zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ I instancji oraz do nieprzeprowadzenia dowodów wnioskowanych przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego. A. M. ponownie zarzucał organowi I instancji niezastosowanie się do wskazań SKO w W. zawartych w decyzji z dnia [...] września 2009 r., co w ocenie skarżącego wskazuje na wystąpienie przesłanek z art. 39 ust. 3 u.d.p. – szczególnie uzasadnionego przypadku dla udzielenia zezwolenia na umieszczenie reklamy. Zdaniem skarżącego potwierdza to skoncentrowanie się organu jedynie na okoliczności posiadania przez inny podmiot zezwoleń na zajęcie pasa drogowego w spornej lokalizacji. Natomiast co do tych okoliczności organ ponownie nie wskazał konkretnie, jakie to uprawnienia tego podmiotu stały na przeszkodzie udzielenia zezwolenia skarżącemu. Jednocześnie A. M. podkreślał fakt, iż w spornej lokalizacji funkcjonują reklamy, chociaż spółce P.P.H.U. [...] zezwolenia na ich zainstalowanie nie wydano. Powołując się ponownie na decyzję Kolegium z dnia [...] września 2009 r. A. M. wskazywał, że zezwolenia dla spółki P.P.H.U. [...] nie obejmowały m.in. schodów i klatek schodowych. Zatem wniosek o umieszczenie reklam właśnie na tych obiektach przejścia podziemnego (w tej lokalizacji) w żaden sposób nie mógł kolidować z prawami spółki wynikającymi z tych zezwoleń. Tymczasem SKO w W. w zaskarżonej decyzji powołało się właśnie na te okoliczności związane z zezwoleniami P.P.H.U. [...] sp. z o.o. nie odnosząc się zupełnie do przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ I instancji, jak i nie wskazując dlaczego samo Kolegium wydało decyzję ostateczną dopiero po upływie 12 miesięcy od złożenia odwołania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wnosiło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 ww. ustawy). W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż skarga jest zasadna. W sytuacji, kiedy skarga zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonej decyzji jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony. Stąd, wobec postawienia w skardze zarzutu naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania, jako pierwszy należało poddać ocenie zarzut naruszenia przepisów postępowania. Organ administracji, powołując się na definicję pasa drogowego z art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych stwierdził, że inny podmiot (P.P.H.U. [...] sp. z o.o. z siedzibą w W.) nabył wcześniej uprawnienie do spornego pasa drogowego – decyzjami nr [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. – co w ocenie organu koliduje z umożliwieniem skarżącemu korzystanie z tego pasa drogowego w zakresie wskazanym we wniosku (instalacja reklam). Organ administracji uznał zatem, że nie jest do pogodzenia jednoczesne korzystanie z pasa drogowego przez wymienioną spółkę i skarżącego. Należy zatem w tym miejscu zwrócić uwagę na okoliczności podnoszone przez skarżącego, a związane z zakresem zezwoleń udzielonych spółce P.P.H.U. [...] w relacji do wniosku skarżącego. Spółka P.P.H.U. [...] otrzymała zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu funkcjonowania targowiska w przejściu podziemnym zlokalizowanym w pasie drogi wojewódzkiej w W: [...]– ul. [...] – pasaż południowy i pasaż północny – obejmujący cały obrys z wyłączeniem powierzchni schodów, klatek schodowych i łączników. Warunki zajęcia pasa drogowego w zakresie dotyczącym korzystania z obu pasaży określają załączniki do tych decyzji. Tymczasem skarżący wystąpił z wnioskiem o zajęcie przedmiotowego pasa drogowego w celu umieszczenia reklam nad schodami klatek schodowych, a więc jak podkreślał, w lokalizacji wyłączonej z zezwoleń udzielonych spółce P.P.H.U. [...]. Zajęcie pasa drogowego pod niedozwolony - co do zasady - obiekt, także pod reklamę, wymaga uzyskania dwóch związanych ze sobą rozstrzygnięć: decyzji na lokalizację - art. 39 ust. 3 u.d.p. - i równolegle decyzji na zajęcie pasa drogowego - art. 40 ust. 1 u.d.p.- (por. przykładowo wyroki NSA z dnia 13 maja 2009 r. w sprawie II GSK 910/08 i z dnia 14 lipca 2009 r. w sprawie II GSK 1097/08). Spółka P.P.H.U. [...] otrzymała zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu określonym w pkt 4 ust. 2 art. 40 u.d.p. (funkcjonowanie targowisk), a skarżący występował o zezwolenie w celu zajęcia pasa drogowego dla celów wskazanych w pkt 3 ust. 2 art. 40 u.d.p. (umieszczenia reklam). Zatem cel zajęcia pasa drogowego przez spółkę i skarżącego były różne, tak jak i różne były lokalizacje obiektów (urządzeń) w przedmiotowym pasie drogowym – spółka nabyła uprawnienie dla zlokalizowania targowisk w obu pasażach z wyłączeniem powierzchni schodów, klatek schodowych i łączników, a skarżący występował o zlokalizowanie reklam nad schodami, czyli w lokalizacji przedmiotowego pasa drogowego wyłączonej z zezwoleń spółki P.P.H.U. [...]. Uznając więc, że zachodzi kolizja w udostępnieniu skarżącemu pasa drogowego organ administracji nie poczynił wymaganych art. 7 k.p.a. konicznych ustaleń, mając na względzie uprawnienia spółki P.P.H.U. [...] wynikające z jej zezwoleń, nie rozpatrując całego materiału dowodowego zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. co stało się przyczyną naruszenia również przepisu art. 80 k.p.a., które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy podkreślić, że wydawana na podstawie art. 39 ust. 3 u.d.p. decyzja rozstrzygająca w przedmiocie wniosku o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego jest decyzją uznaniową. O tym więc jakie kryteria wyznaczają granice uznania administracyjnego decydują materialno-prawne przesłanki wskazane w tym przepisie w związku z art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Samo zatem stwierdzenie organu o kolizyjności wniosku skarżącego w stosunku do uprawnienia spółki P.P.H.U. [...] było niewystarczające, mając na względzie treść tych uprawnień posiadanych przez spółkę szczegółowo określonych w zezwoleniach oraz w warunkach zajęcia pasa drogowego i umieszczenia targowisk w przejściach podziemnych. Aby sporne rozstrzygnięcie ocenić w sposób prawidłowy, sąd musi dysponować stanowiskiem organu zawierającym odniesienie do wszystkich istotnych elementów (przesłanek) koniecznych do zastosowania przepisu art. 39 ust. 3 u.d.p., w tym również stanowiskiem organu odnoszącym się szczegółowo do argumentów wskazanych przez stronę skarżącą (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 maja 2010 r. wydanym w sprawie VI SA/Wa 272/10). Takiego szczegółowego odniesienia się organu do wniosku skarżącego i jego argumentacji w zaskarżonej decyzji (z naruszeniem przepisu art. 107 § 3 k.p.a.) zabrakło, gdyż nie można uznać, że warunek z wymienionego przepisu został spełniony przez stwierdzenie organu o owej kolizyjności wniosku skarżącego w stosunku do uprawnienia spółki w sytuacji, w której motywy zaskarżonej decyzji nie odnoszą się do rozstrzygnięć zawartych w zezwoleniach wyraźnie ograniczających uprawnienia spółki P.P.H.U. [...] w zakresie wskazanym przez przepis art. 39 ust. 3 w związku z art. 40 ust. 2 pkt 3 i pkt 4 u.d.p. W związku z tym, jak podkreślał Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 23 listopada 1994 r. wydanym w sprawie III ARN 55/94 (aktualnym także w obecnym stanie prawnym) - jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 k.p.a.). Także organ odwoławczy, w ocenie składu orzekającego Sądu, z naruszeniem wymienionych przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.), które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (jak wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 maja 1998 r. wydanym w sprawie II SA 420/98), utrzymał w mocy decyzję organu I instancji nie wykazując na podstawie jakich ustaleń i na podstawie jakiego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie uznał, że umieszczenie przez skarżącego reklam we wnioskowanej lokalizacji jest niemożliwe również dlatego, iż "... w tym samym miejscu posadowiona jest legalnie reklama innego podmiotu...". Z akt sprawy nie wynika, by w zezwoleniach udzielonych spółce P.P.H.U. [...] była ona uprawniona także do instalacji reklam w lokalizacji pasa drogowego, którą jej przyznano. Wprost przeciwnie, w warunkach zajęcia pasa drogowego (pkt 18) jednoznacznie określono zakaz takiej instalacji, jako że cel zajęcia pasa drogowego, we wskazanej art. 39 ust. 3 u.d.p. lokalizacji, określono przez powołanie przepisu art. 40 ust. 2 pkt 4 u.d.p. (zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3), a więc nie w celu umieszczenia reklam (art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p.). W aktach sprawy nie znajdują się także żadne inne dokumenty świadczące o tym, by inny podmiot uzyskał od zarządcy drogi zezwolenie na umieszczenie reklam w przejściu podziemnym objętym sporem. W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 152 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku, postanawiając o kosztach postępowania w oparciu o art. 200 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a.