II OSK 2678/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki /spr./ sędzia del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant asystent sędziego Dominika Sasin-Knothe po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 9 sierpnia 2012 r. sygn. akt II SA/Op 268/12 w sprawie ze skargi Gminy O. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazania rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 9 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Op 268/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę Gminy Otmuchów na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego. Jak wynika z akt sprawy, pismem z dnia 30 lipca 2010 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim zawiadomił Burmistrza Otmuchowa, że w dniu 2 sierpnia 2010 r. zostaną przeprowadzane oględziny, m.in. w sprawie samowolnego wybudowania świetlicy wiejskiej na posesji w B. (działka nr [...]). Następnie postanowieniem z dnia 6 października 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim, opierając się o przepis art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), nr [...], nakazał Gminie Otmuchów wstrzymanie prowadzenia dalszych robót związanych z budową świetlicy wiejskiej w B. oraz przedłożenie w terminie do dnia 31 grudnia 2010 r.: zaświadczenia Burmistrza o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz ze stosownymi opiniami dotyczącymi stanu technicznego budowanego obiektu, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnymi na dzień opracowania projektu, oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim, na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane nakazał Gminie Otmuchów, jako inwestorowi, rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego - świetlicy wiejskiej w B. na działce nr [...]. W uzasadnieniu organ powołał się na ustalenia dokonane w wyniku przeprowadzonych oględzin i wskazał, że przedmiotem postępowania jest obiekt budowlany, o którym mowa w art. 3 pkt 1lit. a ustawy Prawo budowlane. Obiekt ten jest standardowo wykończony zewnętrznie i wewnętrznie oraz posiada przyłącza i wyposażenie budowlano-instalacyjne umożliwiające jego użytkowanie. Organ stwierdził, że Gmina Otmuchów nie posiada pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, a budowa obiektu objętego postępowaniem nie mieści się w katalogu ustalonym w przepisach art. 29–31 ustawy Prawo budowlane, natomiast inwestycja wypełniła hipotezę art. 48 tej ustawy. Następnie organ wywiódł, że skoro Gmina nie wykonała nałożonego na nią postanowieniem obowiązku polegającego na przedłożeniu w terminie do dnia 30 września 2011 r. dokumentacji technicznej i formalnoprawnej, to w sprawie znajduje zastosowanie przepis art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, na podstawie którego nakazano rozbiórkę obiektu. Organ wyjaśnił, że wdrożone postępowanie legalizacyjne, które jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem inwestora, nie daje podstaw do odstąpienia od zasady wynikającej z art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Zaznaczył przy tym, że od daty formalnego wstrzymania robót budowlanych inwestor nie wykazał woli zalegalizowania popełnionej samowoli budowlanej, a jego działania noszą znamiona celowego przedłużania postępowania. Wykonane roboty budowlane naruszają natomiast art. 90 ustawy Prawo budowlane. Odwołanie od w/w decyzji wniosła Gmina Otmuchów. W wyniku rozpatrzenia odwołania Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu decyzją z dnia [...] marca 2012 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia organ odwoławczy wyjaśnił, iż zgodnie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane na organ nadzoru budowlanego nałożony jest obowiązek nakazania rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przepis ten znajduje jednak zastosowanie dopiero wówczas, gdy w następstwie czynności, o których mowa w art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane, nie zaistnieją przesłanki uzasadniające zalegalizowanie takiego obiektu budowlanego. Powołując regulacje art. 48 ust. 2, ust. 3 i ust. 4 ustawy Prawo budowlane organ odwoławczy uznał, że w ustalonym stanie faktycznym zaistniały przesłanki do zastosowania powyższej procedury, gdyż objęta postępowaniem budowa nie została zwolniona od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie art. 29-31 ustawy Prawo budowlane. Niewykonanie przez inwestora nałożonego na niego obowiązku przedłożenia dokumentacji umożliwiającej legalizację samowoli budowlanej stwarzało natomiast po stronie organu obowiązek orzeczenia nakazu rozbiórki. Za niezasadny uznał organ zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., wskazując, że strona była informowana o czynnościach dowodowych i uczestniczyła w nich poprzez swoich pełnomocników, składała wyjaśnienia, zapoznawała się z aktami postępowania. Uwzględniane też były jej wnioski o zmianę terminu wykonania nałożonych obowiązków. Tym samym strona miała możliwość uczestniczenia w prowadzonym postępowaniu i w pełni z tej możliwości korzystała. Rozważając skutki prawne braku poinformowania strony o zakończeniu postępowania, organ odwoławczy, powołując się na poglądy wyrażone w orzecznictwie sądowym, zaznaczył, że w tym przypadku do uznania wadliwości postępowania nie jest wystarczający sam fakt braku zawiadomienia o zakończeniu postępowania, ale konieczne jest ustalenie, jakiej konkretnie czynności procesowej strona nie mogła dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie. Dopiero wykazanie, że takie naruszenie uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej, a także miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia wskazanej wyżej normy. Uwzględniając przedstawioną wykładnię organ odwoławczy stwierdził, że brak zawiadomienia strony o zakończeniu postępowania nie miał istotnego wpływu na zakończenie sprawy. Strona w toku postępowania nie kwestionowała oceny organu co do samowoli budowlanej, jak również nie przedstawiła żadnych dowodów, że stanowisko organu pierwszej instancji jest błędne, a ponadto była świadoma konsekwencji prawnych niewykonania nałożonego na nią obowiązku. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na powyższą decyzję OWINB w Opolu z dnia 9 marca 2012 r. wniosła Gmina Otmuchów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 9 sierpnia 2012 r. sygn. akt II SA/Op 268/12, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w sprawie prawidłowo zostało przeprowadzone postępowanie wyjaśniające, w którym należycie ustalono stan faktyczny, a następnie na podstawie poczynionych ustaleń organy dokonały prawidłowej kwalifikacji spornego obiektu jako obiektu budowlanego, którego budowa wymaga uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, a w razie jego braku legalizacja budowy dokonywana jest w trybie art. 48 – 49 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, poz. 1118 ze zm.). W trakcie oględzin ustalono, że obiekt objęty postępowaniem został wybudowany w 2007 r. i jest obiektem kontenerowym, składającym się z 8 zespolonych ze sobą trwale segmentów. Ponadto jest on trwale związanym z gruntem, posiada fundament oraz przyłącza i wyposażenie umożliwiające jego użytkowanie (instalacja elektryczna, wodna i kanalizacyjna). Istniejący na dzień oględzin stan faktyczny utrwalony został w postaci dokumentacji fotograficznej, dołączonej do akt administracyjnych, która dodatkowo wskazuje, że obiekt objęty postępowaniem wydzielony został z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych i posiada dach. Biorąc pod uwagę ustalenia dokonane w trakcie oględzin, uznać należy, zdaniem Sądu, że stan faktyczny niniejszej sprawy, dotyczący wykonania obiektu objętego postępowaniem, nie budzi wątpliwości. Uwzględniając sposób jego wykonania, w szczególności jego stabilność, trwałość związania z gruntem oraz wyposażenie w instalacje i urządzenia techniczne umożliwiające jego użytkowanie stwierdzić również należy, że organy dokonały prawidłowo jego kwalifikacji. Sąd podzielił stanowisko organów, że stanowi on obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. a ustawy Prawo budowlane, podlegający regulacji tego aktu. Zgodnie z tym przepisem przez obiekt budowlany rozumie się bowiem budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi. Budynkiem, zgodnie z art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane jest natomiast obiekt budowlany, trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiadający fundamenty i dach. Skoro objęta postępowaniem świetlica spełnia wymogi uznania jej za obiekt budowlany, o którym mowa w art. 3 pkt 1 lit. a ustawy Prawo budowlane, to – bez naruszenia przepisów prawa – organy nie mogły dokonać odmiennej kwalifikacji. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia przez organy w toku postępowania administracyjnego art. 10 § 1 k.p.a. Sąd wskazał, że nie zasługuje on na uwzględnienie. W sytuacji postawienia organom zarzutu braku zawiadomienia strony przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych, koniecznym jest ustalenie, jakiej konkretnie czynności procesowej strona nie mogła dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie. W sprawie niniejszej, formułując w odwołaniu zarzut naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 10 § 1 k.p.a. wskutek tego, że przed samym wydaniem decyzji organ nie poinformował strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz możliwości ewentualnego podjęcia czynności procesowych, skarżąca Gmina nie wskazała jednocześnie, jakiej konkretnie czynności nie mogła dokonać. Nie podała również, jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć takie naruszenie. Sąd nie dopatrzył się również, aby w postępowaniu doszło do naruszenia innych przepisów postępowania. Organy prawidłowo ustaliły bowiem stan faktyczny i dokonały oceny w oparciu o wyczerpująco zebrany materiał dowodowy, a motywy podjętego rozstrzygnięcia przedstawione zostały w uzasadnieniu decyzji, zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 k.p.a. Sąd podkreślił, że w niniejszej sprawie bezspornie ustalono, iż skarżąca Gmina Otmuchów nie posiadała pozwolenia na budowę spornej świetlicy, natomiast budowa obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 3 pkt 1 lit. a ustawy Prawo budowlane, nie została wyłączona od obowiązku jego uzyskania. Stosownie do tego, organy nadzoru budowlanego prawidłowo przyjęły, że budowa świetlicy stanowiła samowolę budowlaną. Okoliczność ta z kolei zobowiązywała organy do wdrożenia procedury legalizacyjnej określonej w art. 48 ustawy Prawo budowlane, znajdującej zastosowanie do obiektów budowlanych wybudowanych bez wymaganego pozwolenia, a więc - zgodnie z art. 3 pkt 1 lit. a ustawy Prawo budowlane - również do budynków, o których mowa w art. 3 pkt 2 tej ustawy. Prawidłowo postanowieniem z dnia 6 października 2010 r. nałożono na skarżącą obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Zatem przed wydaniem decyzji o rozbiórce podjęte zostały przez organ przewidziane ustawą czynności zmierzające do legalizacji samowoli budowlanej. Z tego też względu prawidłowo zaskarżoną decyzją orzeczono nakaz rozbiórki samowolnie wybudowanej świetlicy. Gmina miała możliwość legalizacji spornego obiektu i dopiero na skutek jej zaniechania w zakresie wykonania obowiązku nałożonego na podstawie art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, organ nadzoru budowlanego nakazał rozbiórkę. Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Opolu z dnia 9 sierpnia 2012 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Gmina Otmuchów zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez przyjęcie, że organ administracji publicznej w toku postępowania może według swego uznania pominąć bezwzględnie obowiązujący przepis, a w szczególności art. 10 § 1 k.p.a. i w ten sposób przed wydaniem decyzji uniemożliwić stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów. Skarżąca kasacyjnie Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Opolu do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności, zatem przedmiotową skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącemu zapoznania się z treścią zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego przed wydaniem decyzji, wskazać należy, że jest on bezzasadny. Zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania w takim stopniu, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie przepisów postępowania może polegać w szczególności na niedopełnieniu wynikających z tych przepisów obowiązków organu lub uniemożliwieniu stronie skorzystania z przysługujących jej uprawnień procesowych albo błędnej wykładni tych przepisów (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Warszawa 2008, s. 357). Przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc ukształtowane nimi stosunki administracyjnoprawne materialne lub procesowe. Sąd uchylając z tych powodów decyzję lub postanowienie musi wykazać, że gdyby nie doszło do stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, s. 305). W związku z powyższym uznać należy, że w niniejszej sprawie nie doszło do naruszeń wskazanej w skardze kasacyjnej normy - zasad postępowania administracyjnego tj. art. 10 § 1 k.p.a. W orzecznictwie sądowym istnieje bowiem ugruntowany pogląd, że zarzut naruszenia postanowień art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się, co do tego i składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Na stronie stawiającej zarzut spoczywa zatem ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy (por. m.in. wyrok NSA z 2 lutego 2011 r., I OSK 575/10, Lex nr 1070853, wyrok NSA z 12 października 2010 r., II OSK 1279/09, Lex nr 746442). Odnosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, że skarżąca Gmina nie wskazała żadnych czynności, których mogłaby dokonać przed organami administracji, gdyby została zawiadomiona o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się co do tego i składania wniosków. Podkreślenia wymaga również, że rzeczą Sądu I instancji było rozpoznanie zasadności skargi, w kontekście tego faktu, że ewentualne uchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przepisów postępowania jest możliwe na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., a więc - uchybienie to musiałoby wywołać skutki mające wpływ na wynik sprawy. Samo, bowiem naruszenie przepisów postępowania, jak trafnie uznał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, nie stanowi podstawy uchylenia przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji. Tymczasem, w skardze kasacyjnej nie wskazano jakie konkretnie skutki jej autor wiąże z naruszeniem art. 10 k.p.a. Nie może budzić uzasadnionych wątpliwości strony składającej skargę kasacyjną, że dla stwierdzenia przez sąd administracyjny naruszenia art. 10 k.p.a., w stopniu uzasadniającym uchylenie kontrolowanego aktu nie wystarcza samo tylko stwierdzenie naruszenia standardów określonych tym przepisem. Podnosząc zarzut naruszenia praw procesowych zagwarantowanych w art. 10 § 1 k.p.a. strona musi nie tylko wykazać, że takie naruszenie istotnie miało miejsce, ale ponadto, iż uniemożliwiło jej ono podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej - co miało istotny wpływ - na rozstrzygnięcie sprawy (por. wyrok NSA z dnia 16 października 2012 r. II OSK 1122/11, Lex nr 1234121). Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że w sytuacji przedstawienia organom administracji publicznej zarzutu dotyczącego braku zawiadomienia strony przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych, koniecznym jest ustalenie, jakiej konkretnie czynności procesowej nie mogła strona dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie, natomiast jak już wyżej wskazano, skarżąca kasacyjnie Gmina nie wskazuje takich czynności oraz nie wykazała, czy uchybienie art. 10 § 1 k.p.a. miało istotny wpływ na wynik sprawy. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.