II GSK 1921/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Czesława Socha (spr.) Sędzia del. WSA Zbigniew Czarnik Protokolant Partycja Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "K. M. – KM" Spółki z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 9 sierpnia 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 757/12 w sprawie ze skargi "K. M. – KM" Spółki z o.o. w W. na decyzję Zarządu Województwa M. z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty przypadającej do zwrotu z tytułu realizacji projektu z naruszeniem obowiązujących procedur oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 sierpnia 2012 r. o sygn. V SA/Wa 757/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę K. M. - KM Sp. z o.o. na decyzję Zarządu Województwa M. z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich. Sąd I instancji przyjął, że przy wydawaniu decyzji przez organ II instancji uchylającej decyzję M. Jednostki Wdrażania Programów Unijnych z dnia [...] listopada 2011 r. o nr [...], określającą przypadającą do zwrotu kwotę dofinansowania ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, przekazanej na podstawie umowy z dnia [...] lipca 2010 r. w kwocie 83.068.022,54 zł, nie doszło do naruszenia zakazu reformationis in peius określonego w art. 139 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej: k.p.a.). Chodzi o ocenę wydania decyzji na niekorzyść odwołującej się strony. W ocenie Sądu I instancji, zarówno doktryna jak i orzecznictwo sądów administracyjnych, różnie oceniają ograniczenia wynikające z powyższej zasady i w stosunku do decyzji kasacyjnych. Niezależnie od tego jaki pogląd przyjmie się, w sprawie niniejszej nie doszło do naruszenia tego zakazu, gdyż decyzja organu I instancji była decyzją zobowiązującą do zwrotu środków pieniężnych w związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami przy ogłoszeniach przetargów na wykonanie prac określonych w umowie o dofinansowanie Projektu pn.: "M. E. Z. T.". Organ II instancji przyznał, że nie było nieprawidłowości, o których mowa w decyzji pierwszoinstancyjnej, jednak uznał za celowe przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w stosunku do postępowania [...]. Nie doszło do nabycia żadnych uprawnień przez stronę na podstawie decyzji I instancji. Nastąpił zatem obowiązek zwrotu środków finansowych, a decyzja organu II instancji nie przesądza, że w toku postępowania przed organem I instancji, zostanie potwierdzone wystąpienie nieprawidłowości, o jakich mowa w zaskarżonej decyzji. W ostateczności Sąd I instancji przyjął, że zakaz reformationis in peius nie może oznaczać pogarszania sytuacji strony w stosunku do stanu przez nią oczekiwanego. Należy wyłącznie porównywać sentencję zaskarżonej decyzji oraz decyzji odwoławczej, przy czym w przypadku decyzji kasacyjnych naruszenie zakazu określonego w art. 139 Kodeksu postępowania administracyjnego na ogół nie będzie miało miejsca. Z ustaleń Sądu I instancji wynika, że Beneficjent w dniu [...] listopada 2011 r. złożył odwołanie od decyzji I instancji. Wniósł także o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania z tego powodu, że pomimo złożonego odwołania dokonał zwrotu środków określonych decyzją I instancji w dniach [...] listopada i [...] grudnia 2011 r. Z przyczyn powyższych skargę oddalono. Skargę kasacyjną na powyższy wyrok w całości złożyły K. M. – KM Sp. z o.o. z siedzibą w W. Zarzuciła naruszenie prawa procesowego. Domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia a także zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego od strony przeciwnej, w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Powołując się na naruszenie prawa procesowego jako mającego istotny wpływ na wynik sprawy, podała art. 141 § 4, 145 § 1 pkt 1 lit. c/, 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), a także art. 139 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu podano, że wyrażony pogląd co do braku obowiązywania reformationis in peius w stosunku do decyzji kasacyjnych jest wadliwy. Istniejąca przeciwna linia orzecznicza w licznych wyrokach sądów administracyjnych wskazuje także na objęcie tym zakazem powyższych decyzji. Linia ta wskazuje wyraźnie na utrzymanie sytuacji prawnej, która wynika z zaskarżonej decyzji. W niniejszym postępowaniu sytuacja strony skarżącej z obiektywnego punktu widzenia uległa pogorszeniu. A chodzi o jej stronę materialnoprawną. Wskazane uchybienia nie były przedmiotem zaskarżonej decyzji, a to oznacza, że sytuacja prawna sprzed wniesienia odwołania i po wniesieniu odwołania w związku z rozstrzygnięciem organu II instancji, uległa pogorszeniu. Nie dostrzegł powyższego Sąd I instancji. W ocenie kasatora zakaz ten nie ma charakteru bezwzględnego, a w sprawie nie występuje rażące naruszenie prawa lub interesu społecznego przez decyzję organu I instancji. Okoliczności te nie były też podnoszone przez organ II instancji i Sąd I instancji. Zarzuty skargi kasacyjnej są uzasadnione, a wyrok Sądu I instancji sprzeczny z prawem. Strona przeciwna nie skorzystała z prawa złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona. Zgodnie z art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W tym trybie wpłynęła skarga kasacyjna w niniejszej sprawie i spełnia wymogi określone w art. 174, 175 § 1, 176 oraz 177 § 1 tej ustawy. Oznacza to, że zaistniały podstawy do merytorycznego jej rozpoznania. Przepis art. 183 § 1 powołanej wyżej ustawy obliguje Naczelny Sąd Administracyjny do rozpoznania sprawy w granicach skargi kasacyjnej. Sąd ten z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy. Stwierdzić należy, że w sprawie niniejszej nie występuje żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie odwołuje się jedynie do naruszenia przepisów procesowych. W ramach tej podstawy autor skargi kasacyjnej powołał się między innymi na art. 141 § 4 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i ten zarzut wymaga oceny w pierwszej kolejności. Odnosząc się do powyższego zarzutu, a więc braków w uzasadnieniu wyroku, należy podkreślić, że przepis ten nakazuje zamieszczenie określonych elementów konstrukcyjnych w uzasadnieniu wyroku. W myśl tego przepisu uzasadnienie wyroku winno zawierać zwięźle przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Elementy te mają służyć wyjaśnieniu powodów rozstrzygnięcia i umożliwić kontrolę instancyjną. Kasator, odwołując się do tego zarzutu, powołał się na błędne przyjęcie przez Sąd I instancji ustaleń zawartych w decyzji organu II instancji, przy czym poza odwołaniem się do zakazu, o którym mowa w art. 139 Kodeksu postępowania administracyjnego (który wymaga oddzielnego omówienia i obejmuje samodzielny zarzut skargi kasacyjnej), nie wskazał, o jakie ustalenia chodzi. Nie wskazał też, jakie przepisy zostały naruszone, a które doprowadziły do takich ustaleń. Uzasadnienie skargi kasacyjnej także nie rozwija tego zarzutu, co powoduje, że szersze omówienie i ocena staje się utrudniona. Naczelny Sąd Administracyjny, co już wyżej podkreślono, związany jest granicami skargi kasacyjnej, a to oznacza, że nie ma uprawnień dookreślać zarzuty za wnoszącego skargę kasacyjną. W związku z tym, że skarga kasacyjna nie zarzuca, by uzasadnienie orzeczenia nie zawierało któregoś z niezbędnych elementów lub by sporządzono je w sposób uniemożliwiający kontrolę kasacyjną, a ocena ustaleń nie wskazuje przepisów, które zostały naruszone, z tego też powodu nie można było przyjąć zasadności zarzutu. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 139 Kodeksu postępowania administracyjnego, podniesionego w ramach art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jest także nieuzasadniony. Istota tego zarzutu zmierza do wykazania, że Sąd I instancji w sposób nieuzasadniony oddalił skargę, naruszając art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w sytuacji gdy organ II instancji wydał decyzję z naruszeniem zakazu, o którym moa w art. 139 k.p.a., a więc reformationis in peius. W ocenie kasatora zasada ta nie ma zastosowania w odniesieniu do decyzji kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny także nie podziela powyższego zarzutu z następujących powodów. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że kasator, o ile kwestionuje powyższą zasadę, to odnosi ją nie do samej decyzji jako rozstrzygnięcia w sprawie, lecz do jej uzasadnienia, skoro wywodzi, że sytuacja strony skarżącej ulegnie pogorszeniu w związku ze wskazaniem w uzasadnieniu na inne uchybienia, które nie były przedmiotem zaskarżonej decyzji. Oznacza to, że sytuacja prawna strony skarżącej sprzed wniesienia odwołania, a po jego wniesieniu, na skutek rozstrzygnięcia organu II instancji uległa pogorszeniu, czego Sąd I instancji nie dostrzegł. W świetle przedstawionych wyżej wywodów, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy zauważyć, że kasator nie wskazując innych zarzutów procesowych (a co było już podstawą oceny przy pierwszym zarzucie niniejszego uzasadnienia), skutecznie nie zakwestionował uzasadnienia, co powoduje bezzasadność tego zarzutu. Wywody zaś w zakresie zakazu reformationis in peius określone w art. 139 k.p.a. mogą być oceniane jedynie w zakresie wydanego rozstrzygnięcia, a więc wydanej decyzji kasacyjnej. Chodzi wówczas jedynie o porównanie sentencji zaskarżonej decyzji oraz decyzji odwoławczej, skoro istota tego zakazu polega jedynie na tym, że organ odwoławczy nie może zmienić rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji na niekorzyść odwołującej się strony jedynie tylko, gdy zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem lub sprzeczna z interesem społecznym. Niezgodność z prawem lub sprzeczność z interesem społecznym w sprawie nie wystąpiła, a chodzi tu jedynie o nałożenie przez organ odwoławczy nowego obowiązku w wydanej decyzji, a który nie był objęty postępowaniem w I instancji (Komentarz do art. 139 – Kodeks postępowania administracyjnego, B. Adamiak, J. Borkowski, III Wydanie). Naczelny Sąd Administracyjny także w wyroku z dnia 26 czerwca 2008 r. II GSK 175/08 przyjął, że zakaz ten nie ma zastosowania do decyzji kasacyjnych wydawanych w trybie określonym w art. 138 § 2 k.p.a., jak to miało miejsce w niniejszym postępowaniu. Pogląd ten jest także podzielany przez skład sądzący w niniejszym postępowaniu. Zakaz określony w art. 139 ma zastosowanie tylko do decyzji przewidzianej w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Chodzi zatem o decyzję, w której organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy. Natomiast rozstrzygnięcie uchylające decyzję organu I instancji do ponownego rozpoznania, a więc decyzja kasacyjna, której celem jest uzupełnienie postępowania dowodowego i jego oceny w myśl art. 80 k.p.a. nie jest rozstrzygnięciem o jakim mowa w art. 139 k.p.a. Zakaz ten nie obowiązuje równocześnie przy rozpatrywaniu sprawy przez organ I instancji, gdy organ odwoławczy przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania po uchyleniu zaskarżonej decyzji (uchwała siedmiu sędziów Izby Finansowej NSA z dnia 4 maja 1998 r. FPS 2/98), do której także trafnie odwołał się Sąd I instancji. Zakaz zmiany na niekorzyść adresowany jest wyłącznie do organu odwoławczego, który obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę, nie może odnosić się zaś do organu I instancji (Komentarz do art. 139 k.p.a., Grzegorz Łaszczyca). Odwołanie się kasatora do orzecznictwa sądów administracyjnych dotyczy jedynie sądownictwa administracyjnego I instancji zaś te, które nawiązują do Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczą dat sprzed wyżej powołanej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego. Powyższe oznacza, wbrew wywodom kasatora, że decyzja kasacyjna nie jest objęta zakazem reformationis in peius i dlatego nie można przyjąć, że przepisy wskazane w zarzucie zostały naruszone. Skarga wobec tego podlegała odaleniu na podstawie art. 184 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.