VII SA/Wa 1228/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant spec . Mariusz Gąsiński - Goc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi H. W. i K. W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących H. W. i K. W. solidarnie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNEINIE Przedmiotem skargi H. W. i K. W. jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2012 r. Nr [...], wydane po rozpatrzeniu zażalenia skarżących na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z [...] lutego 2012 r. Nr [...]. Wskazanym orzeczeniem z [...] lutego 2012 r. organ powiatowy, w oparciu o art. 61a § 1 w zw. z art. 61 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych prowadzonych przy budynku gospodarczym znajdującym się na działce oznaczonej numerem ewid. [...] w miejscowości W., gmina J.. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] kwietnia 2012 r. utrzymał ww. postanowienie organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, iż pismem z 18 listopada 2011 r. H. i K.W. poinformowali organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego o samowoli budowlanej na działce nr ewid. [...] we wsi W., gm. J., polegającej zdaniem wnioskodawców na "przebudowie okien zewnętrznych budynku, zamurowaniu drzwi do byłego parnika, wybudowaniu schodów w części byłej obory, wymurowaniu ścianek działowych w pomieszczeniach budynku". Czynności kontrolne przeprowadzone w dniu 18 stycznia 2012 r. wykazały, że na ww. nieruchomości stanowiącej własność K. W. znajduje się budynek gospodarczy konstrukcji murowanej, o wymiarze 4,75 m x 12,06 m. W ścianie zachodniej obiektu (od strony działki nr ewid. [...] – należącej do skarżących), istnieją otwory okienne i drzwiowe. W omawianym budynku wydzielonych jest pięć pomieszczeń o funkcji gospodarczej. Organ I instancji zajmując stanowisko w sprawie uznał, iż nie dotyczy ona robót budowlanych podlegających reglamentacji Prawa budowlanego z 1994 r., stąd też orzekł o odmowie wszczęcia postępowania. Dostrzegając powyższe organ odwoławczy stwierdził, że odmowa wszczęcia postępowania w sprawie objętej wnioskiem skarżących z 18 listopada 2011 r. była -w okolicznościach w niej występujących- zasadna. Uzasadniając swoje stanowisko w sprawie, organ II instancji przytoczył treść art. 61a § 1 k.p.a., po czym stwierdził, że przepis ten stanowi podstawę do odmowy wszczęcia postępowania m. in. z "innych uzasadnionych przyczyn". Wskazał przy tym, że samo złożenie wniosku nie jest tożsame ze wszczęciem postępowania w sprawie, lecz uruchamia etap wstępny, w ramach którego właściwy organ ocenia podmiotową i przedmiotową dopuszczalność wykorzystania instytucji procesowej. Odmowa wszczęcia postępowania będzie uzasadniona m. in., gdy brak będzie przedmiotu postępowania, co do którego organ nadzoru budowlanego mógłby podejmować czynności w ramach ustawowych kompetencji. Mając powyższe na względzie organ odwoławczy wskazał, że w trakcie czynności kontrolnych przeprowadzonych w dnu 18 stycznia 2012 r. nie stwierdzono zmiany sposobu użytkowania spornego budynku. Wykonane na przedmiotowej nieruchomości prace (wymiana otworów okiennych, zamurowanie drzwi do byłego parnika, wykonanie ścianek działowych oraz naprawa schodów), należy zaliczyć bowiem do "bieżącej konserwacji", pod pojęciem której rozumie się czynności wykonywane w obiekcie budowlanym, których celem jest zmniejszenie zużycia obiektu budowlanego lub jego poszczególnych elementów oraz zapewnienie możliwości jego użytkowania zgodnie z przeznaczeniem. Organ odwoławczy wskazał w tym miejscu na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku o sygn. akt II OSK 460/06 z 12 stycznia 2007 r. Wskazał też, że jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia, objęte wnioskiem skarżących z 18 listopada 2011 r. prace, wykonano zgodnie ze sztuką budowlaną, Nie stwierdzono naruszenia przepisów techniczno-budowlanych. W konsekwencji stwierdził, że za właściwe należało uznać stanowisko przedstawione w sprawie w I instancji. Przedmiotowe w sprawie prace pozostają poza reglamentacją Prawa budowlanego. Nadto, w świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie można przyjąć, aby sprawa dotyczyła zmiany sposobu użytkowania obiektu gospodarczego na mieszkalny. W ramach posiadanych kompetencji ustawowych organy nadzoru budowlanego nie mają zatem podstaw prawnych do prowadzenia postępowania w stosunku do przedmiotowego obiektu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2012 r. skarżący – H.i K. W. wnieśli o jego uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący zarzucili naruszenie w sprawie art. 61a w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. poprzez odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie samowoli budowlanej i jednoczesne merytoryczne rozpoznanie sprawy przy braku przeprowadzenia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, iż wprawdzie przepis art. 61a § 1 k.p.a. pozwala organom odmówić wszczęcia postępowania w sytuacji zaistnienia jednej z dwóch wskazanych w tym przepisie przesłanek, ale żadna z tych przesłanek nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Inspektor powinien był ustalić i ocenić, czy prace budowlane na sąsiedniej działce były prowadzone w warunkach samowoli budowlanej. Wszystko to można było ustalić wyłącznie w trakcie postępowania administracyjnego. Postępowanie wyjaśniające poprzedzające odmowę wszczęcia postępowania może dotyczyć jedynie kwestii formalnych. Nie może ono natomiast dotyczyć zagadnienia, czy samowola budowlana miała miejsce. To może być bowiem wyjaśnione dopiero po wszczęciu postępowania. Skarżący zauważyli jednocześnie, że organ I instancji uzasadnił odmowę wszczęcia postępowania tym, że ustalony przez niego zakres robót nie wymagał ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia. Kwestie te, jak podnieśli skarżący, nie mogły być przedmiotem oceny organu na wstępnym etapie badania dopuszczalności wszczęcia postępowania. Skarżący stwierdzili, że skoro na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Odmowa wszczęcia kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym. Tak też orzekł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z 13 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 893/11. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - dalej p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego (ewentualnie - stwierdzenie jego wydania z naruszeniem prawa, v. art. 145 § 1 p.p.s.a.). Dokonując kontroli zaskarżonego w sprawie postanowienia w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu na podstawie ww. ustaw, Sąd uznał, iż postanowienie to, jak również postanowienie je poprzedzające narusza przepisy prawa w stopniu istotnym i wymaga wyeliminowania z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. Jednocześnie Sąd wyjaśnia, iż uwzględniając skargę podzielił zarzuty i argumenty w niej podniesione. Sąd zgodził się przede wszystkim ze skarżącymi co do tego, iż w sprawie w sposób nieuprawniony zastosowano art. 61a § 1 Kodeksu. Przypomnienia wymaga, iż Sąd kontrolował w niniejszej sprawie postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2012 r. utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek skarżących zawarty w piśmie z 18 listopada 2011 r. Orzeczenia te zostały wydane w oparciu o przepis art. 61a § 1 k.p.a. Organy orzekające w sprawie przyjęły, iż wniosek skarżących o zbadanie legalności prowadzonych na działce nr ewid. [...] we wsi W., gm. J. prac nie może spowodować uruchomienia postępowania administracyjnego, albowiem opisane w nim prace nie podlegają reglamentacji Prawa budowlanego. Z tej też przyczyny o charakterze przedmiotowym postępowanie nie może być wszczęte i zasadne jest zastosowanie w sprawie ww. art. 61a. Organ odwoławczy zaznaczył jednocześnie, że samo złożenie wniosku nie jest tożsame z uruchomieniem postępowania w sprawie. Dostrzegając powyższe Sąd stwierdza, iż wprawdzie należy zgodzić się z organem odwoławczym co do tego, że sam wniosek nie wszczyna postępowania administracyjnego, wymaga on bowiem zbadania na etapie wstępnym pod względem dopuszczalności podmiotowej i przedmiotowej. Nie można jednak przyjąć w sprawie za organem odwoławczym, aby o niedopuszczalności przedmiotowej (o której mowa w art. 61a § 1 Kodeksu), świadczyły względy materialnoprawne, wymagające uprzedniego postępowania dowodowego, które to może mieć miejsce jedynie we wszczętym postępowaniu. Rozwijając powyższe wskazać w tym miejscu trzeba, iż zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. odmowa wszczęcia postępowania następuje w drodze postanowienia. Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania wydaje się, jeżeli zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub gdy z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Wprawdzie nie wymieniono w tym przepisie wprost przesłanek, które miałyby przesądzać o odmowie wszczęcia postępowania "z innych uzasadnionych przyczyn", nie mniej - mając na uwadze charakter i usytuowanie tej wstępnej fazy poprzedzającej postępowanie właściwe - nie ma podstaw do przyjęcia, żeby wydając takie postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania organ rozstrzygał w nim kwestie materialnoprawne. W postanowieniu tym organ może na przykład wskazać jako przyczynę uzasadniającą odmowę wszczęcia to, że sprawa będąca przedmiotem wniosku nie mieści się w ogóle w kategorii spraw indywidualnych podlegających rozstrzygnięciu w drodze indywidualnego aktu administracyjnego. Do tej kategorii zaliczyć trzeba sprawy o charakterze cywilnym, dla których nie przewidziano administracyjnoprawnej formy rozstrzygania, albo też sprawy należące wprawdzie do spraw publicznoprawnych, ale dla załatwienia których nie przewidziano żadnej formy aktu administracyjnego. Przesłanka odmowy wszczęcia postępowania "z innych uzasadnionych powodów" dotyczy zatem przede wszystkim sytuacji, w których sprawa w ogóle nie podlega załatwieniu przez organ administracyjny w formie decyzji (na przykład: ma charakter cywilnoprawny, uprawnienia bądź obowiązki wynikają z mocy samego prawa, brak przepisu stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania decyzji, por. W. Chróścielewski Zeszyty Naukowe NSA 9/4/2011). Podobny pogląd wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z 13 grudnia 2011 r. (sygn. akt II SA/Ol 893/11) stwierdzając, że przez "inne uzasadnione przyczyny", o których mowa w art. 61 a § 1 k.p.a., należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. W postanowieniu o odmowie wszczęcia postępowania organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym. Zauważyć więc raz jeszcze należy, iż odmowa wszczęcia postępowania nastąpić może tylko z przyczyn o charakterze formalnym (procesowym), które czynią stosowny wniosek niedopuszczalnym. Organ na tym etapie postępowania nadzorczego może zbadać jedynie, czy zachodzą podstawy do wszczęcia postępowania, dokonując oceny, czy istnieją przesłanki procesowe uniemożliwiające merytoryczne rozpoznanie podania. To zaś prowadzi do wniosku, iż tylko w toku wszczętego postępowania organ administracji publicznej może dokonać niezbędnych ocen w zakresie treści prawa materialnego, odnoszących się do praw podmiotu wnoszącego żądanie. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy podnieść trzeba, że wydane w sprawie postanowienia organów obu instancji jako wadliwe, naruszające normę art. 61a § 1 k.p.a. podlegać musiały uchyleniu. W orzeczeniach tych organy dokonały oceny prac, których to dotyczył wniosek skarżących (o przeprowadzenie postępowania). Przy czym wskazać trzeba, że z treści samego wniosku nie wynikało, iż dotyczy on sprawy nie podlegającej załatwieniu decyzją administracyjną organu nadzoru budowlanego. W tym celu przeprowadzono nie tylko czynności kontrolne, ale także zgromadzono inne dokumenty, a więc dowody w sprawie (której to formalnie nie uruchomiono), i na ich podstawie dokonano analizy prawnej prowadzącej organy do konkluzji, iż zakres wykonanych robót nie wymagał ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia. Zdaniem Sądu, tego rodzaju rozważania prowadzone w uzasadnieniach postanowień nie mają oczywiście charakteru formalnego, lecz materialnoprawny, a jak wskazano już wcześniej ustaleń takich organ winien dokonywać jedynie we wszczętym postępowaniu. Na wstępnym etapie badania dopuszczalności wszczęcia postępowania te kwestie nie mogły być przedmiotem oceny organu, tym bardziej że zarówno zakres i sposób wykonywania tych robót był kwestionowany przez żądających postępowania. Dopiero więc przeprowadzenie postępowania na wniosek skarżących (z zapewnieniem wszystkim stronom tego postępowania udziału w sprawie i możliwości wypowiedzenia się), mogło dać odpowiedź na pytanie o potrzebę wydania w sprawie decyzji merytorycznej. Przy czym, należy pamiętać, że brak powodów do wydania takiego orzeczenia, stanowić może o zasadności zastosowania w sprawie art. 105 § 1 k.p.a. Jednocześnie, warto zaznaczyć, iż nie budzi w sprawie wątpliwości, że do kompetencji organu nadzoru budowlanego należy kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego (v. art. 84 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego), a wobec tego skoro wniosek skarżących dotyczył ewentualnej samowoli budowlanej robót budowlanych, wymagał on zbadania w postępowaniu administracyjnym przeprowadzonym przez ww. organ (zgodnie z właściwością miejscową i instancyjną). Niezależnie od poczynionych powyżej uwag Sąd zauważa dodatkowo, iż w piśmie z 18 listopada 2011 r. skarżący wskazali na planowaną zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na mieszkalny i prowadzone w związku z tym prace przy tym budynku (zlokalizowanym na działce nr ewid. [...] we wsi W.). W kolejnym piśmie, a dokładnie w zażaleniu podnieśli, iż właścicielka budynku – K. W. uzyskała z Urzędu Gminy w J. pozwolenie na przebudowę spornego budynku, a nadto – złożyła w tej sprawie dokumentację projektową do Starostwa Powiatowego w M.. Pełne odczytanie treści pism skarżących wskazuje na potrzebę dokładnej analizy sprawy, w tym ustalenia zakresu wszystkich prac prowadzonych na działce nr ewid. [...] i zbadania ich legalności. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit c i art. 135 oraz art. 152 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 200 p.p.s.a.