I OSK 506/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) sędzia NSA Wiesław Morys sędzia del. NSA Jacek Hyla Protokolant asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 29 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Rz 202/12 w sprawie ze skargi K. H. na uchwałę Rady Miasta K. z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie scalenia i podziału nieruchomości położonych w K. przy ul. [...] 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego od K. H. na rzecz Gminy K. Wyrokiem z dnia 29 listopada 2012 r. (sygn. akt II SA/Rz 202/12) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu skargi K. P., stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta K. z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie scalenia i podziału nieruchomości. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: W dniu [...] sierpnia 2006 r. nr [...] Rada Miasta K. podjęła uchwałę w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta K. "P." ul. [...], która została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego z dnia 11 października 2006 r. (Nr 126, poz. 1724). Następnie, w związku z wiążącymi postanowieniami zawartymi w w/w planie, w dniu [...] marca 2007 r. Rada Miejska w K. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przystąpienia do scalenia i podziału nieruchomości położonych w K. przy ul. K. Podjęte działania miały na celu utworzenie nowych, uzbrojonych terenów, przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne, a wybudowanie nowych dróg gminnych, miało poprawić strukturę komunikacyjną miasta. W wyniku scalenia uzyskano [...] działek, mających – zdaniem organu stanowiącego Gminy – kształt optymalny, to jest: [...] działek budowlanych, [...] działki - w terenie zieleni izolacyjnej, [...] działkę - w terenie obsługi komunikacji. Spośród w/w działek budowlanych – [...] stanowiło własność Gminy K., a [...] - własność osób prywatnych. Powierzchnia gruntów objętych scaleniem wynosiła [...] ha, z czego: na drogi potrącono [...] ha, a więc do podziału na działki budowlane pozostało [...] ha, w tym [...] ha gruntów - należących do osób prywatnych i [...] ha gruntów - stanowiących własność Gminy K. Postępowanie scaleniowe zakończyła uchwała Rady Miasta K. z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] - podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142 z 2001 r., poz. 1591, z późn. zm., zwanej dalej: "u.s.g.") oraz art. 104 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 102 z 2010 r., poz. 651, z późn. zm. zwanej dalej: "u.g.n.") i przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie scalenia i podziału nieruchomości (Dz. U. Nr 86 z 2005 r. poz. 736) - w przedmiocie scalenia i podziału nieruchomości położonych w K. przy ul. [...]. Do uchwały dołączono załączniki, z których: załącznik nr 1 - obejmował wykaz nieruchomości podlegających scaleniu i podziałowi, załącznik nr 2 - zawierał geodezyjne opracowanie granic zewnętrznych gruntów objętych postępowaniem, załącznik nr 3 – stanowił wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, załącznik nr 4 – obejmował mapę z geodezyjnym projektem scalenia i podziału nieruchomości. W/w uchwałą utworzono i przyznano uczestnikom postępowania działki gruntu, wymienione w rejestrze nieruchomości, ukazującym stan dotychczasowy oraz stan nowy po scaleniu i podziale z określeniem powierzchni przeznaczonych pod drogi, które - z mocy prawa - przeszły na własność Gminy K. (załącznik nr 5). W § 3 analizowanej uchwały postanowiono, że za działki gruntu wydzielone pod drogi uczestnicy postępowania otrzymują od Gminy K. uzgodnione odszkodowanie. Natomiast ci uczestnicy, którzy otrzymali działki o powierzchni mniejszej, niż dotychczasowa, otrzymali od Gminy uzgodnioną dopłatę. W ust. 3 tego paragrafu przewidziano z kolei, że uczestnicy, którzy otrzymali działki gruntu o powierzchni większej od dotychczasowej, zobowiązani są do uiszczenia uzgodnionej dopłaty. Szczegółowy wykaz należności określono w załączniku nr 6 do uchwały, zaznaczając, że - w przypadku braku wymaganych uzgodnień - odszkodowania i dopłaty będą ustalone według zasad i trybu obowiązującego przy wywłaszczeniu nieruchomości. Uchwała określiła również planowaną do wybudowania przez Gminę K., na obszarze objętym postępowaniem, infrastrukturę techniczną w postaci: sieci wodociągowej, sieci kanalizacji sanitarnej, sieci kanalizacji deszczowej, oświetlenia ulicznego oraz drogi - w terminie do dnia 31 grudnia 2015 r. W związku z powyższym, w § 5 uchwały ustalono stawkę procentową opłaty adiacenckiej z tytułu scalenia i podziału nieruchomości podlegającej jednorazowej zapłacie w gotówce w wysokości 25 % wzrostu wartości wydzielonych nieruchomości w stosunku do wartości nieruchomości dotychczas posiadanych. W przypadku braku uzgodnień, co do terminu zapłaty wspomnianej opłaty postanowiono, że będzie to dzień 31 marca 2016 r. Wyrażono przy tym zgodę, aby w rozliczeniu należnej opłaty, osoba zobowiązana przeniosła na rzecz Gminy K. prawo własności wydzielonej działki. Wykaz służebności gruntowych podlegających zniesieniu, z uwagi na ich zbędność dla korzystania z nowowydzielonych nieruchomości, wymieniał załącznik nr [...]. Załącznik nr [...] do uchwały zawierał zaś rozstrzygnięcie: wniosków, uwag i zastrzeżeń złożonych w toku postępowania na przez jego uczestników. Zgodnie z treścią § 9 uchwała weszła w życie z dniem jej podjęcia. Pismem z dnia [...] grudnia 2011 r., K. P. – jeden z uczestników postępowania scaleniowego - skierował do Rady Miasta K. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, domagając się zmiany (ewentualnie uchylenia) w/w uchwały z dnia [..] marca 2011 r., która wydzielała mu działkę o powierzchni większej niż dotychczas posiadana. W związku z tym, uczestnik domagał się również uchylenia, zawartego w załączniku nr [...] uchwały, postanowienia zobowiązującego go do dopłaty na rzecz Gminy w kwocie [...] zł z tytułu zwiększonej powierzchni działki a także kwoty [...] zł - tytułem opłaty adiacenckiej. Powyższe, K. P. motywował tym, że w wyniku scalenia, otrzymał - wbrew swojej woli - działkę o większej powierzchni, przy czym kwestionował przyjęte do wyceny nieruchomości wartości. Uchwałą z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] Rada Miasta K. odmówiła uwzględnienia w/w wezwania i w związku z tym, K. P. wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia [...] marca 2011 r. Nr [...]do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, w której domagał się stwierdzenia nieważności w/w uchwały w całości. W uzasadnieniu skargi skarżący m. in. wskazywał, że przepisy art. 105 ust. 1 i ust. 2 u.g.n. nie przewidują możliwości zwiększania powierzchni działek, przyznanych na skutek scalenia i podziału a zatem § 3 ust. 3 zaskarżonej uchwały naruszał przepisy w/w ustawy. Ponadto skarżący, zarzucał też, że w toku postępowania scaleniowego nie doszło do uzgodnień, o których mowa w art. 106 ust. 1 u.g.n., a więc przyjęte w załączniku nr [...] do uchwały, rozliczenie odszkodowań i dopłat oraz wskazanie należnych kwot opłat adiacenckich pozbawione było podstawy prawnej. W sprawie – jak twierdził - nie wydano decyzji w tym przedmiocie, zatem nie można było w uchwale zobowiązywać stron do uiszczania, jakichkolwiek należności na rzecz Gminy. Odpowiadając na skargę, Rada Miasta K. wnosiła o jej oddalenie. W ocenie organu, przepisy prawa pozwalały na przydzielenie uczestnikom scalenia działek o powierzchni większej niż dotychczasowa oraz pobrania od nich z tego tytułu dopłat. Powierzchnia [...] ha, wniesiona do scalenia i podziału przez K. P. - jako właściciela działki nr [...] - pomniejszona o [...] ha, tytułem potrącenia powierzchni pod drogi – jak wywodził organ - nie odpowiadała żadnej, z nowo zaprojektowanych powierzchni działek, ponieważ były one większe. Ponadto, Rada Miejska akcentowała, że w toku postępowania scaleniowego zleciła rzeczoznawcy majątkowemu wycenę gruntów przeznaczonych pod drogi, jak również gruntów objętych dopłatami. Kwoty odszkodowań obliczono zgodnie z przepisami § 36 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia z dnia 21 września 2001 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), a wysokość opłat adiacenckich i dopłat - zgodnie z § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie scalenia i podziału nieruchomości (Dz. U. Nr 86, poz. 736). Poza tym, pismem z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] Przewodniczący Rady Miejskiej w K. poinformował też, że uchwała z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] została opublikowana w dniu 5 października 2012 r. w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego pod poz. 1975 - na podstawie uchwały z dnia [..] września 2011 r. nr [...]. Stwierdzając – na zasadzie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) zwanej dalej: "P.p.s.a." - nieważność zaskarżonej uchwały, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. Sąd na wstępie ustalił, że skarżący dochował warunków formalnych, obowiązujących przy zaskarżaniu aktów organów jednostek samorządu terytorialnego a ponadto, miał interes prawny w zaskarżeniu w/w uchwały. Sam skarżący wskazywał w tej mierze na treść art. 105 ust. 1 i 2 u.g.n. w powiązaniu z § 3 ust. 3 zaskarżonej uchwały, natomiast Sąd Wojewódzki, uznał że ponieważ uchwała ta stanowiła akt prawa miejscowego, bo zawierała normę prawną, będącą podstawą do wydania decyzji administracyjnej z zakresu opłaty adiacenckiej to oznaczało, iż została skierowana do podmiotu abstrakcyjnego, a więc naruszała interes prawny skarżącego. Z tej przyczyny, odwołując się do treści art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, Sąd Wojewódzki uznał, że K. P. posiadał legitymację do wniesienia przedmiotowej skargi. Następnie Sąd przytoczył treść art. 105 ust. 1 i 2 u.g.n. i zauważył, że z przepisów tych wynikają określone zasady dla scalenia i podziału nieruchomości, prowadzonego w stosunku do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele inne niż rolne i leśne. Wynika z nich w szczególności, że: 1) powierzchnię każdej nieruchomości objętej scaleniem i podziałem pomniejsza się o powierzchnię niezbędną do wydzielenia działek gruntu pod drogi lub pod poszerzenie dróg istniejących; 2) pomniejszenie następuje proporcjonalnie do powierzchni wszystkich nieruchomości objętych scaleniem i podziałem oraz do ogólnej powierzchni działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi i pod poszerzenie dróg istniejących; 3) w zamian za nieruchomości objęte scaleniem i podziałem każdy z dotychczasowych właścicieli lub użytkowników wieczystych otrzymuje odpowiednio na własność lub w użytkowanie wieczyste, nieruchomości składające się z takiej liczby działek wydzielonych w wyniku scalenia i podziału, których łączna powierzchnia jest równa powierzchni dotychczasowej jego nieruchomości pomniejszonej w sposób opisany w pkt 2; 4) w przypadku braku możliwości przydzielenia nieruchomości o powierzchni w pełni równoważnej za różnicę powierzchni dokonuje się odpowiednich dopłat. W związku z powyższym – zdaniem Sądu Wojewódzkiego - skoro ustawodawca wprowadził regulację prawną, której istotą jest jak najmniejsza ingerencja w prawo własności (jego zasięg), czy użytkowanie wieczyste, gdyż nakazuje, aby uczestnik scalenia i podziału otrzymał działki, których łączna powierzchnia jest równa powierzchni dotychczasowej (objętej scaleniem), to regulacja ta dla uczestników scalenia tworzy gwarancję otrzymania po scaleniu działek o powierzchni dotychczasowej, pomniejszonej zgodnie z ust. 1 art. 105 u.g.n. Organ jest zatem zobligowany do podejmowania działań, w miarę możliwości, celem przydzielenia działek o powierzchni w pełni równoważnej, a w przypadku przydzielenia powierzchni mniejszej - zastosowanie dopłat. W rezultacie, Sąd doszedł do przekonania, że wykładnia w/w przepisów prawa prowadzi do wniosku, iż ustawodawca przewiduje jedynie możliwość zmniejszenia powierzchni nowowydzielonych działek o tę powierzchnię, która została przeznaczona na utworzenie nowych dróg lub poszerzenie istniejących. Za taką interpretacją przemawiał – jak podkreślał Sąd - użyty w zd. 2 ust. 2 art. 105 u.g.n. zwrot "różnicę powierzchni", co należało rozumieć jako zmniejszenie powierzchni. W ocenie Sądu I instancji, powyższy pogląd uzupełniały również regulacje zawarte w art. 105 ust. 4 u.g.n., który stanowił, że działki gruntu wydzielone pod nowe drogi albo pod poszerzenie dróg istniejących, niebędących drogami powiatowymi, wojewódzkimi lub krajowymi, przechodzą z mocy prawa na własność gminy, a także w art. 106 ust. 1 zd. 2 u.g.n., wg którego dopłatę, o której mowa w art. 105 ust. 2, oraz odszkodowanie, jeżeli nie dojdzie do jego uzgodnienia, ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. W tej sytuacji Sąd Wojewódzki akcentował, że ponieważ brak jest przepisu, który nakładałby na uczestnika scalenia obowiązek wpłaty dopłaty na rzecz gminy, to należało uznać, że przywołane wyżej przepisy nie przewidywały zwiększenia powierzchni działek powstałych w wyniku scalenia i podziału. Dla porównania Sąd Wojewódzki wskazywał w tym miejscu na treść art. 8 ust. 2, 3 i 6 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scaleniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2003 r. Nr 178, poz. 1749 ze zm.), które to przepisy przewidują w tym postępowaniu stosowanie dopłat za zwiększoną powierzchnię nieruchomości, przydzieloną w wyniku scalenia i podziału, a której to regulacji nie zawiera ustawa o gospodarce nieruchomościami. Odnosząc się do kwestii, dotyczącej opłaty adiacenckiej, Sąd Wojewódzki zwracał uwagę na treść art. 107 ust. 2, 3 u.g.n. i podkreślał m. in., że opłatę tę ustala wójt, burmistrz lub prezydent miasta w drodze decyzji, zgodnie z ugodą lub uchwałą o scaleniu i podziale nieruchomości. Zatem z przepisów tych wynika, że podstawą do wydania decyzji o opłacie adiacenckiej jest albo ugoda z osobami zobowiązanymi do ponoszenia opłat adiacenckich przez podpisanie protokołu uzgodnień a - w razie braku ugody - uchwała o scaleniu i podziale nieruchomości. W zaskarżonej uchwale został zaś wprowadzony tryb mieszany, co do terminu ponoszenia opłat adiacenckich w stosunku do osób, które podpisały protokoły uzgodnień (§ 5 ust. 2 uchwały) oraz w stosunku do osób, które nie podpisały uzgodnień (§ 5 ust. 3 uchwały). Postanowienia zatem zawarte w zaskarżonej uchwale – w ocenie Sądu I instancji – rażąco naruszały art. 107 ust. 3 i 4 u.g.n. Już bowiem z treści § 5 uchwały – jak wywodził Sąd - wynikało, że nie doszło do podpisania ugody ze wszystkimi uczestnikami scalenia, a za ugodę nie można uznać indywidualnych porozumień z każdym uczestnikiem oddzielnie, gdyż ustawa wymaga podpisania przez wszystkich uczestników scalenia protokołu uzgodnień. W rozpoznawanej sprawie, wg Sądu Wojewódzkiego, nie nastąpiło więc zawarcie ugody i dlatego też termin do wniesienia opłat adiacenckich dla wszystkich podmiotów winien wynikać z uchwały o scaleniu i podziale nieruchomości. Ponadto, Sąd Wojewódzki zaznaczył, że - zgodnie z art. 101 ust. 2 u.g.n.- przepisy rozdziału o scaleniu i podziale nieruchomości stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele inne niż rolne i leśne. Plan miejscowy uchwalony w dniu 30 sierpnia 2006 r. nie zawierał natomiast – wg oceny Sądu - żadnych uwarunkowań w zakresie wymaganych powierzchni działek, powstałych po scaleniu i podziale nieruchomości. Wielkości tych działek zostały ustalone jedynie w części graficznej planu ( załącznik nr 2). Ostatecznie, Sąd Wojewódzki uznał, że powyżej stwierdzone uchybienia, miały charakter rażących naruszeń prawa, co skutkowało stwierdzeniem nieważności całej uchwały – po myśli art. 134 P.p.s.a. - bowiem sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi, gdyż sprawę rozstrzyga w granicach sprawy. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Gmina K. zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię : 1) art. 105 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2010 r. Nr 102 poz. 651 ze zm.), polegającą na błędnym ustaleniu, iż w sytuacji, gdy nie ma możliwości przydzielenia uczestnikowi scalenia nieruchomości o powierzchni w pełni równoważnej, można przydzielić mu jedynie działkę mniejszą od dotychczas posiadanej oraz, że ustawa nie dopuszcza dokonywania dopłat na rzecz gminy od uczestnika scalania, który otrzymał działkę większą od dotychczas posiadanej, 2) art. 107 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ustalenie, iż ustawa wyklucza różnicowanie terminu ponoszenia opłat adiacenckich w stosunku do osób, które podpisały protokoły uzgodnień (§ 5 ust.2 uchwały) oraz w stosunku do osób , które nie podpisały uzgodnień (§ 5 ust.3 uchwały), 3) art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 101 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez przyjęcie, iż niezgodne z ustawą jest ustalenie wielkości działek po scaleniu i podziale nieruchomości tylko w oparciu o część graficzną planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, Gmina K. wnosiła o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez oddalenie skargi w całości, ewentualnie o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie wraz z zasądzeniem kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jej autor podkreślał, że Sąd Wojewódzki swoją interpretację przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oparł na literalnej wykładni przepisu art. 105 ust. 2 u.g.n., uznając, że użyte w przepisie sformułowanie "różnica powierzchni" należy rozumieć jedynie jako jej zmniejszenie. Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie, powyższa interpretacja nie była prawidłowa. Sformułowanie "różnica" w języku potocznym nie oznacza bowiem jedynie wyniku odejmowania, ale jest także rozumiane, w ten sposób, że coś się od czegoś różni. W tym znaczeniu słowo "różnica" może zatem oznaczać zarówno zmniejszenie, jak i powiększenie powierzchni nieruchomości. Za takim rozumieniem przepisu – wg skarżącego kasacyjnie - przemawiała też sama istota postępowania scaleniowego, zgodnie z którym powierzchnie scalane tworzą pewną całość, z której wydziela się nowe działki o powierzchniach, jak najbardziej zbliżonych obszarowo do dotychczasowych. Podstawową przy tym zasadą postępowania jest zasada ekwiwalentności, zgodnie z którą uczestnicy scalania otrzymują nieruchomości o wartości możliwie zbliżonej do działek posiadanych dotychczas. W przypadku, gdy ze względów technicznych, nie jest możliwe przydzielenie gruntów o równej wartości szacunkowej, stosuje się dopłaty. Dopłaty przy tym - jak akcentowano - powinny mieć zastosowanie zarówno na rzecz uczestników, jaki i gminy, która organizuje cały proces scalania. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby bowiem do zróżnicowania sytuacji prawnej nie tylko gminy i uczestników postępowania, ale także pomiędzy samymi właścicielami nieruchomości. Ci, którzy otrzymali działki większe od dotychczasowych "bogaciliby się" kosztem pozostałych uczestników scalenia, w tym gminy. Zwracano uwagę, że ponadnormatywna ilość gruntu, przydzielona dla części uczestników musi być identyczna z ilością niedoboru gruntu, przydzielonego pozostałym uczestnikom postępowania i zasada ta miała zastosowanie w większości postępowań scaleniowych w Polsce (np. uchwały: Rady Gminy U. z dnia [...] kwietnia 2005 r. Nr [...], Rady Miejskiej Ł. z dnia [...] grudnia 2005 r. Nr [...], Rady Miejskiej w L. z dnia [...] kwietnia 2011 r. [...]). W rezultacie, przyjęcie stanowiska zaprezentowanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wykluczałoby możliwość objęcia postępowaniem działek, których powierzchnia wynosiłaby zaledwie kilka arów i była zbyt mała do wydzielenia normatywnej działki budowlanej. Na terenie Polski południowej jest to natomiast bardzo często występujący przypadek. Z żadnego zaś przepisu nie wynika, iż w takim przypadku należałoby ten grunt z postępowania wyłączyć lub zmusić właściciela do jego zbycia. W istocie więc wykładnia przepisów, dokonana przez Sąd Wojewódzki, czyni niemożliwym do realizacji większość postępowań scaleniowych. Odnosząc się do treści art. 107 ust. 3 i 4 u.g.n. skarżący kasacyjnie podnosił, że podstawą do wydania decyzji o opłacie adiacenckiej jest albo ugoda z osobami zobowiązanymi do jej zapłaty w formie podpisanego protokołu uzgodnień albo uchwała o scaleniu i podziale nieruchomości, w razie niedojścia do ugody. Przepis zaś art. 107 ust. 3 u.g.n. wymaga jednak, aby w przypadku niedojścia do ugody, w uchwale rady gminy znalazło się postanowienie o terminie i sposobie wnoszenia opłat adiacenckich oraz, aby termin ustalony w uchwale nie był krótszy niż termin wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej. Odpowiednie więc postanowienia znalazły się w treści § 5 ust. 3 i 4 zaskarżonej uchwały. W ust. 3 ustalono termin wniesienia opłaty adiacenckiej, a w ust.4 - sposób jej wnoszenia opłaty, przy czym termin wniesienia opłaty - w związku z terminem wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej wyznaczonym w § 4 ust. 2 uchwały wyznaczonym na dzień 31 grudnia 2015 r. - został ustalony na dzień 31 marca 2016 r. Zatem, nawet w przypadku braku ugody z uczestnikami scalenia, podstawę do wydania decyzji przez Prezydenta Miasta K. o ustaleniu opłaty adiacenckiej dla uczestników postępowania, mogą stanowić przepisy § ust. 3 i 4 zaskarżonej uchwały, bowiem nie naruszają one treści art. 107 ust.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tym samym, twierdzenie Sądu o naruszeniu art. 107 ust.4 ustawy o gospodarce nieruchomościami było, zdaniem Miasta K., pozbawione podstaw. Poza tym podnoszono, że zarzucając, iż (cyt.) " uchwała Nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...] sierpnia 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta K. "P." ul. [...] nie zawiera żadnych uwarunkowań w zakresie wymaganych powierzchni działek powstałych po scaleniu i podziale nieruchomości, a wielkości działek zostały ustalone w części graficznej opisanej jako załącznik nr 2", Sąd Wojewódzki nie uzasadnił w ogóle, na czym polegało w tym przypadku naruszenie prawa. Ponadto, Sąd błędnie ( zapewne wskutek błędu pisarskiego ) wskazał, że część graficzna planu stanowi załącznik nr 2, podczas gdy, zgodnie z treścią § 1 ust. 3 pkt 1 w/w uchwały, rysunek planu stanowi załącznik nr 1 do uchwały. Skarżący kasacyjnie podkreślał też, iż art. 15 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. Z art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu przestrzennym wynika więc, że przygotowywany projekt planu miejscowego powinien składać się z części tekstowej i graficznej, co jest wymaganiem powszechnie stosowanym w zakresie planowania przestrzennego. Część graficzna jest załącznikiem do planu, przedstawiającym w formie rysunku ustalenia części tekstowej. Wydzielenie zaś działek w przedmiotowym postępowaniu scaleniowym nastąpiło w oparciu o ważny, w/w plan zagospodarowania przestrzennego, nakazujący scalenie i podział nieruchomości (zgodnie z art. 102 ust. 1 i 2 ustawy) i to zarówno o jego część graficzną, jak i tekstową. Wymagania dotyczące terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, wymagającej scalenia i podziału, oznaczone na rysunku planu symbolami l.MN.SC.l, 1.MN.SC.2, 1.MN.SC.3, l.MN. SC.4, 1.MN.SC.5 i l.MN.SC. 6 - zostały zawarte w § 6 uchwały Nr [...] Rady Miasta K.. W części tekstowej odnoszącej, się do terenu wymagającego scalenia i podziału nieruchomości został zamieszczony warunek dotyczący normy obszarowej wydzielanych działek w § 6 ust 4 pkt 2 uchwały w brzmieniu: " minimalna powierzchnia działki pod zabudowę mieszkaniową przy wprowadzeniu funkcji usługowej wynosi 1000 m2". W obszarze objętym scaleniem i podziałem o podstawowym przeznaczeniu pod budownictwo jednorodzinne dopuszcza się także funkcję usługową, dlatego w części graficznej planu przewidziano podział na działki o powierzchni nie mniejszej niż 1000 m2. W celu zachowania pełnych możliwości wykorzystania działek przez uczestników postępowania zadecydowano o takim właśnie sposobie podziału. Tak więc ignorowanie zapisów części opisowej i graficznej ważnego planu byłoby sprzeczne z jego założeniami. Sąd zaś w swoim lakonicznym uzasadnieniu nie odniósł się w ogóle do zapisu §6 ust.4 pkt 2 uchwały. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc, postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej, a które okazały się uzasadnione. Analizowana sprawa dotyczyła uchwały Rady Miasta K. z dnia z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] – podjętej w przedmiocie scalenia i podziału nieruchomości położonych w K. przy ul. [...], w wyniku którego część uczestników postępowania – w tym K. P., autor skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Rzeszowie – otrzymali, na podstawie w/w uchwały, działki większe od poprzednio posiadanych. W ocenie skarżącego oraz Sądu Wojewódzkiego, tego rodzaju postępowanie, mające swoje oparcie w § 3 pkt 3 zaskarżonej uchwały scaleniowej, rażąco naruszało przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, w tym zwłaszcza jej art. 105 ust. 2. Sąd akcentował bowiem, że użyty w zd. 2 ust. 2 art. 105 u.g.n. zwrot "różnicę powierzchni", należało rozumieć wyłącznie jako zmniejszenie powierzchni. W tej sytuacji, ponieważ brak było bezpośredniego przepisu, który nakładałby na uczestnika scalenia obowiązek wpłaty dopłaty na rzecz gminy, to – według Sądu I instancji - należało uznać, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przewidywały zwiększenia powierzchni działek, powstałych w wyniku scalenia i podziału. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ze stanowiskiem tym nie można się jednak zgodzić. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że - o ile postępowanie scaleniowe, dotyczące gruntów rolnych i leśnych, które jest unormowane w ustawie z dnia 26 marca 1982 r. o scaleniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2003 r. Nr 178, poz. 1749 ze zm.) jest regulacją kompleksową i dlatego ustawa ta zawiera w art. 8 ust. 6 przepis przewidujący wprost obowiązek uczestnika postępowania do dopłaty za zwiększoną powierzchnię - o tyle w przypadku postępowania scaleniowego, dotyczącego nieruchomości przeznaczonych w planach miejscowych na cele inne niż rolne i leśne (art. 101 ust. 2 u.g.n.), sytuacja jest bardziej złożona. W tym ostatnim przypadku, istotą scalenia jest uzyskanie najkorzystniejszej konfiguracji scalanych nieruchomości z punktu widzenia najbardziej racjonalnego ich wykorzystania na cel, określony w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Z tej przyczyny regulacja prawna, na podstawie której prowadzone jest omawiane postępowanie scaleniowe, obejmuje nie tylko przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 101 – 108), ale także przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie bowiem z art. 15 ust. 2 pkt 8 tej ostatniej ustawy - w wersji zarówno obecnie obowiązującej (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.), jak i w dacie podejmowania spornej uchwały (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) – w planie miejscowym obowiązkowo określa się szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych w/w planem. Ponadto, w miarę potrzeb w planie określa się też granice obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości (art. 15 ust. 3 pkt 1 cytowanej ustawy). Poza tym – w myśl art. 22 w/w ustawy, jeżeli plan miejscowy obejmuje obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości, rada gminy, po jego uchwaleniu, podejmuje uchwałę o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości, zgodnie z przepisami o gospodarce nieruchomościami. W sytuacji zatem, gdy na danym terenie obowiązuje ważny plan zagospodarowania przestrzennego, również i jego postanowienia, dotyczące warunków oraz zasad scalenia i podziału nieruchomości, są wiążącym prawem dla rady gminy przy podejmowaniu uchwały w sprawie scalenia i podziału nieruchomości. Niezależnie przy tym od powyższego, wskazać należy, że w języku polskim pojęcie "różnica", w swym podstawowym znaczeniu, oznacza: "różnienie się w czymś między sobą" "różność" "niezgodność", "nierówność", i jako cecha – "element różniący". W znaczeniu specjalistycznym zaś (kategoria matematyczna) "różnica" oznacza wynik odejmowania (vide: Mały Słownik Języka Polskiego, wyd. PWN, Warszawa 1995, wydanie XII, str. 815). Pogląd więc, iż użyty w zd. 2 ust. 2 art. 105 u.g.n. zwrot "różnicę powierzchni", należało rozumieć wyłącznie jako zmniejszenie powierzchni, nie był uzasadniony. Skoro w języku polskim termin "różnica" oznacza jedynie "rozróżnienie", to może on być rozumiany zarówno jako "zmniejszenie", jak i "powiększenie" powierzchni wydzielanych, w następstwie dokonanego scalenia nieruchomości, oczywiście pod warunkiem, że powierzchnia nowowydzielonych działek jest zgodna z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Za takim rozumieniem przepisu art. 105 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przemawia bowiem nie tylko wykładnia prawa systemowa, ale i sama istota postępowania scaleniowego. Przyjęcie stanowiska odmiennego, to jest, że w wyniku scalenia dopuszczalne jest tylko – co do zasady - wydzielenie działek równoważnych lub mniejszych (wykluczone jest w ogóle przyznanie działki większej) uniemożliwiałoby możliwość objęcia postępowaniem scaleniowym działek o małej powierzchni, niepozwalającej na wydzielenia normatywnej działki budowlanej. Taka zaś sytuacja – jak trafnie zauważa autor skargi kasacyjnej – występuje wielokrotnie na terenie Polski, a zwłaszcza na obszarach położonych na południu kraju. Z żadnego zaś przepisu nie wynika, iż w tego rodzaju przypadku (gdy plan miejscowy przewiduje na danym terenie scalenie) należałoby wspomniane wyżej, małe działki, wyłączyć z postępowania scaleniowego. Brak jest również przepisów by w takiej sytuacji właściciel, zbyt małej nieruchomości by mogła stanowić pełnonormatywną działkę budowlaną, był obowiązany do jej zbycia (przed scaleniem) na rzecz gminy. Nieruchomości scalone tworzą bowiem określoną całość, z której następnie wydzielane są nowe działki o powierzchniach, jak najbardziej zbliżonych obszarowo do dotychczasowych. W przypadku jednak, gdy ze względów technicznych, nie jest możliwe wydzielenie działek o powierzchni w pełni równoważnej, wydziela się działki mniejsze lub większe a różnicę w powierzchni koryguje się dopłatami. W związku powyższym, oceniając - pod względem legalności - uchwałę w sprawie scalenia i podziału nieruchomości, nie można jedynie dokonywać wykładni gramatycznej przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak uczynił to Sąd Wojewódzki, ale trzeba w tym przypadku uwzględniać także postanowienia, obowiązującego na danym obszarze, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W analizowanej sprawie, granice terenu objętego scaleniem określone zostały w uchwale Rady Miasta K. z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta K. "P. " ul. [...](Dz. Urz. Woj. Podkarpackiego Nr 126, poz. 1724). Plan ten zawierał również postanowienia dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości. Wprawdzie, Sąd Wojewódzki w zaskarżonym wyroku dał wyraz swoim wątpliwościom w zakresie spełnienia przez w/w plan wymogu zawartego w art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ale przedmiotem niniejszego postępowania nie była uchwała Rady Miasta K. z dnia [...] sierpnia 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rozpatrywana sprawa dotyczyła uchwały w sprawie scalenia i podziału nieruchomości, która to uchwała, była aktem z zakresu administracji publicznej, choć - wbrew stanowisku Sądu Wojewódzkiego – nie stanowiła prawa miejscowego, gdyż była skierowana, nie do podmiotu abstrakcyjnego (jak stwierdzono to w zaskarżonym wyroku), a do określonego grona adresatów, w osobach uczestników scalenia. W postępowaniu scaleniowym natomiast, uchwalony w 2006 r. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jako akt prawa miejscowego, miał moc wiążącą. Z tego powodu wskazać trzeba, że na podstawie § 6 ust. 1 uchwały Rady Miasta K. z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta K. "P." ul. [...], zostały wyznaczone tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, wymagające scalenia i podziału oznaczone na rysunku planu symbolami l.MN.SC.l, 1.MN.SC.2, 1.MN.SC.3, l.MN. SC.4, 1.MN.SC.5 i l.MN.SC. 6, z podstawowym przeznaczeniem pod lokalizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W § 6 ust 4 pkt 2 w/w uchwały przewidziano, że minimalna powierzchnia działki pod zabudowę mieszkaniową przy wprowadzeniu funkcji usługowej wynosi 1000 m2. W obszarze objętym scaleniem i podziałem o podstawowym przeznaczeniu pod budownictwo jednorodzinne dopuszczono bowiem także funkcję usługową i dlatego w części graficznej planu przewidziano podział na działki o powierzchni nie mniejszej niż 1000 m2. Ponadto, w § 6 ust. 5 omawianej uchwały postanowiono, że pozostałe zasady będą takie jaki przewidziano w § 4 uchwały, dotyczącym ustaleń ogólnych. W związku z powyższym niezasadne było stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że po pierwsze - miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z 2006 r. nie zawierał uwarunkowań w zakresie wymaganych powierzchni działek powstałych po scaleniu i podziale nieruchomości, bo wielkości tych działek zostały ustalone jedynie w jego części graficznej, a po drugie – iż zaskarżona uchwała w sprawie scalenia była nieważna. Skoro bowiem wydzielone w wyniku scalenia działki gruntu miały powierzchnię zgodną z postanowieniami tego planu, a taka sytuacja w analizowanej sprawie zachodziła, to należało uznać, że uchwała scaleniowa nie naruszała prawa. Niezasadnym był także pogląd Sądu I instancji odnoszący się do art. 107 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepisy te dotyczą obowiązku uiszczenia opłaty adiacenckiej przez uczestników scalenia w związku ze wzrostem wartości ich obecnych nieruchomości w stosunku do wartości nieruchomości posiadanych poprzednio. Z przepisów tych wynika, że podstawą do wydania decyzji o opłacie adiacenckiej jest albo ugoda z osobami zobowiązanymi do ponoszenia opłat adiacenckich przez podpisanie protokołu uzgodnień a - w razie braku ugody - uchwała o scaleniu i podziale nieruchomości. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, w rozpoznawanej nie doszło w ogóle do zawarcia ugody, ponieważ za ugodę nie można było uznać indywidualnych porozumień, zawieranych z każdym uczestnikiem oddzielnie. Z tej też przyczyny, jak wywodził Sąd I instancji - termin do wniesienia opłat adiacenckich, dla wszystkich uczestników powstępowania, winien być jeden i wynikać z uchwały o scaleniu i podziale nieruchomości. W tym miejscu należy więc wyjaśnić, że postępowanie scaleniowe, choć jest postępowaniem administracyjnym, nie jest prowadzone w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (vide np: Ewa Bończak-Kucharczyk – "Komentarz do art. 103 ustawy o gospodarce nieruchomościami, System Informacji Prawnej Lex, "Ustawa o gospodarce nieruchomościami – Komentarz" pod red. Gerarda Bieńka, Wyd. Prawn. LexisNexis, Warszawa 2008, str. 406, Marian Wolanin – "Podziały i scalenia nieruchomości", Wyd. C.H.Beck, Warszawa 2011, str. 470). Pod względem proceduralnym, toczy się ono na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami i przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie scalenia i podziału nieruchomości. Nie zachodzi w tym przypadku zatem konieczność podpisania jednego aktu, zawierającego uzgodnienia dotyczące wzajemnych rozliczeń pomiędzy gminą a wszystkimi uczestnikami postępowania scaleniowego. Wspomniane wyżej przepisy takiego wymogu nie przewidują. Wręcz przeciwnie, skoro w art. 107 ust. 3 u.g.n. mowa jest o terminach (a nie o jednym terminie) i sposobie wnoszenia opłat adiacenckich, które ustala wójt, burmistrz albo prezydent miasta, w drodze ugody z osobami zobowiązanymi do ich zapłaty, to należy wnosić, że ustawodawca miał w tym przypadku na uwadze zawieranie ugód (porozumień) przez organ wykonawczy gminy z poszczególnymi uczestnikami scalenia. Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna okazała się w całości usprawiedliwiona a zarzuty w niej zawarte miały charakter jedynie naruszeń prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 151 w związku z art.188 P.p.s.a. – był uprawniony orzec jak sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego oparto na przepisie art. 207 § 2 P.p.s.a.