II SA/Lu 676/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz,, Sędzia SO del. Iwona Tchórzewska, Protokolant Asystent sędziego Bartłomiej Pastucha, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie bezzwrotnego zasiłku celowego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] marca 2012 r., Nr [...]Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] odmówił przyznania J. K. pomocy w formie bezzwrotnego zasiłku celowego w wysokości do 300.000 zł z przeznaczeniem na pokrycie kosztów związanych z rozbiórką i odbudową budynku mieszkalnego położonego w miejscowości Z. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ wyjaśnił, że J. K. w dniu 1 lipca 2010 r. zwróciła się do Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z wnioskiem o udzielenie pomocy w wysokości powyżej 20.000 zł na remont budynku mieszkalnego położonego w miejscowości Z., zniszczonego w wyniku powodzi, jaka miała miejsce w 2010 r. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ I instancji decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., Nr [...] przyznał wnioskodawczyni świadczenie w wysokości 62.706,20 zł. W dniu 1 czerwca 2012 r. J. K. ponownie zwróciła się do organu I instancji o przyznanie zasiłku celowego, z przeznaczeniem na pokrycie kosztów rozbiórki i odbudowy zamieszkiwanego przez nią przed powodzią budynku. Do wniosku strona załączyła kosztorys robót rozbiórkowych i odbudowy przedmiotowego obiektu oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o nakazie jego rozbiórki. Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. organ I instancji zmienił swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] sierpnia 2010 r. poprzez powiększenie kwoty przyznanego stronie świadczenia do 100.000 zł. Po rozpatrzeniu odwołania J. K. organ odwoławczy uchylił jednak powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Kierownikowi Ośrodka Pomocy Społecznej w [...]. Organ I instancji wskazał, iż na podstawie przeprowadzonego w dniu [...] marca 2012 r. wywiadu środowiskowego oraz zgromadzonego materiału dowodowego ustalono, że przed powodzią w 2010 r. J. K. zamieszkiwała w drewnianym budynku mieszkalnym, położonym w miejscowości Z. Wnioskodawczyni była współwłaścicielem zajmowanego obiektu w 1/3 jego części, pozostałymi jego współwłaścicielami były zaś córki J. K.: K. K. oraz W. S. Budynek ten – w konsekwencji wydanego przez organ nadzoru budowlanego nakazu rozbiórki – został rozebrany. Obecnie J. K. ma zapewnione niezbędne potrzeby bytowe w zakresie zamieszkiwania. Prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, zamieszkując w przystosowanym do celów mieszkaniowych budynku gospodarczym, który wraz z działką o nr ewid. [...] nabyła na mocy aktu notarialnego Nr [...]. Organ podkreślił, iż po powodzi w 2010 r. J. K. została objęta pomocą Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], zaś łączna wysokość przyznanych jej świadczeń przekracza wartość budynku zajmowanego przez nią przed powodzią. Wskazał, iż poza zasiłkiem celowym z przeznaczeniem na pokrycie kosztów remontu zniszczonego budynku w wysokości 62.706,20 zł, stronie przyznano następujące świadczenia: - zasiłek celowy w wysokości 1500,00 zł z przeznaczeniem na zaspokojenie niezbędnych potrzeb bytowych, przyznany decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., Nr [...]; - zasiłek celowy w wysokości 1000,00 zł z przeznaczeniem na zakup opału i energii elektrycznej, przyznany decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., Nr [...]; - zasiłek celowy w wysokości 6000,00 zł w związku z powodzią oraz poniesieniem strat w gospodarstwie domowym, przyznany decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., Nr [...]; - zasiłek celowy w wysokości 500,00 zł w związku z powodzią oraz poniesieniem strat w gospodarstwie domowym, przyznany decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., Nr [...]. Ponadto – jak wskazał organ – J. K. otrzymała z tytułu strat poniesionych na skutek powodzi odszkodowanie od firmy ubezpieczeniowej w wysokości 20.408,54 zł. W związku z powyższym organ I instancji uznał, iż obecna sytuacja życiowa strony nie uzasadnia przyznania jej kolejnego zasiłku celowego z przeznaczeniem na pokrycie kosztów rozbiórki i odbudowy zniszczonego podczas powodzi w 2010 r. budynku mieszkalnego w miejscowości Z. J. K. wniosła odwołanie od powyższej decyzji, w którym domagała się jej zmiany poprzez przyznanie żądanego przez nią świadczenia w wysokości 300.000 zł, ewentualnie o uchylenie rozstrzygnięcia organu I instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Decyzji Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] zarzuciła mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie prawa materialnego, tj art. 39 i art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej oraz przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., Nr [...] – zaskarżoną w niniejszej sprawie – utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy uznał, iż Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] prawidłowo przeprowadził w niniejszej sprawie postępowanie wyjaśniające, zaś jego rozstrzygnięcie nie wykracza poza granice przysługującego mu uznania administracyjnego. Wskazał, iż odwołująca ma zapewnione niezbędne warunki bytowe. Obecnie zamieszkuje w przystosowanym do celów mieszkaniowych budynku gospodarczym, składającym się z jednego pokoju, kuchni i łazienki. Odwołująca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, zaś jej dochód (na który składa się m. in. emerytura w wysokości 1.486,95 zł) znacznie przekracza określone w ustawie o pomocy społecznej kryterium dochodowe. Kolegium podniosło również, iż koszt rozbiórki zniszczonego domu J. K. – zgodnie z kosztorysem z dnia [...] maja 2011 r. – wynosi 24.942 zł. W rzeczywistości poniesiony przez stronę koszt rozbiórki był jednak niższy od ustalonej kwoty i wyniósł 10.000 zł, czego dowodzi przedłożona przez nią faktura. Wartość odtworzeniowa rozebranego budynku wynosi zaś 66.095,90 zł. W związku z powodzią, jaka miała miejsce w 2010 r., J. K. została jednak objęta szeroką pomocą ze środków publicznych oraz – z tytułu poniesionych strat – otrzymała odszkodowanie z PZU. Przyznane jej świadczenia łącznie z uzyskanym odszkodowaniem stanowią kwotę w wysokości 89.614,74 zł. Kwota ta – jak wskazał organ odwoławczy – przekracza zatem poniesione przez stronę koszty rozbiórki jej zniszczonego domu oraz jego wartość odtworzeniową. Organ II instancji zaznaczył ponadto, że wprawdzie uchyloną wcześniej decyzją Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] przyznano J. K. dodatkową pomoc w wysokości 37.293,80 zł, jednak obecnie – w sytuacji, gdy strona ma zapewnione warunki bytowania – przyznanie dalszej pomocy, przewyższającej wysokość poniesionych strat byłoby nieuzasadnione. Wskazał również, że pomimo, iż strona przedstawiła faktury na wykonane usługi remontowe, w rzeczywistości prace te nie zostały wykonane, co stwierdzono podczas przeprowadzonego w dniu [...] marca 2012 r. wywiadu środowiskowego. J. K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, w której domagała się uchylenia decyzji organu odwoławczego, oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z dnia [...] marca 2012 r. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła: - naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 39 i art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, poprzez odmowę przyznania jej wnioskowanej pomocy w sytuacji, gdy udzielenie zasiłku celowego w żądanej wysokości jest niezbędne dla zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej strony; - naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu fatycznego sprawy oraz zaniechanie zebrania materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. W ocenie skarżącej organy orzekające w niniejszym postępowaniu naruszyły przepisy określające cele pomocy społecznej oraz zasady dotyczące przyznawania świadczeń w oparciu o uznanie administracyjne. Błędnie bowiem uznały, iż zgłoszona przez skarżącą potrzeba nie może być uznana za niezbędną potrzebę bytową. W jej ocenie, przeprowadzony w dniu [...] marca 2012 r. wywiad środowiskowy ma istotne braki i nie daje podstaw by stwierdzić, że zainteresowana ma zapewnione podstawowe warunki mieszkaniowe, jak to przyjęły organy. Skarżąca podniosła, iż mieszka tymczasowo w prowizorycznie zaadoptowanej oborze, która nie nadaje się do długotrwałego pobytu ludzi. Powołując się na treść pism Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (z dnia [...] maja 2010 r., z dnia [...] września 2010 r. oraz odpowiedzi na interpelację nr [...]) skarżąca wskazała, iż warunkiem niezbędnym uzyskania pomocy na remont lub odbudowę budynku zniszczonego podczas powodzi jest prowadzenie w dniu wystąpienia klęski żywiołowej gospodarstwa domowego w tym obiekcie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przeprowadzona ocena zgodności z prawem podjętych w sprawie rozstrzygnięć wykazała bowiem, iż nie naruszają one przepisów prawa materialnego ani też przepisów prawa procesowego w sposób, który mógłby mieć istotny wpływ na jej wynik. Z uwagi na to, iż przedmiotem żądania skarżącej było przyznanie zasiłku celowego, zastosowanie w niniejszej sprawie mają przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako "ustawa". Zgodnie z art. 39 ustawy w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy (ust. 1). Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (ust. 2). Stosownie zaś do art. 40 ustawy zasiłek celowy może być przyznany osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego (ust. 1), bądź też klęski żywiołowej lub ekologicznej (ust. 2). Zasiłek taki może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi (ust. 3). W pierwszej kolejności należy uznać za bezzasadny zarzut skarżącej, dotyczący naruszenia art. 39 ustawy. Przepis ten – w sytuacji, gdy wszczynający niniejsze postępowanie wniosek skarżącej z dnia 1 czerwca 2011 r. jasno wskazywał, iż domaga się ona przyznania pomocy w związku z powodzią, tj. zasiłku celowego, o którym mowa w art. 40 ust. 2 i 3 ustawy – nie miał bowiem zastosowania w niniejszej sprawie. Należy jednak ubocznie zauważyć, że nawet gdyby przyjąć, iż powyższy wniosek stanowił żądanie przyznania jakiejkolwiek pomocy w formie zasiłku celowego ze względu na trudną sytuacje bytową skarżącej, przepis ten w dalszym ciągu nie mógłby stanowić podstawy przyznania jej świadczenia z pomocy społecznej. Z akt sprawy wynika bowiem, iż skarżąca posiada stały dochód w wysokości 2.058,21 zł, na który składa się jej emerytura w wysokości 1.486,95 zł oraz dochód z posiadanego gospodarstwa rolnego w wysokości 571,26 zł. Dochód skarżącej przekracza zatem kryterium dochodowe określone w art. 8 ustawy, które dla osoby samotnie gospodarującej wynosi 477 zł, co uniemożliwia przyznanie jej pomocy na podstawie art. 39 ustawy. Uzasadnionych podstaw nie znajduje również zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 40 ustawy. Przede wszystkim należy zauważyć, iż przyznanie świadczenia na podstawie powyższego unormowania pozostaje w dyspozycji właściwego organu, co sprawia, że decyzja taka ma charakter uznaniowy. Uznaniu administracyjnemu organu rozpoznającego sprawę podlega także wysokość przyznanego zasiłku. Wprawdzie uznanie administracyjne nie pozwala organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, jednak również nie nakazuje mu spełnienia każdego wniosku i w żądanym zakresie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 września 2000 r., sygn. akt I SA 945/00). Kontrola legalności decyzji wydawanych w ramach uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy organ administracji uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych, mających znaczenie w sprawie oraz, czy w ramach swego uznania nie naruszył on zasady swobodnej oceny dowodów. Kontrola sądu dotyczy więc prawidłowości postępowania organu administracji poprzedzającego wydanie decyzji. W ocenie Sądu organy administracji orzekające w niniejszej sprawie – wbrew twierdzeniom skarżącej – w sposób prawidłowy przeprowadziły postępowanie wyjaśniające. Z akt sprawy nie wynika również, by organy dopuściły się naruszenia prawa materialnego czy też przepisów postępowania w stopniu istotnym dla wyniku sprawy, zatem nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie dokonano prawidłowych ustaleń co do stanu faktycznego oraz właściwie go oceniono, zaś uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Przede wszystkim brak jest podstaw, by przyjąć za wadliwe ustalenia organu I instancji zawarte w wywiadzie środowiskowym z dnia [...] marca 2012 r. Z wywiadu tego wynika, iż przed powodzią w 2010 r. skarżąca zamieszkiwała w budynku mieszkalnym drewnianym z częścią murowaną. Budynek ten stanowił własność skarżącej w 1/3 jego części, pozostała część należała zaś do jej córek: W. S.oraz K. K. Po powodzi przedmiotowy budynek został początkowo przeznaczony do remontu, jednak ostatecznie organ nadzoru budowlanego I instancji w dniu [...] listopada 2010 r. wydał nakaz jego rozbiórki. Obecnie skarżąca zamieszkuje w przystosowanym do celów mieszkaniowych budynku gospodarczym, w którym dysponuje 1 pokojem, łazienką oraz kuchnią. Budynek ten posiada instalacje elektryczną oraz wodno–kanalizacyjną. Został ponadto wyremontowany ze środków uzyskanych od organu pomocy społecznej. Powyższe ustalenia jednoznacznie wskazują, iż decyzja odmawiająca przyznania J. K. zasiłku celowego z przeznaczeniem na rozbiórkę oraz odbudowę budynku mieszkalnego mieści się w granicach przysługującego organowi uznania administracyjnego i znajduje uzasadnienie w aktualnej sytuacji bytowej skarżącej. Nie kwestionując bowiem, iż sytuacja życiowa J. K. - ze względu na szkody poniesione przez nią podczas powodzi w 2010 r. – należy do trudnych, należy uznać za prawidłowe stanowisko, zgodnie z którym skarżąca ma obecnie zapewnione podstawowe warunki bytowe. Przede wszystkim ma ona zapewnione schronienie, co determinuje zakres udzielanej jej pomocy. Okoliczność ta nie pozwala bowiem przyjąć, iż odbudowa zniszczonego podczas powodzi domu ma charakter podstawowej potrzeby egzystencjalnej skarżącej. Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, w przypadku, gdy osoba ubiegająca się o zasiłek celowy na pokrycie skutków powodzi ma zapewnione warunki bytowe we własnym zakresie, należy uznać, że ma zabezpieczone minimum egzystencji, co wskazuje i świadczy zarazem, że pomoc socjalna ze strony Państwa nie jest jej niezbędna (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2249/11). Trafne – w kontekście żądania skarżącej – jest spostrzeżenie organu odwoławczego, iż zadaniem pomocy społecznej nie jest podnoszenie standardu życia osób, które ucierpiały na skutek klęski żywiołowej, ponad stan sprzed tego zdarzenia. W niniejszej sprawie nie sposób zaś nie dostrzec dysproporcji pomiędzy żądaniem skarżącej a rozmiarem szkody, jakiej doznała w wyniku powodzi w 2010 r. Skarżąca domaga się bowiem przyznania kolejnego już świadczenia, tym razem na odbudowę zniszczonego budynku w wysokości 300.000 zł, podczas gdy ustalona przez rzeczoznawcę wartość odtworzeniowa tego obiektu wynosi 66.095,90 zł. Nie można przy tym pominąć faktu, iż po katakliźmie, jaki miał miejsce w 2010 r. skarżąca nie została pozostawiona bez wsparcia ze strony organów pomocy społecznej. Przeciwnie zaś, zostało jej przyznanych szereg świadczeń, których suma (69.106,10 zł) przekracza całkowitą wartość odtworzeniową zamieszkiwanego przez nią do 2010 r. budynku (pomimo, iż obiekt ten stanowił własność strony jedynie w 1/3 jego części). Skarżąca, z tytułu strat poniesionych podczas powodzi w 2010 r., otrzymała ponadto odszkodowanie od firmy ubezpieczeniowej w wysokości 20.408,54 zł. Uzasadnione – zdaniem Sądu – jest zatem przekonanie organów administracji, iż dotychczas udzielone skarżącej wsparcie było wystarczające, by umożliwić jej wyjście z trudnej sytuacji bytowej. Za stanowiskiem tym przemawia fakt, iż zgromadzony materiał dowodowy nie potwierdza, by skarżąca w całości spożytkowała przekazane jej świadczenia, a przede wszystkim przyznany decyzją z dnia 16 sierpnia 2010 r. zasiłek celowy w wysokości 62.706,20 zł. W tych okolicznościach przekonująco uzasadniono odmowę przyznania skarżącej dalszego wsparcia. Zaskarżona w niniejszej sprawie odmowa przyznania zasiłku celowego uzasadniona jest również tym, iż skarżąca uzyskuje stały dochód w postaci emerytury w wysokości 1.486,95 zł oraz posiada majątek w postaci gospodarstwa rolnego o powierzchni 2,76 ha, z którego również może czerpać dochody. Sytuacja materialna J. K. nie jest zatem na tyle trudna, by zachodziła konieczność przyznania jej świadczenia, które w całości, a nawet z nadwyżką, miałoby pokryć koszt odbudowy jej zniszczonego domu. Należy podnieść, iż skarżąca winna w pierwszej kolejności dążyć do poprawy swojej sytuacji życiowej przy użyciu własnych środków. Udzielenie pomocy z przeznaczeniem na odbudowę zniszczonego w wyniku klęski żywiołowej budynku mieszkalnego nie stanowi bowiem bezwzględnego obowiązku organu pomocy społecznej. Świadczenia z pomocy społecznej nie mają charakteru odszkodowania, jak również nie stanowią rekompensaty za straty poniesione w wyniku klęski żywiołowej. W myśl utrwalonej linii orzecznictwa, kryteriami wyboru rozstrzygnięcia w sprawach z zakresu pomocy społecznej powinny być cele i zadania pomocy społecznej, a nie subiektywne oczekiwania osób uprawnionych, zmierzające do obarczenia organów pomocy społecznej pełnym zakresem obowiązków przejęcia całkowitej opieki finansowej i życiowej nad osobą dotkniętą jedną z form niedostatku, określonych w art. 7 ustawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 116/10). Środki przeznaczone na pomoc osobom poszkodowanym powodzią i rozdysponowane w oparciu o art. 40 ustawy, winny być zatem skierowane przede wszystkim do rodzin najbardziej poszkodowanych, które w wyniku powodzi zostały pozbawione jedynego domu i zasadniczo nie mogą liczyć na inne miejsce stałego zamieszkania. Materiał dowodowy sprawy nie potwierdza zaś, by skarżąca obecnie znajdowała się w takiej sytuacji. Końcowo podnieść należy, iż bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostaje treść powołanych w skardze pism Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, dotyczących udzielania pomocy finansowej dla osób poszkodowanych przez powódź. Pisma te nie stanowią bowiem źródła prawa i nie są wiążące dla organów pomocy społecznej oraz dla Sądu. Ubocznie jednak należy zauważyć, iż z przytoczonych przez stronę fragmentów powyższych pism wynika jedynie, iż prowadzenie w dniu wystąpienia klęski żywiołowej gospodarstwa domowego w obiekcie, który uległ zniszczeniu, stanowi niezbędny warunek do przyznania pomocy w formie zasiłku celowego. Nie wskazano w nich jednak, by okoliczność ta wywoływała po stronie organu pomocy społecznej obowiązek przyznania przedmiotowego wsparcia. W tej sytuacji należy stwierdzić, iż przytoczone stanowisko Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nie pozostaje w sprzeczności z wydanymi w niniejszej sprawie rozstrzygnięciami. Podsumowując, w ocenie Sądu, organy administracji dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych w zakresie sytuacji życiowej skarżącej i na ich podstawie wydały prawidłowe rozstrzygnięcia, mieszczące się w granicach uznania administracyjnego. Organy nie dopuściły się przy tym naruszenia przepisów ustawy o pomocy społecznej, jak również przepisów k.p.a. w stopniu, który mógłby mieć wpływ na wynik sprawy. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270) orzekł, jak w sentencji wyroku.