II SA/Ke 433/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędziowie Sędzia NSA Teresa Kobylecka (spr.), Sędzia NSA Anna Żak, Protokolant Joanna Nowak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 sierpnia 2012r. sprawy ze skargi M. S. i R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję w części umarzającej postępowanie odwoławcze wszczęte z odwołania M. S. i R. S.; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja opisana w pkt I nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Burmistrz Miasta decyzją z dnia [...] ustalił na wniosek M. P. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania istniejącej stodoły wraz z przebudową i rozbudową z przeznaczeniem na obiekt inwentarski o obsadzie do 280 szt. tuczników (poniżej 40 DJP), ustawienie 2 silosów stalowych o pojemności do 60 ton przeznaczonych do magazynowania zboża wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną – realizacja w zabudowie zagrodowej, przewidzianej do lokalizacji na części działki o nr ewid. gruntu 184 położonej we wsi P., gminy J.. Odwołanie od tej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wnieśli E. R. i K. R. oraz M. S. i R. S., którzy nie brali udziału w postępowaniu przed organem I instancji. Odwołanie złożyli w terminie przewidzianym dla stron postępowania. W uzasadnieniu odwołania wskazali, że są właścicielami nieruchomości znajdujących się w strefie oddziaływania inwestycji i organ powinien był przeprowadzić analizę, czy mają oni prawo uczestniczyć w takim postępowaniu, a nie automatycznie uznać, że jedynie właściciele i użytkownicy nieruchomości sąsiednich mogą być uczestnikami postępowania o ustalenie warunków zabudowy. W niniejszej sprawie, w ocenie odwołujących się naruszenie interesu prawnego wynikało z naruszenia § 11 i 12 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997r. (Dz.U. Nr 132, poz. 877) w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki rolnicze i ich użytkowanie. Inwestor prowadzi już taką hodowlę tuczników i uciążliwe zapachy, a także inne uciążliwości (plaga much, szczury) powodują, że inwestycja ta oddziaływuje na ich nieruchomości, utrudniając znacznie zamieszkiwanie na działce, a także szkodliwie wpływając na zdrowie ich mieszkańców. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa, umorzyło postępowanie odwoławcze wszczęte z odwołania złożonego wspólnie przez E. i K. R. oraz M. i R. S. uznając, że składający odwołanie od decyzji z dnia [...] nie są stroną w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy krąg stron tego postępowania należy określać na zasadach przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, źródłem którego jest przepis prawa materialnego. Zarówno w Nauce, jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto, że przymioty stron w sprawach o wydanie decyzji o warunkach zabudowy będą mieli wnioskodawcy, podmioty mające tytuł prawny do terenu inwestycji oraz nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie zamierzonego przedsięwzięcia, gdyż będą narażone na jego oddziaływanie. W grupie tej oprócz podmiotów legitymujących się prawem własności mieścić się będą również władający nieruchomościami posiadający inne prawa rzeczowe, swoim zakresem zbliżone do prawa własności. Kolegium stwierdziło, że małżonkowie R. oraz małżonkowie S. nie posiadają prawa własności do terenu inwestycji, jak również do terenu sąsiedniego oraz terenu, na którym ta inwestycja będzie oddziaływać, w związku z czym nie posiadają statusu strony postępowania w przedmiocie warunków zabudowy dla wskazanego przedsięwzięcia. W takich okolicznościach sprawy nie ma możliwości odnieść się merytorycznie do zarzutów odwołania, ponieważ zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stanie się bezprzedmiotowe. Z bezprzedmiotowością postępowania odwoławczego mamy do czynienia wówczas, gdy wnoszący odwołanie nie jest stroną postępowania. W związku z powyższym Kolegium w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. umorzyło postępowanie z odwołania złożonego wspólnie przez E. i K. R. oraz M. i R. S.. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wnieśli M. S. i R. S., zarzucając naruszenie art. 28 k.p.a. oraz art. 6 ust. 1 i 8 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka poprzez niewłaściwe ich zastosowanie i domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że osoba fizyczna będąca właścicielem nieruchomości położonej w sąsiedztwie obiektu, którego funkcjonowanie powoduje uciążliwości dla środowiska, może być stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem jest ograniczenie tych uciążliwości. Skarżący ponownie podnieśli naruszenie § 11 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997r. (Dz.U. Nr 132, poz. 877) w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki rolnicze i ich użytkowanie, w kontekście tego, że usytuowanie planowanych obiektów powoduje, iż uciążliwości związane z tą inwestycją będą odczuwalne na nieruchomości skarżących, (nie uwzględniono przeważających kierunków wiatrów na tych terenach). Ponadto podkreślono, że działka, położona między nieruchomościami skarżących a działką, której dotyczy decyzja jest również własnością E. P.i i stanowi z działką nr 184 de facto jedną nieruchomość. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2012.270.j.t.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w zakresie pozostawania jej w zgodności z przepisami prawa stwierdzić należy, że została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem oceny w sprawie niniejszej jest decyzja organu odwoławczego umarzająca postępowanie odwoławcze wszczęte z odwołania M. i R. małż. S., gdyż tylko oni złożyli skargę do sądu administracyjnego. Orzeczenie to wobec E. i K. małż. R. jest prawomocne. Umorzenie postępowania odwoławczego nastąpiło z powodu stwierdzenia przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie mają przymiotu strony w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Nie jest zatem przedmiotem badania Sądu legalność wydanej przez organ I instancji decyzji o warunkach zabudowy. Mając to na uwadze na wstępie należy podnieść, że obowiązkiem organu przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy jest ustalenie stron i ich indywidualne zawiadomienie. Ustalenie stron następuje na podstawie art. 28 k.p.a. Warunkiem uzyskania statusu procesowego strony jest posiadanie interesu prawnego lub obowiązku, którego dotyczy postępowanie lub żądanie czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W ocenie Sądu orzekającego w sprawie niniejszej stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy może być, o ile wykaże interes prawny, nie tylko właściciel nieruchomości, której dotyczy decyzja o warunkach zabudowy, właściciel nieruchomości i użytkownik wieczysty sąsiedniej nieruchomości, ale także właściciel działki niesąsiadującej bezpośrednio z teren planowanej inwestycji, przy czym o interesie prawnym tych osób przesądza zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości. Zaaprobowanie poglądu, że tylko właściciel nieruchomości bezpośrednio graniczącej z działką objętą planowaną inwestycją może być stroną w tym postępowaniu prowadziłoby do swoistego automatyzmu w określeniu interesu prawnego pozostałych, prócz inwestora podmiotów, uprawnionych do wzięcia udziału w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Akceptacja takiego stanowiska oznaczałaby nadmierne uproszczenie, nieuwzględniające w ogóle tego, czym jest ten interes prawny i uniemożliwiałaby w efekcie udział w postępowaniu podmiotowi, którego sfery indywidualnych praw i obowiązków, wynikającej z konkretnego przepisu prawa, dotyczy (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2012r., sygn. akt II OSK 2105/10, LEX 1121203). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany został pogląd, zgodnie z którym stronami postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiednich (por. uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 1995 r. sygn. akt VI SA 13/95, ONSA z 1995 r., z. 4, poz. 154 oraz z dnia 4 grudnia 1995 r. sygn. akt VI SA 20/95, ONSA z 1996 r., z. 2, poz. 54; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 1999 r. sygn. akt IV SA 858/97, Lex nr 47313; z dnia 7 marca 2000 r. sygn. akt IV SA 364/99, Lex nr 54743; z dnia 23 maja 2005 r. sygn. akt OSK 1618/04, Lex nr 168098; z dnia 29 stycznia 2008 r. sygn. akt II OSK 1959/06, niepubl.; z dnia 3 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 206/10, niepubl.). Naczelny Sąd Administracyjny uznawał również, że stronami tego postępowania mogą być, w zależności od okoliczności, także właściciele działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji. O interesie prawnym tych osób przesądzał bowiem zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2001 r. sygn. akt IV SA 594/99, Lex nr 54166 oraz z dnia 8 września 2004 r. sygn. akt OSK 394/04, Lex 160631). Rozróżnienie usytuowania nieruchomości ze względu na położenie nieruchomości "sąsiedniej", opisane zostało w doktrynie z opowiedzeniem się za nadaniem pojęciu "sąsiedztwa" ujęcia szerszego, przy czym zawsze "działkę sąsiednią" należy określać dla każdego przypadku oddzielnie (por. Z. Niewiadomski (red.). Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz. Wyd. 5. Warszawa 2009, s. 494- 498). Interes prawny, rozumiany jako interes mający umocowanie w przepisach prawa, będzie przysługiwał zatem nie tylko inwestorowi, ale także osobom uprawnionym w stosunku do nieruchomości, na które rozciąga się wpływ planowanej inwestycji. Wpływ należy tutaj rozumieć szeroko, jako oddziaływanie. Zauważyć należy, że stosownie do art. 54 pkt 2d w zw. z art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy określa m.in. "wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich", a do nich może należeć właściciel nie tylko sąsiedniej nieruchomości, ale również właściciel nieruchomości, na którą inwestycja oddziaływuje. Ochrona interesów osób trzecich występuje nie tylko na etapie pozwolenia na budowę, wydawanego na podstawie przepisów prawa budowlanego, lecz już we wstępnej fazie procesu inwestycyjnego, w ramach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Realizacja inwestycji może naruszyć prawa podmiotów znajdujących się w kręgu oddziaływania inwestycji. W każdej zatem konkretnej sprawie o ustalenie warunków zabudowy organ wydający decyzję ustalając krąg osób, które mają interes prawny w sprawie musi badać czy – a jeśli tak, to jak daleko – sięgać będzie oddziaływanie planowanej inwestycji. To zaś oznacza, że stronami postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy mogą być w zależności od okoliczności także właściciele nieruchomości niesąsiadujących bezpośrednio z terenem zaplanowanej inwestycji (p. wyrok NSA z dnia 8.IX.2004r., sygn. akt OSK 394/04, LEX 160631). Nie zmienia to oczywiście faktu, że sama decyzja stanowiąca o możliwości zagospodarowania terenu, na którym nie obowiązuje plan miejscowy, nie stanowi aktu naruszającego te prawa. Nie jest ona rozstrzygnięciem, które ma moc ograniczenia cudzych praw do nieruchomości. Ograniczenie to może dopiero nastąpić w fazie realizacyjnej, w związku z wydaniem pozwolenia na budowę. Pojęcie "oddziaływania" musi być rozumiane jako wpływ na nieruchomości sąsiednie, które nie graniczą bezpośrednio z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja. Granice oddziaływania wyznacza oddziaływanie faktyczne, polegające w szczególności na emisji zanieczyszczeń, powodowaniu nadmiernego hałasu. W pojęciu oddziaływania mieści się zatem rzeczywisty wpływ na korzystanie z innych nieruchomości, niekoniecznie graniczących z obszarem przeznaczonym pod inwestycję. Zasięg wskazanego obszaru podlega merytorycznej ocenie organu, który na podstawie materiału dowodowego winien ustalić faktyczny zakres oddziaływania inwestycji i w wyniku tego ustalić krąg osób, których prawa do korzystania z nieruchomości są naruszone. Ocena prawna dopuszczalności wspomnianych wpływów powinna się opierać na przepisach prawa powszechnie obowiązującego, dotyczących tych sfer oddziaływania (np. prawo ochrony środowiska, prawo ochrony przyrody). W sprawie niniejszej zasięg oddziaływania inwestycji na nieruchomość skarżących nie został ustalony przez organ odwoławczy, mimo że odwołujący się wskazywali, w jaki sposób to oddziaływanie występuje, nie podano nawet numeru ewidencyjnego działki skarżących i jej odległości od nieruchomości, na której ma być zrealizowana przedmiotowa inwestycja. Skarżący na rozprawie określił, że jest to odległość zaledwie 15m. Należy zauważyć, że skarżący twierdzą, że odczuwali oddziaływanie tego rodzaju działalności przed złożeniem wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, gdyż inwestor prowadził tę działalność wcześniej bez pozwolenia. Należy zauważyć, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło jedynie, że odwołujący się od decyzji organu I instancji nie posiadają prawa własności do terenu inwestycji, jak również do terenu sąsiedniego oraz terenu, na którym ta inwestycja będzie oddziaływać, w związku z czym nie posiadają statusu strony postępowania w przedmiocie warunków zabudowy dla wskazanego przedsięwzięcia. To stanowisko organu jednak nie zostało niczym uzasadnione, a kwestia oddziaływania nie była przedmiotem badania organu. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że organ odwoławczy naruszył przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., gdyż nie zebrał w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, koniecznego do ustalenia czy skarżący posiadają status strony w niniejszej sprawie, oraz art. 107 § 3 k.p.a., określającego składniki decyzji administracyjnej. Uzasadnienie decyzji powinno bowiem zawierać w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uwzględniając powyższe Sąd uznał, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem wskazanych przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i uchylił ją na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja w części uchylonej nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Rozpoznając ponownie odwołanie skarżących Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, uwzględniając wskazaną wyżej ocenę prawną, zbada na wstępie występowanie interesu prawnego skarżących, mając na uwadze w szczególności wpływ zamierzenia inwestycyjnego na sferę ich uprawnień związanych z korzystaniem z nieruchomości, będącej ich własnością.